新時(shí)代行政立法工作的問(wèn)題及對(duì)策

蘆學(xué)林（江蘇省司法廳）

立法是依法治國(guó)的前提和基礎(chǔ)，立法質(zhì)量直接關(guān)系法治的質(zhì)量。目前地方機(jī)構(gòu)改革正在有序推進(jìn)，重組后的司法廳（局）將圍繞“一個(gè)統(tǒng)籌、四大職能”的工作布局展開(kāi)工作，其中行政立法是其中一項(xiàng)重要職能，新時(shí)代如何具體開(kāi)展行政立法工作，是未來(lái)面臨的重大課題。

一、服務(wù)保障新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的需要——行政立法的目標(biāo)定位問(wèn)題

司法行政機(jī)關(guān)雖然不處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)的最前沿，但肩負(fù)著運(yùn)用法律手段統(tǒng)籌社會(huì)力量、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、化解社會(huì)矛盾的重要職能職責(zé)。新形勢(shì)下的行政立法工作，需要準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的新要求，為人民權(quán)益守護(hù)、為市場(chǎng)主體松綁、為改革創(chuàng)新護(hù)航，服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展。

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)立法的全面加強(qiáng)對(duì)行政立法提出新的要求。黨的十九大明確提出，必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面。堅(jiān)持黨對(duì)行政立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是行政立法工作必須堅(jiān)持的基本原則，也是必須遵循的客觀規(guī)律。黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作，主要是在政治、思想和組織以及重大決策等方面領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行立法活動(dòng)。具體來(lái)說(shuō)，就是要堅(jiān)持用習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)立法工作，將黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到行政立法全過(guò)程和各方面，嚴(yán)格遵守政治標(biāo)準(zhǔn)，確保正確政治方向，保證中央和省委的各項(xiàng)重大改革決策通過(guò)法定程序，轉(zhuǎn)化為具有法律約束力的行為規(guī)范和活動(dòng)準(zhǔn)則，充分體現(xiàn)黨委在地方立法工作中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

（二）科技和信息技術(shù)發(fā)展將對(duì)行政立法帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等為代表的新一代信息技術(shù)正在深刻影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?；ヂ?lián)網(wǎng)的全面滲透已經(jīng)改變了生產(chǎn)的組織方式、營(yíng)銷方式和管理方式，分享經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展正在對(duì)市民權(quán)益保護(hù)、企業(yè)責(zé)任確定、社會(huì)治理方式等都提出了新的課題。特別是隨著語(yǔ)音識(shí)別、自動(dòng)駕駛、智能機(jī)器人等人工智能技術(shù)突破，預(yù)計(jì)對(duì)就業(yè)結(jié)構(gòu)、個(gè)人隱私、社會(huì)倫理、國(guó)家安全等都帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。這些都要求行政立法做好充分準(zhǔn)備，面向未來(lái)、面向科技，積極適應(yīng)新時(shí)代的到來(lái)。

（三）滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要將開(kāi)辟行政立法新的空間。我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這個(gè)帶有根本性的新時(shí)代形勢(shì)判斷和戰(zhàn)略分析是全面推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的表現(xiàn)是非常豐富的，它意味著人民群眾的價(jià)值期待多元，一方面對(duì)物質(zhì)生活的期待不再是主要目標(biāo)，另一方面有更多的新價(jià)值成為人民群眾的追求，這其中，尤其是對(duì)社會(huì)公平正義的期待、對(duì)良好生活環(huán)境的期待和對(duì)公共服務(wù)、給付更加均等化的期待更加明顯。這也意味著國(guó)家的制度供給能力、正義維護(hù)能力、價(jià)值塑造能力等軟實(shí)力需要提高，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。服務(wù)美好生活需要，最根本的就是更大力度推進(jìn)改革，更加注重制度供給的及時(shí)性，無(wú)論是共享經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展，還是人工智能更多挑戰(zhàn)，都需要用制度供給的突破和優(yōu)化，來(lái)贏得發(fā)展空間，通過(guò)制度供給的集成效應(yīng)，滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要。

（四）立法監(jiān)督的全面深入對(duì)行政立法提出了新的考驗(yàn)。過(guò)去，我們較多地強(qiáng)調(diào)執(zhí)法責(zé)任，對(duì)立法追究責(zé)任少之又少，但這并不意味著立法都能真正體現(xiàn)民意、體現(xiàn)科學(xué)性，更不意味著立法中就沒(méi)有人為的、本可避免的過(guò)錯(cuò)。實(shí)踐中有的地方立法突破、規(guī)避國(guó)家法律法規(guī)，限制公民、組織權(quán)利或者增加公民、組織義務(wù)，增加部門(mén)權(quán)力或者減輕部門(mén)責(zé)任等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生；個(gè)別地方甚至受利益驅(qū)使搞“立法放水”，降低國(guó)家法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，造成嚴(yán)重后果。2017年有的地方對(duì)立法過(guò)程中失職、瀆職的相關(guān)單位和責(zé)任人追責(zé)，無(wú)疑是一個(gè)及時(shí)的警醒。憲法和立法法、監(jiān)督法都對(duì)備案審查制度作了專門(mén)規(guī)定，國(guó)家也就加強(qiáng)備案審查工作提出明確要求、作了專門(mén)部署，立法監(jiān)督的力度和強(qiáng)度逐步加大，并逐步成為新常態(tài)。行政立法工作要堅(jiān)決守住不越權(quán)不抵觸的底線，杜絕立法“放水”，不打“擦邊球”，不搞變通，及時(shí)解決法規(guī)規(guī)章草案中的合法性問(wèn)題。

二、充分把握地方立法的權(quán)限范圍——行政立法的權(quán)力邊界問(wèn)題

立法權(quán)限是立法體制的核心內(nèi)容。雖然《立法法》對(duì)各個(gè)立法主體的權(quán)限關(guān)系作出了規(guī)定，但是由于語(yǔ)言文字本身所具有的不確定性以及社會(huì)實(shí)踐的變化發(fā)展，對(duì)地方立法權(quán)限范圍的準(zhǔn)確把握及其與國(guó)家立法的關(guān)系成為了地方立法工作理論和實(shí)務(wù)面臨的基礎(chǔ)問(wèn)題。

（一）地方性法規(guī)的權(quán)限問(wèn)題?！稇椃ā泛汀读⒎ǚā酚谩安坏钟|”原則界定了地方性法規(guī)的立法權(quán)限?！安坏钟|”是指不與法律、行政法規(guī)相沖突、相違背，因此也就有了在沒(méi)有上位法的情形下進(jìn)行創(chuàng)制性立法的空間。在有上位法的情形下，判斷下位法是否“抵觸”了上位法，主要是看下位法具體是否有以下幾種情形：是否擴(kuò)大或縮小制裁權(quán)限，減少、變更或增加制裁條件或手段、幅度；是否擴(kuò)大或縮小承擔(dān)義務(wù)者的范圍、性質(zhì)和數(shù)量，增加、減少、變更特定對(duì)象的義務(wù)或改變義務(wù)承擔(dān)的條件；是否擴(kuò)大、縮小或改變權(quán)利的范圍、性質(zhì)和數(shù)量，增加、減少、變更相對(duì)人的權(quán)利或改變享受權(quán)利的條件；擴(kuò)大或縮小特定術(shù)語(yǔ)的內(nèi)涵、外延，以至引起不同的法律后果等。

此外，從實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，對(duì)地方性法規(guī)的權(quán)限范圍的爭(zhēng)議主要集中在突破行政處罰行為的限制，增設(shè)了新的處罰行為，有的是在法律有關(guān)行政處罰規(guī)定中直接增加違法行為，有的是另列條文增加違法行為?！缎姓幜P法》規(guī)定，法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。對(duì)于什么是“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定”，一直有不同認(rèn)識(shí)。按照全國(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)口徑，我們應(yīng)采取積極的立法政策，在遵循上位法立法目的、立法原則的基礎(chǔ)上，積極探索地方更多的立法空間。一是法律對(duì)違法行為的責(zé)任規(guī)定較為籠統(tǒng)的，地方性法規(guī)可以作出具體規(guī)定。二是法律沒(méi)有規(guī)定管理制度或者規(guī)定了管理制度但未規(guī)定行政處罰，以及法律規(guī)定了管理制度但地方根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平規(guī)定了更高標(biāo)準(zhǔn)、更為嚴(yán)格的管理制度的，可以允許地方在遵循上位法立法目的、立法原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和實(shí)際管理需要，規(guī)定違法行為及相應(yīng)行政處罰。三是根據(jù)地方立法合理需求，允許對(duì)法律規(guī)定的含義作必要的擴(kuò)展性理解。如《文物保護(hù)法》規(guī)定，擅自修繕不可移動(dòng)文物的處以罰款。一些地方對(duì)“擅自修繕”作了擴(kuò)展性理解，不僅是指未經(jīng)批準(zhǔn)修繕，也包括未按批準(zhǔn)的計(jì)劃、方案修繕以及擅自變更計(jì)劃、方案修繕。

（二）政府規(guī)章的權(quán)限問(wèn)題。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，制定地方政府規(guī)章要根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)。也就是說(shuō)，沒(méi)有上位法依據(jù)，不得制定政府規(guī)章，這與制定地方性法規(guī)采用的“不抵觸”原則有明顯區(qū)別。同時(shí)，新《立法法》還規(guī)定，沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織的權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，這也就是現(xiàn)在的“依據(jù)”原則。這種立法模式，在實(shí)施之初引起不少爭(zhēng)議，不僅在于限制了政府在行政管理中采取行政措施的靈活處置權(quán)，喪失了必要的行政效率，地方政府處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的第一線，對(duì)很多事項(xiàng)的了解與把握，與人大常委會(huì)相比，更具有優(yōu)勢(shì)和條件；也在于人大在對(duì)待自身和對(duì)待政府方面的兩種截然不同的態(tài)度。當(dāng)然，目前爭(zhēng)議較大的仍是關(guān)于“依據(jù)”原則的理解問(wèn)題?！耙罁?jù)”原則在地方立法實(shí)踐中的適用主要面臨兩個(gè)方面的問(wèn)題：一方面，強(qiáng)調(diào)制定地方政府規(guī)章必須要有上位法依據(jù)，難以解決目前在相關(guān)上位法規(guī)定缺失的情形下，地方政府是否有權(quán)對(duì)行政程序、行政機(jī)關(guān)自身建設(shè)等方面事項(xiàng)制定規(guī)章的問(wèn)題。這些規(guī)章目前大量存在，但是否遵循了“依據(jù)”原則存在爭(zhēng)議。另一方面，應(yīng)當(dāng)如何理解上位法“依據(jù)”的涵義？從文義上看，有三種理解：一是包括《地方組織法》的規(guī)定，在符合地方政府職權(quán)權(quán)限的前提下，即使上位法沒(méi)有針對(duì)某類具體事項(xiàng)作出專門(mén)規(guī)定，也可將該類事項(xiàng)納入地方政府規(guī)章立法事項(xiàng)范圍。二是上位法作出的具體規(guī)定，抑或是上位法作出的授權(quán)規(guī)定，如《廣告法》規(guī)定，戶外廣告的管理辦法，由地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章規(guī)定。三是在堅(jiān)持法律保留原則的前提下對(duì)作為地方政府規(guī)章制定依據(jù)的上位法作擴(kuò)大理解，只要符合立法目的、原則和精神，即可以認(rèn)定存在上位法依據(jù)。上位法設(shè)定的義務(wù)，不單單包括以法律規(guī)則形式出現(xiàn)的義務(wù)，還應(yīng)當(dāng)包括通過(guò)法律原則、立法目的能夠直接推導(dǎo)出來(lái)的義務(wù)。前者是明顯、具體的，后者是隱蔽、抽象的。

地方政府規(guī)章作為地方政府開(kāi)展行政管理活動(dòng)的重要依據(jù)，在完善立法體制，維護(hù)社會(huì)主義法治統(tǒng)一方面，發(fā)揮了重要立法功能。首先，地方政府規(guī)章具有執(zhí)行性和補(bǔ)充性立法功能。現(xiàn)實(shí)中不可避免地存在上位法相關(guān)規(guī)定過(guò)于抽象、含義不明確、缺乏可執(zhí)行性、難以滿足地方立法需求等現(xiàn)象。地方政府直接立足于行政管理實(shí)踐，可以在規(guī)章制定權(quán)限內(nèi)作出執(zhí)行性和補(bǔ)充性規(guī)定，增強(qiáng)可操作性，并充分體現(xiàn)地方立法特色，使上位法相關(guān)規(guī)定得到有效實(shí)施。其次，地方政府規(guī)章具有靈活性、專業(yè)性、技術(shù)性以及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的及時(shí)性立法功能。較之法律、法規(guī)，地方政府規(guī)章具有制定程序相對(duì)簡(jiǎn)單、制定時(shí)間相對(duì)較短的優(yōu)勢(shì)，能夠有效彌補(bǔ)權(quán)力機(jī)關(guān)立法相對(duì)滯后、無(wú)法滿足實(shí)踐急需的不足，較好地適應(yīng)行政管理對(duì)于效率的需求，促進(jìn)地方立法資源的合理配置。再次，地方政府規(guī)章具有先行先試功能。在確需地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法但立法條件不成熟的情形下，可以先行制定地方政府規(guī)章，既可為地方改革創(chuàng)新提供法治保障，降低立法風(fēng)險(xiǎn)，也可為今后地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法積累經(jīng)驗(yàn)。因此，在現(xiàn)有規(guī)定上如何準(zhǔn)確界定地方政府規(guī)章的立法事項(xiàng)范圍，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持《立法法》總則部分確定的立法宗旨和科學(xué)民主依法立法要求，緊密結(jié)合地方政府職權(quán)，對(duì)地方政府規(guī)章制定依據(jù)中的上位法規(guī)定范圍作擴(kuò)大理解，即只有在既沒(méi)有法律規(guī)則依據(jù)，又不符合相關(guān)上位法的法律原則和立法目的時(shí)，才屬于“增加相對(duì)人義務(wù)”情形。

（三）地方性法規(guī)和政府規(guī)章的權(quán)限劃分問(wèn)題。從《立法法》規(guī)定看，地方性法規(guī)和政府規(guī)章在規(guī)定的事項(xiàng)方面，顯然有較大區(qū)別。但是，在具體實(shí)踐中，如何準(zhǔn)確區(qū)分和把握這種差異并非易事。例如，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，既可以制定地方性法規(guī)，也可以制定政府規(guī)章，如果法律、行政法規(guī)沒(méi)有明確的規(guī)定，究竟什么樣的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)，什么樣的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定政府規(guī)章就不易把握。如“屬于地方性事務(wù)”的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)，而屬于“行政管理事項(xiàng)”的，則應(yīng)當(dāng)制定政府規(guī)章，但是，什么叫“地方性事務(wù)”？具體“行政管理事項(xiàng)”與“地方性事務(wù)”有什么區(qū)別？再比如，在專屬立法權(quán)之外尚未制定法律、行政法規(guī)的事項(xiàng)，可以先制定地方性法規(guī)，但是這些事項(xiàng)與地方組織法規(guī)定的政府“具體行政管理事項(xiàng)”有沒(méi)有重合，又如何進(jìn)行具體的區(qū)分呢？這也是很不易把握的問(wèn)題。法規(guī)、規(guī)章的權(quán)限不清，容易導(dǎo)致地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的職權(quán)錯(cuò)位，浪費(fèi)立法資源，容易損害公民權(quán)利，滋生部門(mén)保護(hù)，也影響規(guī)章在調(diào)整社會(huì)關(guān)系中的權(quán)威性和有效性。

根據(jù)憲法確立的國(guó)家根本政治制度以及憲法法律關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定，總結(jié)地方立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)地方性法規(guī)和政府規(guī)章的權(quán)限劃分大體可以按照以下思路進(jìn)行：本行政區(qū)域內(nèi)涉及全局性、根本性的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)，而具體行政管理的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章；涉及公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)，而不涉及減損權(quán)利、增加義務(wù)的有關(guān)社會(huì)公共秩序、公共事務(wù)或事業(yè)的具體管理事務(wù)，原則上制定規(guī)章；涉及司法人員的事項(xiàng)，制定地方性法規(guī)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)自身建設(shè)的事項(xiàng)，制定規(guī)章；涉及基層政權(quán)建設(shè)和基層群眾自治組織的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)，而涉及行政機(jī)關(guān)辦事流程、工作規(guī)范的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章。當(dāng)然，地方性法規(guī)和規(guī)章還普遍存在一些共同涉及的事項(xiàng)，這些事項(xiàng)按照有關(guān)規(guī)定既可以制定地方性法規(guī)，也可以制定政府規(guī)章，需要因時(shí)因地，結(jié)合具體管理實(shí)際把握。

三、建立完善科學(xué)民主依法立法的體制機(jī)制——行政立法的路徑選擇問(wèn)題

立良法、行善治，是新時(shí)代立法的最基本的質(zhì)量要求。立良法的基本保證就是黨的十九大報(bào)告提出的科學(xué)立法、民主立法、依法立法。

科學(xué)立法要求立法尊重法律發(fā)展的基本規(guī)律，反映新時(shí)代社會(huì)主義的基本要求。在尊重立法工作規(guī)律的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新優(yōu)化立法工作機(jī)制，重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面對(duì)立法制度進(jìn)行完善。一是建立完善規(guī)章項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度。設(shè)立規(guī)章項(xiàng)目庫(kù)，做好立法項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧各方面需求，凡是圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中迫切需要解決的問(wèn)題，抓住改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，符合人民群眾需要的規(guī)章項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)篩選、論證后，可以隨時(shí)納入規(guī)章項(xiàng)目庫(kù)，并按照近期項(xiàng)目、中期項(xiàng)目和遠(yuǎn)期項(xiàng)目三類進(jìn)行規(guī)范化、程序化管理。規(guī)章項(xiàng)目庫(kù)保持動(dòng)態(tài)開(kāi)放、定期更新，項(xiàng)目庫(kù)中的規(guī)章項(xiàng)目?jī)?yōu)先納入立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。二是健全多元化起草機(jī)制。在充分發(fā)揮政府部門(mén)作為行政立法草案起草承擔(dān)者作用的同時(shí)，更多地探索運(yùn)用委托起草、政府立法部門(mén)組織起草的方式，著力改變過(guò)去由部門(mén)主導(dǎo)的立法模式。根據(jù)立法需要，選擇一些適合地方力量調(diào)研起草的地方性法規(guī)、規(guī)章，明確調(diào)研任務(wù)、起草要求和任務(wù)完成標(biāo)準(zhǔn)，交由具備條件的設(shè)區(qū)市、高等院校、社會(huì)團(tuán)體等相關(guān)單位調(diào)研起草。受托單位根據(jù)要求完成受托任務(wù)，交付法規(guī)規(guī)章草案及相關(guān)說(shuō)明，行政立法部門(mén)負(fù)責(zé)組織對(duì)受托單位交付的法規(guī)規(guī)章草案進(jìn)行驗(yàn)收論證，對(duì)不符合要求的，由受托單位作進(jìn)一步的調(diào)研修改；對(duì)符合要求的，進(jìn)入正式程序。三是建立重大決策先行決定制度。在地方性法規(guī)、政府規(guī)章草案形成和各方面參與過(guò)程中，關(guān)注點(diǎn)往往集中在一個(gè)或若干重大問(wèn)題、重要事項(xiàng)上，分歧也往往圍繞這些問(wèn)題或事項(xiàng)產(chǎn)生，因此，在起草環(huán)節(jié)針對(duì)重大問(wèn)題、重要事項(xiàng)的研究論證和決策非常重要。國(guó)務(wù)院《行政法規(guī)制定程序條例》第15條規(guī)定：“起草行政法規(guī)，起草部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及有關(guān)管理體制、方針政策等需要國(guó)務(wù)院決策的重大問(wèn)題提出解決方案，報(bào)國(guó)務(wù)院決定?！庇械氖∈幸灿蓄愃埔?guī)定。為提高立法效率，強(qiáng)化對(duì)立法中重大問(wèn)題、重要事項(xiàng)的關(guān)注和決策，可以參照國(guó)務(wù)院和部分省市的做法，明確要求起草單位應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及重大改革或者重大行政措施等需要省、設(shè)區(qū)的市人民政府決策的事項(xiàng)提出解決方案，報(bào)省、設(shè)區(qū)的市人民政府決定，著力解決改革決策與立法決策的銜接問(wèn)題。四是加強(qiáng)行政立法評(píng)估。一方面要建立完善立項(xiàng)評(píng)估制度，對(duì)相應(yīng)立法進(jìn)行必要性、可行性和合憲合法性的論證；另一方面要推進(jìn)立法后評(píng)估，建立定期評(píng)估機(jī)制，這有利于把握立法對(duì)社會(huì)的調(diào)整情況，促進(jìn)立法的積極作用，防止和及時(shí)消除立法的消極作用。五是完善立法計(jì)劃實(shí)施的考核監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前，政府部門(mén)主導(dǎo)立法，特別是主導(dǎo)政府規(guī)章項(xiàng)目確定的情況還在一定程度存在，其提出立法項(xiàng)目的積極性、主動(dòng)性有時(shí)會(huì)受到部門(mén)利益的影響；有的項(xiàng)目前期調(diào)研論證不足，缺乏明確的問(wèn)題導(dǎo)向，相關(guān)方面溝通協(xié)調(diào)不充分。因此，需要加強(qiáng)立法計(jì)劃完成情況的考核和監(jiān)督，強(qiáng)化立法計(jì)劃的權(quán)威性，將立法計(jì)劃完成情況納入政府職能部門(mén)工作考核范圍，進(jìn)一步明確政府部門(mén)的立法工作責(zé)任，促進(jìn)政府職能部門(mén)及其工作人員強(qiáng)化責(zé)任和質(zhì)量意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)部門(mén)立法工作的激勵(lì)和約束。

民主立法要求立法反映最廣大人民群眾的意愿，最大程度保障社會(huì)公眾有效參與立法的權(quán)利。要探索擴(kuò)大公眾參與，推動(dòng)社會(huì)共享共治。一是深入開(kāi)展立法協(xié)商工作。人民政協(xié)具有作為協(xié)商平臺(tái)的組織優(yōu)勢(shì)，代表性強(qiáng)、聯(lián)系面廣、包容性大，人才薈萃、智力密集，且在多年的政治協(xié)商實(shí)踐中，已經(jīng)形成了較為成熟的程序、辦法和工作機(jī)制。在政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商有利于集思廣益，使立法最大限度獲得社會(huì)廣泛共識(shí)，提高立法質(zhì)量。要建立完善立法協(xié)商的具體制度，對(duì)參與立法協(xié)商的主體、協(xié)商機(jī)制、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商形式和程序及對(duì)協(xié)商成果的運(yùn)用等進(jìn)行具體規(guī)定，把涉及重大民生以及社會(huì)關(guān)注度高的年度行政立法項(xiàng)目作為立法協(xié)商工作重點(diǎn)，主動(dòng)吸收政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織參與立法起草、調(diào)研、考察、論證、聽(tīng)證等相關(guān)立法活動(dòng)，使政府立法更好地集聚民智、體現(xiàn)民意、反映民聲。二是完善公眾參與的配套機(jī)制。建立立法項(xiàng)目效益分析制度，委托第三方開(kāi)展立法項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估、社會(huì)影響評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)估等。加大立法過(guò)程的公開(kāi)力度，在政府網(wǎng)站開(kāi)設(shè)行政立法專欄，及時(shí)公開(kāi)立法草案運(yùn)作流程及對(duì)應(yīng)的草案文本。制定公眾意見(jiàn)處理反饋程序規(guī)則，明確公眾意見(jiàn)處理的程序、時(shí)限、責(zé)任以及對(duì)反饋公眾意見(jiàn)的要求、方式等。完善立法聽(tīng)證制度，進(jìn)一步規(guī)范公眾代表的產(chǎn)生和選取，建立公眾參與代表庫(kù)和專家學(xué)者庫(kù)，注重吸納行業(yè)協(xié)會(huì)、人民團(tuán)體，充分發(fā)揮民間組織在公眾與政府之間的橋梁作用。三是注重立法全過(guò)程宣傳。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、雜志、電視等形式向公眾公開(kāi)立法背景、擬解決的主要問(wèn)題等，有序引導(dǎo)公眾全程參與行政立法。四是立法制度設(shè)計(jì)中探索調(diào)動(dòng)更多主體的積極性。以往地方立法注重強(qiáng)化政府管理職能和公民服從義務(wù)，使得社會(huì)治理是單向度的，這類法規(guī)規(guī)章執(zhí)行較難。在社會(huì)共治的模式下，群眾、企業(yè)和單位是城市治理的重要主體，未來(lái)立法應(yīng)調(diào)動(dòng)更多主體的積極性，特別在公益服務(wù)、社會(huì)救助、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域，立法制度設(shè)計(jì)要體現(xiàn)開(kāi)放性、包容性和互動(dòng)性，把鼓勵(lì)、動(dòng)員和限定義務(wù)結(jié)合起來(lái)，凝聚更多力量實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

依法立法要求立法主體遵守憲法、法律設(shè)定的程序和實(shí)際權(quán)力的授權(quán)界限，依法履行法律賦予的立法職責(zé)，既要避免不作為，又要杜絕越權(quán)立法，提高立法質(zhì)量。黨的十九大報(bào)告把依法立法與科學(xué)立法、民主立法并列為立法原則，說(shuō)明我們黨在新的歷史時(shí)期對(duì)立法工作提出了更高要求。堅(jiān)持依法立法，一是要解決好越權(quán)立法問(wèn)題，使不同層次的法律規(guī)范權(quán)限邊界清晰，在各自有權(quán)調(diào)整的事項(xiàng)范圍內(nèi)開(kāi)展立法活動(dòng)，防止通過(guò)法來(lái)逐利、部門(mén)利益和地方保護(hù)主義法律化等。二是要解決好違反程序立法問(wèn)題。程序性規(guī)定反映了民主原則，民主的實(shí)質(zhì)必須通過(guò)相應(yīng)的程序表現(xiàn)出來(lái)。遵守法定程序，是實(shí)施法治的一個(gè)重要問(wèn)題。三是要解決好法律體系不和諧、不一致問(wèn)題。制定新法時(shí)，應(yīng)注意與舊法不產(chǎn)生沖突，及時(shí)修改舊法或作出相應(yīng)法律解釋，否則就會(huì)讓社會(huì)在適用法規(guī)規(guī)章時(shí)出現(xiàn)混亂、脫節(jié)問(wèn)題。近年來(lái)，國(guó)家對(duì)法規(guī)、規(guī)章清理高度重視，為保障簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革措施落實(shí)，多次要求進(jìn)行全面清理和專項(xiàng)清理。為此，要建立完善法規(guī)、規(guī)章清理制度，定期組織對(duì)規(guī)章的全面清理，根據(jù)國(guó)家要求或者本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，及時(shí)組織對(duì)法規(guī)規(guī)章的專項(xiàng)清理，推動(dòng)相關(guān)法規(guī)規(guī)章的立改廢等工作常態(tài)化。

四、不斷提高行政立法精細(xì)化的水平——行政立法的技術(shù)規(guī)范問(wèn)題

以往有觀點(diǎn)認(rèn)為立法“宜粗不宜細(xì)”“有比沒(méi)有好”“原則性與靈活性相結(jié)合”“多給實(shí)踐部門(mén)一些空間”，導(dǎo)致不少地方在立法中主觀上抱有“大而全”情結(jié)，存在“形象立法”傾向，有的法規(guī)過(guò)多引用甚至照搬照抄上位法等，重復(fù)立法問(wèn)題不同程度存在。這些看法有立法發(fā)展過(guò)程中的特定歷史原因。但是法律制定得過(guò)粗，導(dǎo)致許多法律條文過(guò)于原則、抽象甚至含糊，立法滯后和操作性不強(qiáng)的特點(diǎn)突出，由此給法律適用造成了很大的困難，使法律變成一種政治、社會(huì)宣言，變成一種難以操作的行為規(guī)范，會(huì)影響法律的權(quán)威性；然而立法體例上貪大求全，又必然導(dǎo)致立法結(jié)構(gòu)上疊床架屋，立法內(nèi)容上面面俱到、繁雜冗長(zhǎng)，不利于突出立法的地方特色，影響地方立法的針對(duì)性和可操作性，造成立法資源的浪費(fèi)，并損害法律的嚴(yán)肅性。筆者認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面推進(jìn)立法精細(xì)化：一是體例結(jié)構(gòu)方面，行政立法應(yīng)在“小而精”上多下功夫，嘗試更為靈活、多樣、適用的體例，注重對(duì)附件、附表的運(yùn)用，地方性法規(guī)可以多用“規(guī)定”“辦法”“決定”“決議”等，針對(duì)特定事項(xiàng)或者專門(mén)問(wèn)題進(jìn)行立法，少一些原則性、綱要性的條款，多一些細(xì)化、量化的規(guī)定，堅(jiān)持“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”，集中力量研究推敲“關(guān)鍵的幾條”。二是立法形式方面，地方政府規(guī)章作為地方立法的一個(gè)重要方面，具有靈活性、執(zhí)行性、補(bǔ)充性和先行先試功能，在一定程度上具有一定的自主性，可以在不與法律、法規(guī)相抵觸的前提下，創(chuàng)造性地解決可以由規(guī)章解決的實(shí)際問(wèn)題。但目前有的地方每年出臺(tái)的政府規(guī)章數(shù)量與地方性法規(guī)、規(guī)范性文件相比，比重明顯偏低。我們要準(zhǔn)確把握規(guī)章的功能定位，處理好政府規(guī)章與法律、法規(guī)的關(guān)系，充分發(fā)揮政府規(guī)章的重要作用，及時(shí)將法律法規(guī)和有關(guān)政策落到實(shí)處。三是語(yǔ)言表述方面，立法講求內(nèi)容明確具體，行政立法中應(yīng)注重運(yùn)用明確肯定的語(yǔ)言表述相關(guān)內(nèi)容，而不使用一些不確定、模糊性的語(yǔ)言，比如“數(shù)量較多”“數(shù)量巨大”等語(yǔ)言表述。注重對(duì)法律用語(yǔ)的說(shuō)明和解釋，為了避免理解歧義和概念模糊，可以就某個(gè)問(wèn)題作出詳細(xì)說(shuō)明。