法治視域中村民選舉政治生態(tài)的治理

楊文杰

（寶雞文理學(xué)院 政法學(xué)院，陜西 寶雞 712013）

當(dāng)前，關(guān)注基層政治生態(tài)建設(shè)的研究成果比較多。但是，專門研究農(nóng)村政治生態(tài)治理的論文則比較少，而從法治視角對農(nóng)村政治生態(tài)治理進(jìn)行研究的論文則鮮有。本文試圖從法治視角對農(nóng)村政治生態(tài)的治理加以探討。

一、村民選舉政治生態(tài)及其環(huán)境要素

政治生態(tài)學(xué)研究起源于西方，目前政治學(xué)界普遍認(rèn)為美國學(xué)者J·M·高斯最早將生態(tài)學(xué)的觀點與方法引入政治學(xué)研究，奠定政治生態(tài)研究的基礎(chǔ)。上世紀(jì)80年代我國政治學(xué)恢復(fù)以來，王滬寧、王邦佐、劉京希等學(xué)者開始對政治生態(tài)學(xué)的相關(guān)概念和問題展開了研究。[1]88-96與此相呼應(yīng)，進(jìn)入新世紀(jì)以來，各級黨政在推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)中也越來越強(qiáng)調(diào)政治生態(tài)的重要性，不僅一些地方領(lǐng)導(dǎo)人多次明確提出政治生態(tài)事關(guān)地方形象和發(fā)展大局，科學(xué)發(fā)展要有好的政治生態(tài)等等，而且黨和國家高層領(lǐng)導(dǎo)也越來越強(qiáng)調(diào)凈化政治生態(tài)和營造良好從政環(huán)境。中共十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)政治生態(tài)對于改進(jìn)工作作風(fēng)、廉潔從政的重要性，并把健康潔凈的政治生態(tài)提升到黨的生機(jī)源泉、保持黨的先進(jìn)性純潔性和提高戰(zhàn)斗力凝聚力的高度，“是黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民完成歷史使命的有力保障，是我們黨區(qū)別于其他非馬克思主義政黨的鮮明標(biāo)志?！盵2]進(jìn)而，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)，營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)是加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的基礎(chǔ)性、經(jīng)常性工作?？梢?，對政治生態(tài)的關(guān)注，已經(jīng)從學(xué)界走入現(xiàn)實政治實踐當(dāng)中，其重要意義不言自明。

但就學(xué)界研究來看，在諸如政治生態(tài)的內(nèi)涵等問題的理解和認(rèn)識上還存在一定分歧，研究者們因觀察問題的不同切入點而產(chǎn)生不同的觀點和認(rèn)知均在情理之中。目前，大部分學(xué)者傾向于將政治生態(tài)定義為政治系統(tǒng)運行中其內(nèi)部要素之間以及政治系統(tǒng)與其他社會系統(tǒng)之間相互聯(lián)系相互作用而形成的政治狀態(tài)。政治生態(tài)可以說是相對于自然生態(tài)、社會生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)而言的一種人文生態(tài)環(huán)境，它是政治體系和社會環(huán)境的反映。政治生態(tài)也就是政治體系內(nèi)部各要素之間以及政治體系與其他社會環(huán)境之間相互作用、相互影響、相互制約所形成的生態(tài)互動反饋的一個動態(tài)過程。政治生態(tài)真正把政治看作為一個有機(jī)聯(lián)系的政治系統(tǒng)。[3]基于本文研究的視角，我們試圖以此為理論前提來研究村民選舉政治生態(tài)，從法治思維和法治方法的角度對村民選舉政治生態(tài)所存在的問題進(jìn)行梳理，提出相應(yīng)對策。

（一）村民選舉政治生態(tài)

如果我們把政治生態(tài)系統(tǒng)作為一個宏觀系統(tǒng)，那么，農(nóng)村政治生態(tài)系統(tǒng)就是其中的一個支系統(tǒng)，也就是一個中觀系統(tǒng)，而村民選舉政治生態(tài)系統(tǒng)則相對來講就是一個微觀系統(tǒng)。農(nóng)村選舉政治系統(tǒng)除通過村民自治意義上的選舉外，還有農(nóng)村基層黨組織選舉，以及基層人大代表的選舉等。為便于對農(nóng)村政治生態(tài)更為具體深入地了解和認(rèn)識，本文擬從微觀層面透視農(nóng)村政治生態(tài)，因而以村民自治意義上的選舉政治作為研究對象，著眼于對村級自治組織的選舉政治生態(tài)進(jìn)行分析。

關(guān)于村民選舉政治生態(tài)的界定，可從多個角度進(jìn)行。有研究者認(rèn)為，從政治生態(tài)理論角度來看，我國農(nóng)村政治生態(tài)的本質(zhì)是以鄉(xiāng)村發(fā)展為基礎(chǔ)、以鄉(xiāng)村文化為依托、以國家法制政策為導(dǎo)向、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府為指引、以全體村民為主體，由村“兩委”帶領(lǐng)廣大村民圍繞農(nóng)村事務(wù)開展的村民自治活動的狀態(tài)。[4]37-41這一定義實際是從村民自治角度來概括農(nóng)村政治生態(tài)的內(nèi)涵，嚴(yán)格來說，并不能完全反映農(nóng)村政治生態(tài)的本質(zhì)，而是反映村民自治意義上的政治生態(tài)的內(nèi)涵。從村民自治角度講，選舉是開展自治的基礎(chǔ)，村民委員會作為村民自治組織，只有經(jīng)過村民選舉產(chǎn)生才能合法并開展工作，就此而言，沒有村民選舉就沒有村民自治。因而，這一界定作為較為狹義的定義雖不能涵蓋農(nóng)村政治生態(tài)的全部內(nèi)涵，但又反映著農(nóng)村實際政治生活中較為主要的內(nèi)容，也恰與本文的研究范圍相契合，故可暫且借用，不再另作解釋。

（二）村民選舉政治生態(tài)的主體與環(huán)境要素

生態(tài)環(huán)境是以人類為主體，以物質(zhì)、能量和信息等有機(jī)聯(lián)系維持人類生態(tài)系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)的天然生態(tài)系統(tǒng)，這是從生態(tài)學(xué)和環(huán)境學(xué)意義上而言的。作為政治生態(tài)系統(tǒng)，一方面需要借鑒生態(tài)學(xué)和環(huán)境學(xué)意義上的范疇、原理、理論和方法，另一方面要注意避免機(jī)械搬用，畢竟二者具有本質(zhì)的區(qū)別，不能忽視政治生態(tài)的特殊性。從選舉法律關(guān)系觀察，在農(nóng)村政治生活中，法律關(guān)系的主體其實不僅僅是具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民，還有其它參與主體。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法）有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村基層黨組織、村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會等，在各自職權(quán)范圍內(nèi)都有權(quán)參加選舉法律關(guān)系，是選舉法律關(guān)系的主體，但這些主體都沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。從選舉權(quán)利角度來看，作為選舉權(quán)和被選舉權(quán)的唯一主體只能是符合法定條件的選民也即村民。所以具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民是選舉權(quán)的唯一合法主體。因此我們把具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民作為選舉政治生態(tài)的主體，把其他參與選舉關(guān)系的主體作為環(huán)境因素加以論述。其實生態(tài)環(huán)境主體地位具有相對性，并不是絕對的。隨著當(dāng)今自然環(huán)境問題的加劇和人類環(huán)境意識的不斷增強(qiáng)，環(huán)境權(quán)日益受到關(guān)注并被持續(xù)討論，雖然不同國家對環(huán)境權(quán)的概念內(nèi)涵有著不同的理解和規(guī)定，但越來越多的人主張把動物也納入環(huán)境主體的范疇，承認(rèn)動物的環(huán)境權(quán)，正在成為一種趨勢。從歷史的角度看，一些人群曾被作為客體而非主體排除在政治生活之外，或是視同牲畜等等，也是活生生的事實。由此可見，政治生態(tài)的主體會因時而異，并不絕對。而就本文所關(guān)注的選舉權(quán)角度來看，農(nóng)村選舉政治生態(tài)的主體則是穩(wěn)定的、單一的，具有唯一性，這就是具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民。因此，把其他參與選舉法律關(guān)系的主體，從生態(tài)環(huán)境學(xué)的角度視為環(huán)境因素應(yīng)該并無不可。

政治生態(tài)的環(huán)境要素究竟包括哪些，學(xué)界有著不同看法。有人綜合不同論述，通過給政治生態(tài)下定義的方式，概括了政治生態(tài)的“四要素”，認(rèn)為政治生態(tài)是各類政治主體生存發(fā)展的環(huán)境和狀態(tài)，是政治制度、政治文化、政治行為和政治生活等要素相互作用的結(jié)果[5]8-12，是黨風(fēng)、政風(fēng)、社會風(fēng)氣的綜合反映[6]，政治生態(tài)“影響著黨員干部的價值取向和為政行為”。[7]14-15這一對政治生態(tài)概念的表述是從政治生態(tài)環(huán)境要素及其相互關(guān)系作為切入點的，把政治生態(tài)的環(huán)境要素概括為政治制度、政治文化、政治行為和政治生活等。另有人認(rèn)為，規(guī)則、風(fēng)氣、導(dǎo)向，是決定一個地方政治生態(tài)好壞的三要素，并對規(guī)則、風(fēng)氣和導(dǎo)向三要素進(jìn)行了說明。認(rèn)為，規(guī)則就是原則、制度、紀(jì)律、章程，是維護(hù)良好政治生態(tài)的首要前提，要講政治、講原則，做到守紀(jì)律、守規(guī)章。風(fēng)氣，黨風(fēng)決定政風(fēng)、政風(fēng)影響民風(fēng)。一個地方風(fēng)氣不正，其實是政治生態(tài)不好的外在表現(xiàn)；如果放任不良風(fēng)氣持續(xù)存在，就會形成劣幣驅(qū)逐良幣的效應(yīng)，導(dǎo)致政治生態(tài)惡化和腐敗現(xiàn)象蔓延。旗幟，就是導(dǎo)向，就是風(fēng)向標(biāo)。黨委書記在一個地方的政治生態(tài)中居于核心、主導(dǎo)地位，具有源頭性、導(dǎo)向性、引領(lǐng)性作用。[8]從這一解釋來看，其“三要素”的表述中對“導(dǎo)向”的解讀更多的是從政治生態(tài)環(huán)境主體即黨委書記對政治生態(tài)環(huán)境要素的作用進(jìn)行的，所以有混淆主體與客體之嫌。

上述關(guān)于政治生態(tài)環(huán)境要素的文字表述雖然各有不同，但各自的解釋之間并無實質(zhì)性的差別，只是在外延上略有差異：規(guī)則基本等同于政治制度，當(dāng)然規(guī)則的外延更廣；風(fēng)氣則更多地包含了政治文化和政治生活的某些方面，當(dāng)然風(fēng)氣應(yīng)該更寬泛一些；導(dǎo)向的基本含義可以理解為政治行為所具有的指引方向作用。雖然“四要素說”可能更規(guī)范、更學(xué)術(shù)化一些，但是鑒于二者內(nèi)涵方面的共性和為了論述的方便，我們擬采用規(guī)則、風(fēng)氣和導(dǎo)向“三要素說”，作為分析村民選舉政治生態(tài)環(huán)境的路徑。

把村民選舉政治生態(tài)系統(tǒng)中的村民作為主體，把規(guī)則、風(fēng)氣和導(dǎo)向作為村民選舉政治生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的三個基本要素，這就必然涉及村民選舉政治生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部主體之間的關(guān)系，各要素之間的關(guān)系，主體與各要素之間的相互關(guān)系。除此之外，還應(yīng)該包括該微觀政治生態(tài)系統(tǒng)與中觀政治生態(tài)系統(tǒng)和宏觀政治生態(tài)系統(tǒng)的之間的關(guān)系。本文的主旨是對選舉政治生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各種要素的探討。

村民選舉政治生態(tài)系統(tǒng)作為一種相對獨立的政治生態(tài)系統(tǒng)，既是農(nóng)村政治生態(tài)的重要組成部分，對農(nóng)村政治生態(tài)具有重要影響，同時又受農(nóng)村政治生態(tài)這個大系統(tǒng)的影響。按照這一理論進(jìn)階，村民選舉政治生態(tài)系統(tǒng)實際就是村級自治組織選舉中候選人之間以及選民與候選人之間的一種競爭、互動、遴選的民主參與過程（主體之間的關(guān)系），與選舉機(jī)制（規(guī)則）、風(fēng)氣及導(dǎo)向等諸多因素相互作用以及各要素之間相互作用的相對獨立的政治生態(tài)系統(tǒng)。簡言之就是不同主體相互之間、不同客體相互之間以及主體與客體之間相互作用的相對獨立的系統(tǒng)。合法有效的村民選舉實踐，能夠營造農(nóng)村民主氛圍，彰顯村民自治制度的法律效果，而違法無效的村民選舉勢必成為破壞村民選舉政治生態(tài)系統(tǒng)的污染源。整個社會的政治生態(tài)和農(nóng)村政治生態(tài)，同樣影響著村民選舉政治生態(tài)的平衡。良好的政治生態(tài)和農(nóng)村政治生態(tài)能夠提供村民選舉成功所需的機(jī)制、風(fēng)氣、導(dǎo)向，提供有助于實現(xiàn)村民選舉政治生態(tài)系統(tǒng)平衡的環(huán)境條件。

以上是我們研究村民選舉政治生態(tài)的理論出發(fā)點。

二、當(dāng)前村民選舉政治生態(tài)中存在的主要問題

當(dāng)前村民選舉政治生態(tài)的現(xiàn)狀不容樂觀，存在著一系列不容忽視的問題，在選舉政治生態(tài)各項構(gòu)成要素中都有其突出表現(xiàn)。

（一）選舉政治生態(tài)的主體在選舉中的態(tài)度呈現(xiàn)兩極分化，其負(fù)面影響超出選舉本身

人是社會關(guān)系的主體，也是環(huán)境的產(chǎn)物。具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民作為村委會選舉法律關(guān)系的主體（參加者），其在選舉過程中的行為選擇必然受到各種環(huán)境因素的影響，因而孤立地研究作為主體的村民，無法解釋其行為產(chǎn)生的機(jī)理。有人按照主體行為取向，把選民的投票行為分為“能人”“好人”“政治”和“關(guān)系”等四種選擇取向，或是按照參與行為的不同，將選民分為三種類型，即積極參與型、消極逃避型、隨大流型。[9]62-68上述側(cè)重于從行為取向和態(tài)度，對主體進(jìn)行分類討論。本文為了表述的方便僅選擇村民的參選態(tài)度這一指標(biāo)進(jìn)行分類，并把態(tài)度分為積極和消極兩類進(jìn)行討論。

村民參與村委會選舉的積極性和態(tài)度上存在兩極化表現(xiàn)。持積極態(tài)度的村民，為了獲取自身利益或者使其所代表的利益集團(tuán)的利益最大化，通過行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)牟取對村委會權(quán)力以及通過村委會權(quán)力實現(xiàn)對村委會所擁有的各種資源的壟斷、控制和分享，而具有狂熱的參與積極性。持消極態(tài)度的村民，因自身政治意識、法律意識、文化水平、本村可用資源的有限性和對基層選舉的懷疑、不滿心理等因素，對村委會選舉缺乏參與熱情和積極性，往往表現(xiàn)為冷漠、盲目，甚至抵觸。村民選舉政治生態(tài)主體態(tài)度的兩極分化現(xiàn)象，是選舉政治生態(tài)環(huán)境因素綜合反作用的必然結(jié)果。它所帶來的弊害已不僅僅限于選舉本身，而是延及基層民主制度的鞏固和發(fā)展、社會政治信任等方面。一是助長了有人采用不正當(dāng)競爭手段進(jìn)行不法選舉的行為，嚴(yán)重破壞了村民自治法律制度；二是村民缺乏參與選舉的積極性，怠于參與選舉，或是盲目參選，造成參選人數(shù)、當(dāng)選票數(shù)等無法達(dá)到法定“雙過半”的要求，造成選舉不能正常進(jìn)行，或是選舉不能成功；三是村民對農(nóng)村基層民主制度喪失信心，造成村民自治法律制度無法發(fā)揮應(yīng)有的積極作用；四是村民相互之間，村民對基層黨組織、人大和政府產(chǎn)生信任危機(jī)，造成農(nóng)村政治生態(tài)亂象叢生；五是村民的選舉權(quán)主體地位得不到應(yīng)有的尊重，抑制了村民權(quán)利主體意識的養(yǎng)成。

（二）選舉政治生態(tài)的環(huán)境要素——規(guī)則缺陷致使選舉公平公正的法治保障不力

目前，有關(guān)村民自治的法律法規(guī)從制度層面對村民選舉的基本內(nèi)容和程序、違法情形和破壞選舉的行為等都有基本的規(guī)定，但相關(guān)執(zhí)行程序具體操作的方式方法等規(guī)定則比較籠統(tǒng)，甚至缺失，尤其是在對違法行為的具體認(rèn)定和處置方面存在不少操作難題，諸如賄選的界定難、調(diào)查取證難、處理處罰難等問題。[10]7此外，一些黨政機(jī)構(gòu)在村級選舉中履職盡責(zé)的方式、處理一些關(guān)系的限度等也存在法律制度上的模糊或空白，如村委會組織法第四條所規(guī)定的農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮，尤其是“領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利”究竟該如何具體實施，特別是如何支持和保障村民選舉民主權(quán)利的實現(xiàn)，缺乏具體規(guī)定。同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該如何對村委會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，而又“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”，這其中的概念所指、關(guān)系處理和度的把握，都存在操作困難。從邏輯來講，指導(dǎo)、支持和幫助的對象僅限于村委會的工作，而村委會的工作當(dāng)然包括選舉工作，選舉工作也應(yīng)該屬于村民自治范圍的事項，但是又規(guī)定對村民自治范圍內(nèi)的事項不得干預(yù)。這樣，既要“指導(dǎo)”和“支持”，又“不得干預(yù)”，在理解和把握上就出現(xiàn)困境，在操作上也是無所適從。與此相類似，地方各級人大和縣級以上地方各級人大常務(wù)委會如何在本行政區(qū)域內(nèi)保證村委會組織法的實施，保障村民依法行使自治權(quán)利，現(xiàn)行法律規(guī)定都過于籠統(tǒng)，并沒有就村委會選舉中如何發(fā)揮人大的保證職能和發(fā)揮哪些具體作用作出規(guī)定。另外，村委會選舉缺乏科學(xué)、具體、有效的民主監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)督成本代價過高，使村民對監(jiān)督失去信心，甚至不愿監(jiān)督，監(jiān)督淪為形式和口號。

實體的公平、公正必然要求程序的公平、公正加以制度上的保障，必然要求讓違法者付出一定的代價，承受法律上否定評價的不利結(jié)果。上述規(guī)則的缺陷和缺失致使法制的執(zhí)行力因此打上折扣，造成對違法者的責(zé)任追究缺乏可操作性，也沒有相應(yīng)的程序保障，因而，違法者的違法成本代價不明或者過低，使違法者有恃無恐，賄選拉票等行為屢禁不止，選舉生態(tài)逐漸惡化。

（三）選舉政治生態(tài)的環(huán)境要素——風(fēng)氣不良催生種種選舉亂象

風(fēng)氣是社會上或某個組織中流行的愛好或習(xí)慣，包括黨風(fēng)、政風(fēng)、社會風(fēng)氣。受市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型過程中價值觀念多元化、利益訴求復(fù)雜化等諸多因素影響，村委會選舉的社會環(huán)境也發(fā)生了很大變化，選舉政治生態(tài)正在受到一些不良風(fēng)氣的侵蝕，選舉中的違法行為或明或暗地存在，既影響選舉本身的公平公正，也給村民自治的真正實現(xiàn)帶來種種潛在障礙，進(jìn)而惡化選舉政治生態(tài)，也給整個農(nóng)村政治生態(tài)帶來嚴(yán)重危害。選舉實踐中，對于選舉生態(tài)最具腐蝕性莫過于以下幾種問題。

1.候選人賄選

賄選是民主政治的禁忌，也是道德淪喪的表現(xiàn)。[11]20在村委會選舉中，一些候選人為謀求當(dāng)選，通過各種不正當(dāng)?shù)姆欠ㄊ侄卫T選民，賄買選票。其具體形式可謂五花八門，形形色色，花樣不斷翻新，諸如：安排說客登門拜訪，饋贈禮品，請客吃飯，提供旅游、娛樂服務(wù)，或許諾以種種利益誘惑，甚至直接用現(xiàn)金購買選票（包括購買空白選票后按照自己的意思填寫選票和讓候選人按照購買者意志填寫選票后支付報酬），等等。盡管隨著法治建設(shè)和選舉監(jiān)管的加強(qiáng)，公開賄買選票變得更為困難，一些候選人的賄選方式趨于隱蔽，但多年的積弊難以盡快清除，扭曲的參選動機(jī)以及候選人與選民之間的利益交換，已經(jīng)成為一種不良風(fēng)氣，在“選誰都一樣”、搭便車等心理驅(qū)使下，一些選民甚至變相要求得到好處，或給候選人以暗示，在各候選人之間待價而沽?？梢哉f，賄選的發(fā)生以至蔓延成風(fēng)，是候選人與選民在利益選擇面前的扭曲心理共同促成的。

2.上級指導(dǎo)中的暗箱操作

村級組織選舉，既要選出群眾滿意的所謂“當(dāng)家人”，也要選出上級黨政組織放心的政策執(zhí)行者。選民有法定的選舉權(quán)，上級黨政組織也有對選舉過程的指導(dǎo)和監(jiān)管權(quán)。當(dāng)上級組織和廣大村民“心往一處想”的時候，選舉會較為順利，結(jié)果也會皆大歡喜。反之，就會麻煩不斷。多輪村級選舉的實踐表明，鄉(xiāng)村事務(wù)和利益糾葛復(fù)雜，上級黨政、村級組織和干部、廣大村民等等，往往對村委會選舉有不同的認(rèn)知和期待，由此發(fā)生抵牾乃至沖突并不鮮見。長期的政務(wù)習(xí)慣和管制思維，使得“組織放心”和“上級指導(dǎo)”往往演變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)者的放心及其個人意志在指導(dǎo)選舉中的體現(xiàn)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織或領(lǐng)導(dǎo)者，為了使自己放心的人能夠提名和當(dāng)選，不僅吹風(fēng)暗示，通過選舉工作機(jī)構(gòu)掌控一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而且默許、縱容甚至授意或參與特定候選人的不法活動，或是對選民的反映或舉報置之不理、推諉、搪塞，最終使上級指導(dǎo)蛻變?yōu)橥菩薪M織意圖和領(lǐng)導(dǎo)意志的暗箱操作，指導(dǎo)者成為實際的參選者，選民意志服從上級組織意志。一些地方在此過程中出現(xiàn)的勾結(jié)、拉攏、收買選舉工作人員改寫選票、私自代填選票、虛報票數(shù)等違法操作手段，只是其具體表現(xiàn)而已，其結(jié)果不僅是破壞選舉的公平、公正性，而且助長了各種歪風(fēng)邪氣，使得唯長官意志是從、任人唯親等傳統(tǒng)消極政治文化得以延續(xù)和強(qiáng)化，法制的嚴(yán)肅性和規(guī)則的剛性得不到應(yīng)有的尊重，廣大群眾正在萌發(fā)和覺醒的民主法治意識可能因此而萎縮，也在某種程度上加劇組織和干部與群眾的對立。有的明顯涉黑的村官能夠在村里處理村務(wù)、申請入黨，進(jìn)而先后當(dāng)選村委會主任和村黨支部書記，甚至獲取人大代表等政治光環(huán)，典型地反映了這種上級指導(dǎo)和組織意圖的強(qiáng)勢作用。

3.候選人以威脅和暴力方式操縱、破壞選舉

相對于賄選這種“溫和的”爭取選票方式，一些候選人為謀求當(dāng)選或是長期把持村級大權(quán)，對選民軟硬兼施，收買選票不成，便以威脅恐嚇、暴力等方式強(qiáng)取選票，這從多年來一些黑惡勢力通過向村級組織滲透而“漂白”“染紅”和村干部的黑惡化不難看出。在個別村，一些候選人勾結(jié)、利用黑惡勢力恐嚇選民為自己拉票，或者其本身就是黑惡勢力的“大哥”、代言人，他們以暴力方式獲取選票無所不用其極，或威脅選民為自己投票，或自填選票而讓選舉成為走過場，或威脅、毆打競爭對手退選，甚至自封為村主任。近年來掃黑除惡專項斗爭中被依法查處的河南洛寧縣狄治民、吉林四平市趙品德、吉林伊通縣孟慶革、安徽淮南市吳化好、遼寧鐵嶺市姚勇等村霸，都是如此。更有甚者，西安市未央?yún)^(qū)某村前村主任雖未涉黑惡，但在村委會換屆選舉中以某村民不支持其競選為由，持槍闖入其家中進(jìn)行威脅。[12]這些黑惡分子一旦當(dāng)選，又會竭力控制鄉(xiāng)村各種資源為其利益服務(wù)，并使其勢力發(fā)展壯大，長期把持村級大權(quán)，使民主選舉成為黑惡勢力手中任意玩弄的工具，村民自治異化為村官獨霸一方，鄉(xiāng)村政治空氣被嚴(yán)重污染，民主法治氛圍遭到嚴(yán)重破壞。涉黑村官朱永君不僅把持本村事務(wù)，而且將其團(tuán)伙成員扶持為其他村主要領(lǐng)導(dǎo)，把持多個村級組織權(quán)力，其危害可想而知。

4.村莊派系的不正當(dāng)競爭

村莊是一個復(fù)雜的小社會，伴隨著利益分化和利益矛盾的發(fā)展，必然有權(quán)力的爭奪和派系的形成。村莊派系是指村民為了共同利益所構(gòu)建的多重人際網(wǎng)絡(luò)組織，其紐帶往往是血緣、姻緣、地緣、業(yè)緣或其他因素。派系具有社會性和政治性，社會性源于其生存交往和社會發(fā)展的需要，政治性則指通過派系精英參與農(nóng)村選舉并勝出進(jìn)而謀利。[13]107派系在不同村莊有不同的表現(xiàn)和類型，諸如宗族派系、姻親派系、政治派系、打工派系、體制內(nèi)派系與體制外派系等，利益是當(dāng)今派系形成的核心因素。派系并不必然具有宗族特點，雖然宗族在許多村莊日常生活甚至村級選舉中具有重要影響，也多為研究者所關(guān)注，但它充其量只是眾多派系中的一個類型。村民自治開展以來，隨著選舉政治的發(fā)展和人們權(quán)利與競爭意識的逐步增強(qiáng)，村莊里的權(quán)力競爭也在不同人群和派系之間展開。客觀地講，人以群分，有分化就有競爭，就有派系爭奪，村莊權(quán)力在不同人群和派系之間轉(zhuǎn)移，必然是與權(quán)力競爭相聯(lián)系的。派系作為一種利益聚合的非正式組織形式，代表部分村民參與村委會選舉和村內(nèi)公共事務(wù)，謀求行使村莊權(quán)力以實現(xiàn)和維護(hù)部分村民的利益，本無可厚非。派系之爭并不必然沖擊村內(nèi)公共秩序或是改變現(xiàn)行體制內(nèi)村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)，因而不能簡單否定派系存在的意義及其在村級選舉中的競爭。但又不能不看到，派系在農(nóng)村公共事務(wù)和政治生活中的影響是復(fù)雜的，既有積極意義，也有消極影響。學(xué)界已有不少學(xué)者從不同角度肯定了派系在農(nóng)村政治生活中的“民主效應(yīng)”[14]，諸如利益表達(dá)、動員和組織公共參與、塑造民主型權(quán)威、培育參與型政治文化、監(jiān)督公共權(quán)力等積極意義的確值得肯定。但也不可否認(rèn)，派系競爭中也存在一些不正當(dāng)方式和手段，有違規(guī)甚至違法之處，其負(fù)面影響也為一些研究者明確揭示。有研究者通過實地調(diào)查認(rèn)為派系是村莊選舉中賄選的始作俑者和操縱主體，在競選中會利用法律制度的漏洞以及村莊文化關(guān)系網(wǎng)絡(luò)實施賄選并規(guī)避約束。[15]派系的不正當(dāng)競爭也由此可見一斑。更需注意的是，一些地方隨著派系力量及其影響的發(fā)展，村級組織的權(quán)威和公信力受到侵蝕，村莊政治生態(tài)和村民自治的取向正在發(fā)生變異，村委會選舉成為各個派系攫取權(quán)力和利益的機(jī)會，不僅選舉競爭中打擦邊球、鉆空子、非正當(dāng)手段屢禁不止，而且日常公共事務(wù)管理中派系矛盾有增無減，因村務(wù)管理矛盾引發(fā)的輪番上訪屢有發(fā)生，村級組織難以駕馭和控制，甚至村“兩委”自身就是派系矛盾中的一方，臺上臺下對立嚴(yán)重。有的村為了平衡派系力量，維持既有的派系政治生態(tài)，出現(xiàn)了輪流“坐莊”的選舉亂象。[4]37-41這種看似公平合理的“擺平”，實際是對派系力量負(fù)面影響的無原則妥協(xié)，既不利于強(qiáng)化村級組織權(quán)威，也不利于派系力量和政治生態(tài)的健康發(fā)展。如何對待村莊派系的發(fā)展，關(guān)系到村民選舉政治生態(tài)乃至整個農(nóng)村政治生態(tài)的取向。

（四）選舉政治生態(tài)的環(huán)境要素——導(dǎo)向偏失削弱規(guī)則效力并惡化選舉風(fēng)氣

導(dǎo)向作為政治生態(tài)的構(gòu)成要素之一，說到底就是政治生態(tài)的價值取向和發(fā)展方向，對于選舉政治來講，其政治生態(tài)的導(dǎo)向，就是如何將公平公正原則體現(xiàn)在選舉規(guī)則及其實際操作過程之中，實現(xiàn)權(quán)力的合法性。歸結(jié)起來，就是為誰選人、選什么人和如何選人，以及保障選舉的公平公正問題。村級選舉的導(dǎo)向簡單來說，就是選出廣大村民公認(rèn)的村級組織領(lǐng)導(dǎo)人。雖說這已經(jīng)是現(xiàn)代民主政治的基本常識，也在多年來村級換屆選舉中每每強(qiáng)調(diào)，但要真正實現(xiàn)并非易事。因為在村民選舉政治生態(tài)中，除了作為具有選舉權(quán)的村民以外，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府作為上級組織參與其中，依法發(fā)揮“指導(dǎo)”作用，“導(dǎo)向”是其核心所在。這一指導(dǎo)作用究竟如何發(fā)揮，非同小可。應(yīng)該說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政能否帶頭遵守法律和黨規(guī)黨紀(jì)，對村委會選舉中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督、處理，是營造良好選舉政治生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵因素之一。但從實際來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政未必能時時處處將法律法規(guī)、黨紀(jì)黨規(guī)真正落到實處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政如何在“組織放心”和“群眾滿意”之間做出選擇，是其導(dǎo)向作用的體現(xiàn)，也是檢驗選舉政治生態(tài)健康與否的試金石。如同前文所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政在指導(dǎo)村級選舉中“暗箱操作”并不鮮見。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府借法定指導(dǎo)、支持和幫助等職權(quán)的名義，實質(zhì)上左右著選舉過程和結(jié)果，使村民選舉有名無實。其完滿的選舉形式背后，是對民意真實表達(dá)的抑制和村民選舉積極性的一次次傷害，其選人用人的價值導(dǎo)向偏離了選舉政治的本意，村民自治的民意基礎(chǔ)難以得到應(yīng)有的鞏固。

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的指導(dǎo)相類似，村級黨組織作為村莊各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，負(fù)有“領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級民主選舉”、支持和保障村民自治之責(zé)。村級黨組織在村委會選舉中如何領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)和保障選舉，首先也是一個導(dǎo)向問題。實踐表明，受利益驅(qū)使，以及上級黨政干預(yù)、鄉(xiāng)村派系力量等復(fù)雜因素的影響，村級黨組織在村委會選舉的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的導(dǎo)向作用也會偏離正軌，甚至成為諸多選舉爭議乃至矛盾中的一方，一些村黨支部不僅有意無意卷入候選人提名、派系競爭之中，而且借村委會換屆之機(jī)試圖通過“洗牌”“換人”解決“兩委”矛盾，矛盾的另一方也會針鋒相對，違規(guī)違法操控選舉過程也就在所難免。而普通村民的意志在這些組織力量面前難以得到正常表達(dá)和應(yīng)有的尊重，或是面對有組織背景的地方實力派的違法行為，維權(quán)力量明顯不足。由于組織化程度較低等因素的影響，選民的維權(quán)行為基本上是自發(fā)的個人行為,尚不足以成為強(qiáng)大鄉(xiāng)村組織的有力的“談判對手”，因此，還未能成為推動選舉依法運作的基本力量。[9]62-68而有關(guān)組織不僅不依法行使職權(quán)，反而亂政、懶政、濫政，更是與其正確的導(dǎo)向職責(zé)背道而馳，合法行為得不到支持和保護(hù)，違法行為得不到及時有效制止、制裁，村民參與選舉的挫折感和失望情緒難免滋長，法治信仰也可能隨之動搖。最終使選舉政治生態(tài)的平衡遭到破壞，選舉制度的法律效果與社會效果的和諧統(tǒng)一難以實現(xiàn)。

三、治理村民選舉政治生態(tài)的法治舉措

習(xí)近平總書記指出，“一個地方要實現(xiàn)政通人和、安定有序，必須有良好政治生態(tài)?！薄罢紊鷳B(tài)是檢驗我們管黨治黨是否有力的重要標(biāo)尺。營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，是一項持久的工作。”“標(biāo)本兼治，凈化政治生態(tài)?！薄巴ㄟ^體制機(jī)制改革和制度創(chuàng)新促進(jìn)政治生態(tài)不斷改善?！盵16]

法治社會的政治問題往往以法律問題的形式表現(xiàn)出來，所以，政治問題的解決離不開法治思維和法律方法。無論是政治、經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域還是社會生活的其他領(lǐng)域，各項基本制度都是以法律制度為其表現(xiàn)形式，而各個領(lǐng)域出現(xiàn)的突出問題的解決，主要還是要從法治角度去謀劃，善于運用法治思維和方式，農(nóng)村選舉政治生態(tài)的治理同樣如此。就當(dāng)前來講，村民選舉政治生態(tài)的治理，需要放到推進(jìn)法治國家和法治社會建設(shè)的總體進(jìn)程中，放到推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中去考量，著眼于從法治和社會治理層面優(yōu)化政治生態(tài)的基本要素，著力于以下幾個主要方面。

（一）以法治思維為導(dǎo)向，培養(yǎng)和強(qiáng)化村民的主體意識，是治理選舉政治生態(tài)的核心支撐

人是政治生態(tài)的核心，是其能動要素，決定著政治生態(tài)良善與否。村民是村級選舉活動的主體，是選舉政治生態(tài)的主體，選舉活動是否規(guī)范和順利，選舉政治生態(tài)是否健康，首先取決于主體的態(tài)度、能力與素質(zhì)。治理選舉政治生態(tài)，核心是解決好人的問題。就當(dāng)前選舉政治生態(tài)存在的問題來看，村民選舉態(tài)度的兩極分化現(xiàn)象突出，說到底是選民主體意識不足。因而培養(yǎng)選民在選舉政治生態(tài)中的主體意識，是治理選舉政治生態(tài)和促使其健康發(fā)展的重要主觀條件，也是治理選舉政治生態(tài)的核心支撐所在。主體意識的培養(yǎng)應(yīng)該包括政治意識、權(quán)利意識、法治意識等。村民在選舉政治生態(tài)中的主體意識是指村民作為選舉權(quán)和被選舉權(quán)的唯一合法主體，對于自己享有的選舉權(quán)和被選舉權(quán)以及同時作為履行義務(wù)主體的自覺意識，是把村民的政治責(zé)任感、使命感和權(quán)利義務(wù)觀融為一體的自我認(rèn)知和內(nèi)心沖動，主要體現(xiàn)在村民的責(zé)任意識、政治參與意識、民主監(jiān)督意識和法律意識的健全和行動上。在法治建設(shè)進(jìn)程中，培養(yǎng)和強(qiáng)化村民的主體意識，最根本的就是以法治思維為導(dǎo)向，普及和弘揚法治精神，將村民包括選舉在內(nèi)的政治生活習(xí)慣引導(dǎo)到法治軌道上去，各種具體舉措都以此為依歸。

當(dāng)然，村民主體意識的培養(yǎng)與村民的文化教育程度、所處地域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境密切相關(guān)，需要為之創(chuàng)造必要的條件。各級黨組織和國家機(jī)關(guān)的宣傳引導(dǎo)、社會氛圍的形成等具有不可低估的作用，應(yīng)該通過教育培訓(xùn)、普法宣傳、媒體引導(dǎo)等途徑和渠道，培養(yǎng)村民主體意識，優(yōu)化村民選舉政治生態(tài)環(huán)境。喚醒村民主體意識，使村民明白村委會選舉與自身利益的密切關(guān)系，調(diào)動村民參與選舉的積極性和自覺性，明白村委會選舉中村民有什么權(quán)利、義務(wù)，合法與違法行為的界限，掌握行使選舉監(jiān)督權(quán)和舉報違法行為的法律方式，明確違法選舉行為應(yīng)該承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任和受到什么樣的法律制裁，等等。如此，才能真正成為選舉中的明白人、理性人，將權(quán)利行使與履行主體責(zé)任融于一身。

（二）完善農(nóng)村選舉的法律制度，是治理選舉政治生態(tài)的法治基礎(chǔ)

良法是善治的前提，政治生活的規(guī)范有序和政治生態(tài)的良好運行，奠基于各項法律制度的不斷健全完善，與時俱進(jìn)。當(dāng)前村民選舉政治生態(tài)中的諸多突出問題，不同程度折射著選舉法律制度的缺陷，只有在法治建設(shè)進(jìn)程中，不斷健全完善農(nóng)村選舉法律制度，才能使主體的行為不斷得到規(guī)范，也才能使政治生態(tài)中的各種關(guān)系不斷協(xié)調(diào)。因而治理選舉政治生態(tài)的法治基礎(chǔ)，就在于選舉法律制度的完善。就當(dāng)前選舉政治生態(tài)的環(huán)境要素存在的突出問題來看，應(yīng)主要著力加強(qiáng)或彌補(bǔ)現(xiàn)有法律制度中的某些薄弱或缺失之處。

1.構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府合法合規(guī)的參與機(jī)制

明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村民選舉民主權(quán)利如何支持和保障的具體制度；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民選舉具有的指導(dǎo)、支持和幫助的權(quán)力，以及權(quán)力的邊界和行使程序。

2.完善村民選舉監(jiān)督、舉報機(jī)制

建立村民選舉監(jiān)督委員會制度，明確村民選舉監(jiān)督委員會產(chǎn)生的程序、人員構(gòu)成。負(fù)責(zé)對選舉委員會的工作和候選人的競選行為以及村民選舉行為的合法性合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督，由村民選舉監(jiān)督委員會對選舉進(jìn)行全程監(jiān)督。明確村民對違法破壞選舉行為的舉報監(jiān)督權(quán)利，及其受理舉報的處理機(jī)關(guān)。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在各自職權(quán)范圍內(nèi)接受村民選舉監(jiān)督委員會和選民的投訴。

3.明確人大在村委會選舉中如何保證《村民委員會組織法》的實施

可以規(guī)定，縣級人大常委會選派人員作為觀察員進(jìn)入選舉現(xiàn)場，全程檢查監(jiān)督選舉過程，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題提出具體處置意見，或及時上報、通告有關(guān)機(jī)構(gòu)，由人大常委會具體做出處理決定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府拒絕受理選舉監(jiān)督委員會和選民的投訴，或者處理不當(dāng)?shù)?，由縣區(qū)、市、省人大常委會會同有關(guān)黨政機(jī)關(guān)提出處理意見，依法依規(guī)予以糾正。

4.建立律師參與提供法律服務(wù)和幫助的機(jī)制

規(guī)定由選舉監(jiān)督委員會邀請和授權(quán)委托熟悉相關(guān)法律的律師作為法律專業(yè)人員，對選舉過程實施全程監(jiān)督，向村民選舉監(jiān)督委員會負(fù)責(zé)，并隨時向村民選舉監(jiān)督委員會提交書面報告。

（三）加強(qiáng)執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，扶正祛邪，是治理選舉政治生態(tài)的根本保障

法治的成效，取決于法律制度的執(zhí)行力，離不開對執(zhí)法活動的有效監(jiān)督。缺乏強(qiáng)有力的有效監(jiān)督，法律和制度的權(quán)威就難以樹立。前述村民選舉政治生態(tài)中的不少問題，既與相關(guān)法律制度的缺陷有關(guān)，更與執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督不力密不可分，選舉中的不良導(dǎo)向和風(fēng)氣也與監(jiān)督不力脫不開關(guān)系。因而治理選舉政治生態(tài)，強(qiáng)化執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督是其根本保障。只有在完善法律制度的同時，加強(qiáng)執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，才能真正彰顯法治的效力，才能端正導(dǎo)向，扶正祛邪，扭轉(zhuǎn)風(fēng)氣，形成改善和優(yōu)化選舉政治生態(tài)的社會合力。

中共十九大報告指出，要加強(qiáng)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。幾十年村級選舉和村民自治的實踐表明，只有不斷強(qiáng)化民主監(jiān)督，才會增強(qiáng)村民選舉的公開性，使之越來越公平公正，才會使村級組織的權(quán)力在陽光下運行。民主監(jiān)督是農(nóng)村基層民主新的生長點[17]24，離開了民主監(jiān)督，缺乏相關(guān)法律制度配套，或是監(jiān)督制度因種種缺陷而操作困難，就難免使監(jiān)督流于形式，選舉就會走向邪路，村民選舉也落不到實處。而健全的監(jiān)督制約機(jī)制真正發(fā)揮作用，離不開監(jiān)督主體的積極作為和責(zé)任落實，各監(jiān)督主體能否依法行使監(jiān)督權(quán)，是切實發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制的作用，實現(xiàn)村民選舉民主權(quán)利的法律保障。因此，加強(qiáng)對村民選舉政治運行的監(jiān)督，既要健全完善監(jiān)督制約機(jī)制，也要強(qiáng)化主體責(zé)任。既要調(diào)動和充分發(fā)揮廣大村民監(jiān)督的積極性，將行使選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)切實統(tǒng)一起來，也要強(qiáng)化具有監(jiān)督權(quán)的黨政機(jī)關(guān)的主體責(zé)任，并使其監(jiān)督責(zé)任的履行切實受到廣大村民的監(jiān)督。歸根結(jié)底，就是要通過健全完善法律制度和機(jī)制，使選舉監(jiān)督體系中的各個主體、監(jiān)督鏈條中的各個環(huán)節(jié)都能切實發(fā)揮好各自的作用，形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力。通過強(qiáng)化監(jiān)督，加大依法保障選民權(quán)利和懲處違法違紀(jì)行為的力度，弘揚正氣，使村民在參與選舉的實踐中切實感受到當(dāng)家作主的尊嚴(yán)和使命，激發(fā)和傳遞正能量，逐漸扭轉(zhuǎn)選舉風(fēng)氣。

為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府以及縣級以上人大常委會等有關(guān)機(jī)關(guān)在村民選舉中，一方面要充分發(fā)揮其法定作用，既要履行對村民選舉進(jìn)行全程指導(dǎo)的職責(zé)，又要對選舉過程出現(xiàn)的違法違規(guī)行為及時合法有效監(jiān)督糾正。以往發(fā)生的許多問題都與各種監(jiān)督主體監(jiān)督不力、不到位、不盡責(zé)有很大關(guān)系，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府以及縣級以上人大常委會等對村民反映舉報的違法行為查處不及時、不有力、不嚴(yán)格，造成村民參選積極性嚴(yán)重受挫，情緒失控，違法選舉行為泛濫等嚴(yán)重問題。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府以及縣級以上人大常委會等有關(guān)機(jī)關(guān)在村民選舉中，更要帶頭遵法守紀(jì)，嚴(yán)格依法履行職責(zé)，自覺接受選民監(jiān)督。一個地方村民選舉的政治生態(tài)環(huán)境怎么樣，在很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府能不能帶頭遵守選舉制度和有關(guān)黨紀(jì)國法的要求，合法合規(guī)，引導(dǎo)村民公平公正舉行村委會選舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府依法行使自己的職權(quán)，不缺位、不越位、不濫權(quán)，勢必會營造良好的村民選舉政治生態(tài)需要的良好社會風(fēng)氣，引導(dǎo)村民和候選人依法行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

總結(jié)上述，不能不說，村民選舉政治生態(tài)的種種問題，折射著農(nóng)村政治生態(tài)的整體現(xiàn)狀，也非一日所就。治理和建設(shè)農(nóng)村政治生態(tài)，自然也不會一蹴而就。但以村民選舉政治生態(tài)治理為突破，抓好主體建設(shè)、健全法制、強(qiáng)化監(jiān)督、整肅風(fēng)紀(jì)等關(guān)鍵舉措，建立起主體與規(guī)則、導(dǎo)向和風(fēng)氣等環(huán)境要素的良性互動，形成黨、政、民等各方面的社會合力，也不失為一個可行路徑。求真務(wù)實，真抓實干，則優(yōu)化政治生態(tài)可期。