政府購買公共文化服務(wù)的風(fēng)險及治理路徑
----基于公共文化服務(wù)鏈視角

宋長善

2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等四部門共同制定《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作意見的通知》中提出“建立健全政府向社會力量購買公共文化服務(wù)，完善公共文化服務(wù)多元主體供給體系”。2016年12月，《公共文化服務(wù)保障法》中第41條對政府購買公共文化服務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定，使政府購買模式得到了法律上的認(rèn)可與保障。近年來，國家在公共文化服務(wù)供給上頻繁發(fā)力，尤其是將政府購買模式與轉(zhuǎn)變政府文化職能、構(gòu)建服務(wù)型政府并舉，體現(xiàn)出加快推進(jìn)公共文化服務(wù)供給側(cè)改革的堅定決心。作為公共文化服務(wù)供給的制度創(chuàng)新，政府購買公共文化服務(wù)尚處于發(fā)展的早期階段，不僅需要在理論上找到支撐與基礎(chǔ)，還需要在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，進(jìn)而提高公共文化服務(wù)供給的效率，滿足民眾的公共文化需求。本研究引入公共文化服務(wù)鏈為分析視角，從需求鏈、供給鏈、治理鏈和評估鏈四個節(jié)點探討政府購買公共文化服務(wù)的不同風(fēng)險點與治理路徑，以期從一個整體性與系統(tǒng)性的角度考量政府購買公共文化服務(wù)的行為，并為實踐提供一定的參考。

一、公共文化服務(wù)鏈：一個政府購買公共文化服務(wù)新分析框架

Edward G.等學(xué)者于1999年第一次闡述了“服務(wù)鏈理論”。該理論認(rèn)為，把政府、企業(yè)、社會團(tuán)體和民間組織整合成一個網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)體系有助于最大限度滿足消費者需求與提升服務(wù)質(zhì)量。[1]學(xué)者吳玉霞首次在政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域引入了公共服務(wù)鏈理論。她認(rèn)為公共服務(wù)鏈?zhǔn)且哉徺I服務(wù)為起點，在政府、承接服務(wù)的集成機構(gòu)、各類服務(wù)生產(chǎn)機構(gòu)與服務(wù)消費者之間形成的全新鏈狀組織結(jié)構(gòu)；完整的公共服務(wù)鏈包括需求搜集、項目確定、生產(chǎn)分工、資金分配、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督評估等環(huán)節(jié)。[2]鑒于公共文化服務(wù)是公共服務(wù)在文化領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，所以筆者借鑒吳玉霞關(guān)于公共服務(wù)鏈的闡述，認(rèn)為公共文化服務(wù)鏈?zhǔn)菑恼焦参幕?wù)需求者之間的多級服務(wù)網(wǎng)鏈，以政府購買公共文化服務(wù)為始端，以公共文化服務(wù)需求者為終端，整個過程涵蓋需求鏈（“買什么”）、供給鏈（“向誰買”）、治理鏈（“如何買”）與評估鏈（“買得值不值”）四個主要關(guān)鍵節(jié)點的全新鏈狀結(jié)構(gòu)。

（一）政府購買公共文化服務(wù)需求鏈

公共文化服務(wù)需求鏈?zhǔn)侵刚鶕?jù)外部需求和內(nèi)部條件將公共文化服務(wù)全部或部分外包的過程。政府購買公共文化服務(wù)主要包含規(guī)劃、選擇、實施和評估四個階段，而公共文化服務(wù)需求鏈處于規(guī)劃階段，主要解決“買什么”的問題。公共文化服務(wù)需求鏈主要包含兩個方面：一是公共文化服務(wù)的屬性的界定。政府購買的公共文化服務(wù)應(yīng)具有滿足人民群眾基本文化需求、實現(xiàn)人民群眾基本文化權(quán)利的特征。二是公共文化服務(wù)需求評估。政府購買公共文化服務(wù)的最終消費者是民眾而不是政府，故對服務(wù)對象進(jìn)行需求分析是政府購買公共文化服務(wù)的邏輯起點。政府對服務(wù)對象的公共文化服務(wù)需求進(jìn)行科學(xué)的調(diào)查和評估，并結(jié)合服務(wù)對象群體具體特征對需求內(nèi)容進(jìn)行分類與排序，可以為政府購買公共文化服務(wù)實現(xiàn)供需一致提供保障。

（二）政府購買公共文化服務(wù)供給鏈

供給鏈主要解決“向誰購買”的問題。這是建立公共文化服務(wù)購買主體與承接主體之間委托代理和合作關(guān)系的過程。長期以來，公共文化服務(wù)的供給主要依賴政府和文化事業(yè)單位，社會力量明顯參與不足。這種政府直接行政性生產(chǎn)公共文化服務(wù)模式導(dǎo)致了公共文化服務(wù)供給過程中缺乏市場競爭機制，相應(yīng)地伴隨著高成本、缺動力、低效率等問題。因此，以政府購買方式引入社會力量參與公共文化服務(wù)供給十分必要。而文化類社會組織在資源調(diào)配、活動實施、運營管理和服務(wù)供給等方面具備專業(yè)化能力與獨特作用，可以持續(xù)不斷地提高服務(wù)水準(zhǔn)、優(yōu)化服務(wù)內(nèi)容、提高服務(wù)效率，是政府購買公共文化服務(wù)的主要承接主體。[3]

（三）政府購買公共文化服務(wù)治理鏈

“如何購買服務(wù)”是治理鏈主要解決的問題。它是指政府購買公共文化服務(wù)的方式與流程，主要涉及到購買合同的管理。作為購買主體，政府在秉持公開公平公正的前提下，有選擇公共文化服務(wù)承接主體的權(quán)力。政府有多種方式購買公共文化服務(wù)，主要包括合同外包、特許經(jīng)營、政府資助和憑單制等。不管以何種方式購買，營造一個充分競爭的購買環(huán)境，有助于提高政府購買公共文化服務(wù)的效率與質(zhì)量。

（四）政府購買公共文化服務(wù)的評估鏈

“買得值不值”是評估鏈主要解決的問題。它是指通過一整套規(guī)范的績效評估制度與流程的建立來保證公共文化服務(wù)購買的效果與質(zhì)量。績效評估的主體應(yīng)包括購買主體、承接主體、服務(wù)對象以及由專家和媒體等組成的第三方專業(yè)評估機構(gòu)。評估對象不僅包括承接主體，還應(yīng)涵蓋購買主體與服務(wù)對象?？冃гu估主體應(yīng)站在客觀的立場獨立行使評估職權(quán)，避免受到外部因素的干擾，以達(dá)到確保政府購買公共文化服務(wù)績效評估的客觀公正之目標(biāo)。服務(wù)對象是政府購買公共文化服務(wù)的邏輯起點，也是最重要的利益相關(guān)方，因此應(yīng)將服務(wù)對象滿意度作為政府購買公共文化服務(wù)的根本性評估指標(biāo)。在評估方式上，由于政府購買公共文化服務(wù)是一個持續(xù)動態(tài)的過程，因此，政府購買公共文化服務(wù)的績效評估也應(yīng)采用動態(tài)化的評估方式，將事前、事中與事后評估進(jìn)行有機結(jié)合。[4]

二、政府購買公共文化服務(wù)的主要風(fēng)險分析

政府購買公共文化服務(wù)的風(fēng)險是指在公共文化服務(wù)鏈的四個環(huán)節(jié)中，由于購買行為控制不力或監(jiān)管不當(dāng)導(dǎo)致公共文化服務(wù)供給質(zhì)量受到不利影響，造成了公共利益受損。具體而言，政府購買公共文化服務(wù)鏈上的風(fēng)險貫穿于整個購買行為中，它主要包括購買內(nèi)容偏差風(fēng)險、逆向選擇與壟斷風(fēng)險、尋租風(fēng)險與評估形式化風(fēng)險（見圖1）。

圖1 政府購買公共文化服務(wù)鏈及風(fēng)險

（一）政府購買公共文化服務(wù)需求鏈上存在的風(fēng)險

政府購買公共文化服務(wù)需求鏈上存在購買內(nèi)容偏差風(fēng)險，主要表現(xiàn)在購買主體與服務(wù)對象之間由于信息不對稱及需求評估體系不完善帶來的服務(wù)內(nèi)容供需錯位。公共文化服務(wù)最終需求者是民眾而不是政府，然而政府卻要代表民眾去購買服務(wù)，故這種供需分離導(dǎo)致政府不能確定民眾的真實需求，從而不能準(zhǔn)確定義“買什么”。[5]由于政府對服務(wù)對象的真實需求不能準(zhǔn)確識別與評估，最終導(dǎo)致政府購買的公共文化服務(wù)并非是服務(wù)對象真正需要的物品或服務(wù)，帶來了資源的浪費。這就是有學(xué)者提出“文化政策功能匹配與公眾文化期待之間缺乏運行所必需的‘對位效應(yīng)’——‘文化體制空轉(zhuǎn)’現(xiàn)象。”[6]以北京為例，中國人民大學(xué)于2014年曾對民眾消費習(xí)慣進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)民眾在藝術(shù)品收藏、展覽會以及主題展覽館、歌劇、音樂會、話劇、舞蹈演出等方面表現(xiàn)出一定的消費能力，且這種消費呈現(xiàn)升級趨勢，但是由于政府未能準(zhǔn)確摸清民眾真實需求，導(dǎo)致購買服務(wù)的升級節(jié)奏明顯滯后于居民文化消費需求升級的步伐，形成供需不匹配的局面。

（二）政府購買公共文化服務(wù)供給鏈上存在的風(fēng)險

1.逆向選擇風(fēng)險。政府與承接主體在委托代理關(guān)系正式形成前，由于承接主體掌握優(yōu)勢信息，在申請承接服務(wù)項目時，會隱瞞信息或顯示非真實信息，致使政府無法作出最優(yōu)選擇，而能力較強、資質(zhì)較好的承接主體可能會被擠出市場。于是在購買市場上，“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象便出現(xiàn)了。

2.壟斷風(fēng)險。具備一個良性的、完備的競爭市場是公共文化服務(wù)外包的充分條件。由于公共文化服務(wù)具有專業(yè)性、公益性等特征，具備供給資質(zhì)和能力的文化類社會組織數(shù)量有限，無法像普通商品市場那樣擁有眾多的競爭者。政府為了保證購買服務(wù)的穩(wěn)定性與持續(xù)性，會傾向于選擇以往有過合作經(jīng)驗或有一定關(guān)系背景的文化類社會組織。[7]在這種情況下，公共文化服務(wù)容易被少部分組織所壟斷，大量處于起步階段的文化類社會組織難以維持生存。

(三)政府購買公共文化服務(wù)治理鏈上存在的風(fēng)險

尋租風(fēng)險是治理鏈上存在的主要風(fēng)險。獨立性競爭購買是較為理想的購買方式，然而由于我國政府購買公共文化服務(wù)處于起步階段，能承接公共文化服務(wù)供給的文化類社會組織數(shù)量較少，因此現(xiàn)階段政府尚無法全面推行獨立性競爭購買公共文化服務(wù)，一般采用定向購買、內(nèi)部化的方式。部分單位甚至未按照相關(guān)程序發(fā)布招投標(biāo)信息，而是私下與承接主體進(jìn)行談判，抑或以定向購買的方式將項目委托給熟人。[8]即便是發(fā)布招投標(biāo)信息，在選擇購買服務(wù)的承接主體時，政府也常常傾向于采取非競爭性合同外包，向那些在人事調(diào)配、日常管理與財務(wù)上對政府有一定依附性且關(guān)系較為密切的“內(nèi)部人”購買服務(wù)。[9]如此一來，政府購買公共文化服務(wù)更難以形成充分競爭性與選擇自主性的市場競爭環(huán)境，這會帶來暗箱操作、違規(guī)等方面的問題，易導(dǎo)致政社尋租風(fēng)險。[10]

（四）政府購買公共文化服務(wù)評估鏈上存在的風(fēng)險

評估形式化是評估鏈上存在的主要風(fēng)險。購買服務(wù)項目的評估一般采用內(nèi)外部相結(jié)合的方式。內(nèi)部評估根據(jù)簽訂合同的具體要求對服務(wù)項目的開展情況進(jìn)行績效評估，外部評估一般引入中介機構(gòu)對項目的實際完成情況進(jìn)行評估。但由于我國在公共文化服務(wù)購買績效評估方面尚未出臺詳細(xì)、具體化、可操作化的管理辦法與指導(dǎo)意見，導(dǎo)致評價環(huán)節(jié)存在大量程序性和技術(shù)性的問題，這集中表現(xiàn)為：政府管理部門依然是購買公共文化服務(wù)的主要績效評價主體，評價主體較為單一，缺乏社會第三方獨立評估機構(gòu)的有效參與。[11]政府對于社會組織參與評估的培育意識不足導(dǎo)致第三方評價機構(gòu)的規(guī)模和公信力尚未完全建立起來，相應(yīng)的評價能力亦有不足，進(jìn)而影響科學(xué)的績效評價機制順利推進(jìn)。

三、政府購買公共文化服務(wù)風(fēng)險的治理路徑

政府購買公共文化服務(wù)鏈上的需求鏈、供給鏈、治理鏈與評估鏈上分別存在購買內(nèi)容偏差風(fēng)險、逆向選擇與壟斷風(fēng)險、尋租風(fēng)險、評估形式化風(fēng)險。為了有效規(guī)避這些風(fēng)險，需針對公共文化服務(wù)鏈上的四個關(guān)鍵節(jié)點采取針對性的治理策略。

（一）科學(xué)分析與精準(zhǔn)定位公共文化需求，構(gòu)建服務(wù)受眾需求矩陣，明確需求鏈

1.建立公共文化服務(wù)需求調(diào)查機制。目前，民眾的基本公共文化需求已從“政府文化輸入”模式為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤白灾鬟x擇接受”模式為主。[12]滿足民眾的基本公共文化需求是政府購買公共文化服務(wù)的出發(fā)點和落腳點。因而充分了解民眾需求，落實好“買什么”的問題，是政府購買工作的關(guān)鍵所在。在購買前，政府職能部門設(shè)計問卷進(jìn)行調(diào)查或委托第三方機構(gòu)進(jìn)行公共文化服務(wù)需求調(diào)查，搜集需求信息、分析數(shù)據(jù)，作為制定購買目錄的重要參考依據(jù)。問卷調(diào)查應(yīng)盡可能做到多層次、廣范圍，以提高問卷結(jié)果的可信度。此外，還要暢通群眾需求表達(dá)渠道，政府既要維護(hù)好群眾來電、來信、來訪等傳統(tǒng)平臺，又要發(fā)揮好微博、微信、公眾號等新媒體的作用，積極與民眾展開溝通交流，充分掌握民眾的文化需求動態(tài)。

2.構(gòu)建受眾需求矩陣。構(gòu)建文化需求矩陣是實現(xiàn)公共文化服務(wù)供需精準(zhǔn)對接的有效方法。依據(jù)布迪厄的文化消費理論，不同階層、不同群體對公共文化服務(wù)的需求存在差異性，這就要求政府在設(shè)計購買項目時，充分考慮不同階層、不同群體等服務(wù)受眾需求的異質(zhì)性，從而科學(xué)合理地分析服務(wù)受眾文化需求。例如，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，民眾更多是關(guān)于愛與歸屬感、安全方面的文化需求，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，民眾更青睞有關(guān)尊重、自我實現(xiàn)的文化需求。再如，老年人傾向于文化匯演比賽、健身娛樂、社區(qū)廣場等公共文化服務(wù)，而年輕人對文化藝術(shù)鑒賞、公共數(shù)字文化服務(wù)等有更多需求。因此，可根據(jù)不同區(qū)域、不同群體、性別、服務(wù)緊急程度等構(gòu)建不同的文化需求矩陣模型。在文化需求矩陣模型中（表1），以服務(wù)受眾需求總量為縱坐標(biāo)，以服務(wù)受眾需求層次為橫坐標(biāo)，分析需求的主次及普遍性程度。[13]構(gòu)建文化需求矩陣有助于對公共文化服務(wù)項目進(jìn)行優(yōu)先排序，確定服務(wù)受眾最迫切、最普遍的服務(wù)項目，合理設(shè)計與服務(wù)受眾需求相匹配的購買項目，做到“自下而上、以需定供”的菜單式服務(wù)。同時，文化需求矩陣也要根據(jù)現(xiàn)實情況可能出現(xiàn)的變化進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適，以保證反映需求的準(zhǔn)確性、有效性與真實性。

表1 文化需求矩陣模型

（二）促進(jìn)文化類社會組織發(fā)展，營造競爭性的購買環(huán)境，改善供應(yīng)鏈

1.培育承接公共文化服務(wù)的社會組織。文化類社會組織健康可持續(xù)發(fā)展是順利推進(jìn)政府購買服務(wù)的前提條件。政府應(yīng)從政策、資金、平臺等多方面支持文化類社會組織的發(fā)展，進(jìn)而實現(xiàn)增量。第一，減少文化類社會組織的市場準(zhǔn)入壁壘。簡化文化類社會組織登記手續(xù)，除法律法規(guī)、政策文件規(guī)定外，將社會福利類、公益慈善類社會組織與社區(qū)社會組織的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，實行民政部門直接登記，減少對文化類社會組織成立及正常運營中不必要的干預(yù)。第二，促進(jìn)文化類社會組織規(guī)范化發(fā)展。加大文化類社會組織的培育與扶持力度，進(jìn)一步完善文化類社會組織的孵化制度、稅收減免制度，出臺文化類社會組織參與公共文化服務(wù)供給的優(yōu)惠政策與激勵機制。第三，加強宣傳引導(dǎo)。政府應(yīng)充分發(fā)揮傳統(tǒng)媒體與新型媒體平臺的作用，借助電視、廣播、報紙、官方網(wǎng)站、微信公眾號、微博等多渠道宣傳文化類社會組織供給公共文化服務(wù)的優(yōu)勢，讓民眾充分了解和信任文化類社會組織，提升其公信力與知名度。

2.營造獨立性競爭的購買環(huán)境。獨立性競爭購買模式是政府購買公共文化服務(wù)的理想模式。政府購買公共文化服務(wù)可以建立“一體兩翼”模式，即以獨立性競爭購買模式為主體，輔以獨立性非競爭購買與依賴性非競爭購買兩種模式的購買機制。在購買服務(wù)過程中，政府應(yīng)鼓勵社會力量、社會資本參與進(jìn)來，發(fā)揮體制外力量的“鯰魚效應(yīng)”，激活公共文化服務(wù)供給“一池春水”，[14]完善市場準(zhǔn)入與退出機制，利用競爭性招投標(biāo)等方式，充分營造備選承接主體之間可以公平公開公正競爭的制度環(huán)境，以此獲得“最佳供應(yīng)商”。此外，對于承接主體數(shù)量少尚不具備競爭條件或者不適合采用競爭方式購買的項目，可以采用定向委托、談判等方式購買。無論采用何種方式，都要有利于促進(jìn)文化類社會組織健康持續(xù)的發(fā)展，從而竭力營造一個既具有活力又充滿競爭的市場購買環(huán)境。

（三）完善購買合同管理制度，建立責(zé)任追究機制，規(guī)范治理鏈

1.進(jìn)一步完善政府購買的合同管理制度。制定標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化與示范化的《政府購買公共文化服務(wù)合同》，并對購買主體和承接主體的權(quán)利義務(wù)責(zé)任、公共文化服務(wù)質(zhì)量、資金支付方式、考核評估方式、違約處理等具體事項進(jìn)行明確而詳細(xì)的規(guī)定。購買行為發(fā)生后，需要以合同契約的形式明確各利益相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)。對于購買主體而言，其主要負(fù)責(zé)厘清購買項目的時限、內(nèi)容、范圍、成本與標(biāo)準(zhǔn)等，并側(cè)重于履行監(jiān)督與管理職責(zé)；對于承接主體而言，必須保證公共文化服務(wù)供給的質(zhì)量，并自愿接受政府與文化服務(wù)受眾的監(jiān)督。通過完善的合同管理制度，以規(guī)范化的契約關(guān)系明確購買主體和承接主體的各自責(zé)任，使得服務(wù)購買具有客觀標(biāo)準(zhǔn)與評估依據(jù)，從而避免服務(wù)購買中的主觀性與隨意性。

2.建立購買服務(wù)的責(zé)任追究機制。一是建立購買主體的問責(zé)機制。對于購買過程中，相關(guān)責(zé)任人出現(xiàn)瀆職、腐敗等問題，一經(jīng)查實，必須嚴(yán)厲懲處，追究相關(guān)人員的責(zé)任，進(jìn)而激勵相關(guān)公務(wù)人員秉持審慎與負(fù)責(zé)任的態(tài)度推進(jìn)公共文化服務(wù)的購買工作。[15]二是建立承接主體責(zé)任追究機制。承接主體作為公共文化服務(wù)的直接生產(chǎn)主體，應(yīng)保證公共文化服務(wù)的供給質(zhì)量，并承擔(dān)服務(wù)生產(chǎn)與遞送過程中的相關(guān)責(zé)任。對于承接主體因在購買過程中違法違規(guī)造成的重大損失追究相關(guān)責(zé)任；情況特別嚴(yán)重的，應(yīng)列入購買公共文化服務(wù)承接主體“黑名單”，取消其在一定區(qū)域或期限內(nèi)的投標(biāo)資格。以此來規(guī)范在治理鏈中存在的尋租風(fēng)險，促進(jìn)公共文化服務(wù)的購買效果達(dá)到最佳狀態(tài)。

（四）建立購買服務(wù)績效評估機制，引入第三方評估，健全評估鏈

1.制定完善的績效考核與評價制度體系

政府各相關(guān)職能部門應(yīng)相互配合，同時邀請專家智庫學(xué)者提供參考意見，制定出績效評價管理辦法和績效評價指標(biāo)。根據(jù)公共文化服務(wù)的特點，建立服務(wù)場所、服務(wù)形式、服務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)成本、服務(wù)效益、公眾滿意度等考核指標(biāo)，使績效評估更具可操作性。另外，為提升文化服務(wù)受眾在購買服務(wù)評估中的話語權(quán)，可細(xì)化公眾滿意度評價指標(biāo)，增加其分值與權(quán)重。

2.建立健全績效評估體系

對政府購買公共文化服務(wù)采取全過程、動態(tài)化的績效評估。購買主體、承接主體、文化服務(wù)受眾都是績效評估的對象。全過程的評估鏈主要從事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、全覆蓋的評估。在事前評估階段，主要對政府購買公共文化服務(wù)的合法性、公平性、成本預(yù)算及承接主體的資質(zhì)、準(zhǔn)入條件等進(jìn)行評估；在事中階段，主要對合同訂立、項目實施、資金使用、服務(wù)流程、服務(wù)行為、服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)督評估；在事后階段，重點對成本效益、服務(wù)效果、服務(wù)滿意度進(jìn)行評估。

3.引入第三方專業(yè)評估制度

第三方專業(yè)評估主體對公共文化服務(wù)購買的效果可以進(jìn)行專業(yè)化的評估，進(jìn)而彌補政府部門專業(yè)領(lǐng)域知識不足的缺陷。因此，在對購買服務(wù)進(jìn)行評估時，應(yīng)積極引入第三方評估制度，并出臺相關(guān)鼓勵政策，促進(jìn)第三方評估組織的健康發(fā)展。第三方評估主體可由高校教授、行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)人、民間專業(yè)人士等組成，獨立于委托方和承接方，評估結(jié)果公正、客觀；為實現(xiàn)第三方評估主體增權(quán)賦能之目標(biāo)，可將第三方評估程序?qū)懭胭徺I合同，未經(jīng)過第三方評估的項目不予結(jié)項。[16]