改革開放與云南社會治理

李 誠 馬樹勛

（中共云南省委黨校 跨越發(fā)展研究院，云南 昆明 650111）

改革開放40年，云南社會轉型逐步加快，社會結構發(fā)生深刻變化，經濟發(fā)展速度和總量不斷提升，社會建設和民生保障不斷增強，農村絕對貧困人口大幅減少，人民生活水平顯著提高。據(jù)統(tǒng)計，1978年，云南省國民生產總值為69.05億元（農村占40億元），人均生產總值為226元；2016年，云南省國民生產總值達14719.95億元，人均生產總值為30949元，分別是1978年的213倍和136倍。［1］1978年，云南省絕對貧困人口有2000多萬，到2016年底，貧困人口下降到363萬。［2］回顧改革開放40年云南社會治理跌宕起伏的發(fā)展歷程，總結經驗，直面問題，展望未來，對開啟新時代云南全面推進社會主義現(xiàn)代化新征程，奮力譜寫全面深化改革新篇章，實現(xiàn)云南高質量跨越式發(fā)展，具有重大的理論意義和戰(zhàn)略意義。

一、改革開放40年云南社會治理變遷歷程

改革開放尤其是進入新世紀以來，云南經濟社會實現(xiàn)跨越式發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和現(xiàn)代化水平大幅提升，逐步縮小與內地的發(fā)展差距，社會結構轉型加速，社會流動增強，社會階層加速重組，社會治理體系逐步完善，治理能力逐步增強?？v觀改革開放40年來云南社會治理發(fā)展的歷程，大致可以分為以下四個階段。

（一） 社會治理探索階段（1978—1992）

從1978年黨的十一屆三中全會到1992年黨的十四大召開前，云南經濟社會發(fā)展在與全國同處于撥亂反正、恢復整頓、解放思想大討論的大背景下的同時，農村經濟體制改革率先破題，大力推行家庭聯(lián)產承包責任制，確立“以農業(yè)為基礎，發(fā)展農業(yè)促輕工，依靠輕工積累資金，集中財力保重點建設”的總體發(fā)展思路，在邊疆民族農村地區(qū)實行“三結合一體化”的經營體制（城鄉(xiāng)結合、科技與經濟結合、開放與開發(fā)結合、農工商一體化）。［3］這一時期的社會體制改革尚未破題，主要服務和適應于經濟體制改革中出現(xiàn)的問題，是“為經濟體制改革的配套工作”。

在社會發(fā)展階段的認識上，基于云南的特殊省情，云南省委作出“云南處于社會主義初級階段低層次”的客觀判斷，總結出經濟社會發(fā)展“四低四高”的特征，即社會發(fā)育程度低，地區(qū)發(fā)展不平衡程度高；生產力發(fā)展水平低，自然半自然經濟比重高；勞動者科學文化素質低，文盲半文盲比重高；人民生活水平低，貧困人口比重高。［4］在社會發(fā)展方向上，提出“教育為本，科技興滇”的戰(zhàn)略。這一階段，通過對省情的進一步認識，為下一步社會建設和社會治理積累物質基礎和寶貴經驗。

（二） 社會治理起步階段（1992—2002）

從1992年黨的十四大提出建設社會主義市場經濟體制到2002年黨的十六大提出全面建設小康社會，云南改革開放力度加大，確立了“以經濟效益為中心，打基礎，興科教，調結構，建支柱，促進經濟社會協(xié)調發(fā)展”的總體發(fā)展思路，提出“建設綠色經濟強省、民族文化大省、中國連接東南亞南亞國際大通道”三大發(fā)展戰(zhàn)略，社會體制改革開始破題，擺脫了作為“經濟體制改革配套工程”的從屬地位，初步建立起社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展體系，民生保障和社會建設發(fā)展步伐加快，社會活力逐步增強。

1990年，在省民政部門登記注冊的社會組織有247個；2000年，登記注冊的民辦非企業(yè)單位和基金會分別為90個和17個。2001年，云南省社區(qū)建設工作開始試點，并于2002年全面推開。［5］與此同時，1999年5月，云南在昆明、玉溪、曲靖、臨滄等地開始村民自治試點，2000年5月19日，省委、省人民政府出臺了《關于改革村級體制、實行村民自治的意見》，明確要求將云南的村級行政管理體制改革為村民自治體制，將村公所改革為村民委員會。2001年5月31日，村改工作順利完成，全省13498個村全面實行村民自治制度。［6］

（三） 社會治理發(fā)展階段（2002—2013）

自2002年黨的十六大提出“全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會”到2007年黨的十七大首次將“社會建設”納入中國特色社會主義發(fā)展總體布局，明確提出“加快發(fā)展社會事業(yè)，全面改善人民生活?！薄敖∪h委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。”黨的十八大提出“加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制?！薄凹涌煨纬稍搭^治理、動態(tài)管理、應急處置相結合的社會管理機制。”

進入新世紀以來，我國社會體制機制得以逐步完善，服務于全面小康社會從“建設”到“建成”的戰(zhàn)略轉移，更加注重通過社會體制改革創(chuàng)新來夯實社會建設的制度基礎。這一時期，云南緊緊抓住國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略和胡錦濤總書記考察云南提出的把云南建設成為中國面向西南開放的重要橋頭堡的戰(zhàn)略機遇，不斷加快和深化改革開放，積極實施“兩強一堡”發(fā)展戰(zhàn)略（建設綠色經濟強省、民族文化強省和中國面向西南開放的橋頭堡），著力補齊農村、民族、民生建設等發(fā)展中的短板。

從2003年到2007年，云南國內生產總值從3000億躍升到4721.8億元，年均增速13.9%。與此同時，加大對人口計生、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等民生領域的投入和制度創(chuàng)新。2003年，在全國率先實施農業(yè)人口獨生子女家庭“獎優(yōu)免補”政策；積極推進新型農村合作醫(yī)療，到2007年底，實現(xiàn)新型農村合作醫(yī)療全覆蓋；對基礎教育的投入，從2003年的79.7億元增加到2006年的129.6億元，從2000年起，在邊境沿線率先實施“三免費”教育，安排資金2.04億元，124.8萬農村中小學生受益。［7］針對邊境和民族地區(qū)，開展了“千里邊疆文化長廊工程”“興邊富民行動”和“民族團結創(chuàng)建活動”，極大提升了邊疆民族地區(qū)的社會發(fā)展水平。

（四） 社會治理推進階段（2013年至今）

2013年，黨的十八屆三中全會明確提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新戰(zhàn)略，加強國家治理、政府治理和社會治理的一體化建設，通過“創(chuàng)新社會治理體制”和“改進社會治理方式”，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動。黨的十八屆四中全會和五中全會，又分別提出加強社會治理法治化和推進社會治理精細化的要求。黨的十九大圍繞全面建成小康社會和兩個十五年的奮斗目標，明確新時代社會治理要以“不斷滿足人民日益增長的美好生活需要?！薄笆谷嗣瘾@得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)”為目標，“不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理?！薄按蛟旃步ü仓喂蚕淼纳鐣卫砀窬帧?，社會治理的頂層設計更加精密、內容更加完善、目標不斷提升。

這一時期，云南按照習近平總書記考察云南重要講話和黨的十九大精神，解放思想，全面深化改革，以全面建成小康社會時間表和路線圖為坐標，加快補短板、調結構、惠民生，社會體制改革力度不斷加大，各項制度體系不斷完善。圍繞打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、加強和創(chuàng)新民族團結進步示范區(qū)創(chuàng)建、推進邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化等主要目標，發(fā)揮自身資源、區(qū)位和國家政策優(yōu)勢，積極融入“一帶一路”和“長江經濟帶”等國家發(fā)展戰(zhàn)略，舉全省之力決戰(zhàn)脫貧攻堅，持續(xù)加大對民生投入，每年將70%以上的財政支出用于保障和改善民生，不斷推進高質量跨越式發(fā)展。2013年，地方公共財政預算用于教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生支出分別增長1.7%、15.1%、12.5%。2014年，全省用于民生支出達3072.7億元，占全省公共財政支出比重達69.2%，連續(xù)5年按15.9%的年均增幅提高了全省最低工資標準，社會保障面拓展，標準提高，主要險種參保率保持在95%以上，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政府補助標準提高到每人每年320元，初步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。［8］同時，加強平安云南、法治云南建設，深入推進民族團結進步示范區(qū)建設，邊境管控、禁毒防艾、打擊犯罪、反恐維穩(wěn)等方面成效顯著，邊疆治理體系進一步完善，治理能力逐步提升。

二、改革開放40年云南社會治理的基本經驗

建國初期，云南立足中央對云南“邊疆、多民族”的省情判斷，堅持“團結第一、工作第二”和“慎重穩(wěn)進、分類指導”的工作方針，順利實現(xiàn)各民族向社會主義社會的過渡。改革開放后，不斷發(fā)揮社會主義制度和黨的領導的政治優(yōu)勢，社會結構不斷轉型，社會發(fā)展不斷加速，社會治理水平和能力不斷增強，為實現(xiàn)云南跨越發(fā)展奠定良好的社會基礎?；仡櫢母镩_放40年來云南社會治理經驗，主要體現(xiàn)在以下七個方面：

（一）始終堅持黨的領導，以人民利益為中心

習近平總書記反復強調：“要堅定不移走中國特色社會主義社會治理之路，善于把黨的領導和我國社會主義制度優(yōu)勢轉化為社會治理優(yōu)勢。”改革開放以來，云南社會面貌發(fā)生翻天覆地的變化，各族群眾生活水平總體上實現(xiàn)小康，邊疆和內地、山區(qū)和壩區(qū)、各民族相互之間發(fā)展的距離逐步縮小，“邊疆人民心向黨”的理念和信念日益加深。

云南自新中國建立尤其是改革開放以來，社會治理取得巨大成就的根本原因和基本經驗，就是始終堅持黨的領導，始終堅持把黨的各項方針政策全面正確地貫徹落實到社會建設和社會治理的各領域、各部門和各層面，通過經濟持續(xù)發(fā)展，不斷推進社會治理向縱深延伸，逐漸形成經濟發(fā)展和社會治理良性互動的機制。與此同時，堅持公平發(fā)展和共享發(fā)展的基本理念，始終把堅持和維護人民利益作為發(fā)展的目的和歸宿，不斷促進各地區(qū)和各民族共同團結進步、共同繁榮發(fā)展。著眼于少數(shù)民族眾多、貧困程度深、發(fā)展的地區(qū)和民族差異明顯等突出問題，各級黨委政府始終堅持因地制宜、分類推進、統(tǒng)籌兼顧、突出重點的工作原則，在加快推進云南經濟社會整體不斷發(fā)展的同時，通過“興邊富民”工程和對“人口較少民族”、跨境民族和“直過民族”特殊扶持政策以及西部大開發(fā)、精準扶貧等一系列政策措施，加快邊疆地區(qū)、民族地區(qū)和革命老區(qū)各族群眾的發(fā)展步伐，不斷縮小各地區(qū)和各民族之間的發(fā)展差距，使各族人民群眾共享改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展成果。

（二）不斷加強基層組織建設，夯實社會治理的群眾基礎

組織是社會存在的基礎，組織內部結構差異決定了組織的效率。因此，面對高度分化的現(xiàn)代社會，組織建設是社會整合的關鍵和基礎。改革開放以來，隨著農村公社制和城市單位制的解體，加強基層組織的社會化建設和管理，成為各級黨委和政府社會治理的重心和難點。針對云南邊境線長、民族眾多、宗教信仰廣泛、社會分化不充分和受周邊地緣環(huán)境影響大等特殊環(huán)境背景，在集中精力謀發(fā)展、補短板、促跨越的同時，不斷加強以基層黨組織陣地建設為核心的各類基層組織建設和管理。

在基層黨組織建設方面，從20世紀80年代初期開始，在按照中央統(tǒng)一部署，認真開展“整黨”學習、“三講”教育活動、保持共產黨員先進性教育活動之外，還結合云南實際，從2002年1月開始，在農村基層干部中開展“三個代表”重要思想學習教育活動；2003年6月，又在省直單位開展以“講團結、干實事、謀發(fā)展”為主題的“團結干事”教育活動；2003年底，大力實施“云嶺先鋒”工程，按照“先試點、后推開，抓重點、帶全局”的工作思路和“五好五帶頭”的目標，以解決基層黨組織和黨員隊伍建設薄弱環(huán)節(jié)為突破口，在全省16個州市、129個縣（市、區(qū)）、90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、80%的村同時啟動；2007年4月，以“強組織、建陣地、聚人心、固陣地”為目標，在邊境沿線和藏區(qū)同時開展“邊疆黨建長廊”建設工程，并與“興邊富民”工程和“邊疆解五難”惠民工程緊密結合。［9］從2007年至2011年，邊境地區(qū)共消除黨員空白村民小組977個，基本實現(xiàn)了“村村寨寨有黨員”的目標，截至2011年7月，在邊境村（社區(qū)） 成立黨總支（黨委） 1041個，成立村民小組黨組織7674個。［10］通過持續(xù)不斷加強和創(chuàng)新基層黨建，基層黨員和干部整體素質明顯提高，基層組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力不斷增強。

在黨的基層組織建設不斷強化和實現(xiàn)全覆蓋的同時，以黨建為引領，黨的群團組織和社會組織、城鄉(xiāng)基層各類群眾性自治組織不斷培育壯大，基層民主范圍逐步擴大，各項制度逐步健全，社會活力大大增強，為社會治理的順利推進奠定堅實的社會基礎。從1999年開始，農村開始實行村民自治，此后，城鎮(zhèn)居民自治制度和“社區(qū)建設”工作逐步推開，城鄉(xiāng)社區(qū)居民自治機制不斷完善。

（三）強化政府職能轉變，堅持多元共治

自1988年機構改革首次提出“轉變政府職能是機構改革的關鍵”的命題，到2002年3月九屆人大五次會議進一步明確提出：“必須進一步解放思想，徹底擺脫傳統(tǒng)計劃經濟的羈絆，切實把政府職能轉到經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務上來。”政府職能轉變方向更加明確，內容更加具體。2006年10月，黨的十六屆六中全會對政府職能轉變提出“轉變職能、權責一致、強化服務、改進管理、提高效能的要求。”明確政府要“更加注重履行社會管理和公共服務職能”。2013年11月，黨的十八屆三中全會從“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略高度，提出“切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式”。

云南省第七次黨代會以來，按照中央部署并結合云南實際，從適應改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的要求出發(fā)，不斷改革和完善行政管理體制。從改革開放初期的“黨政領導實行分任制”到黨的十四大“轉變黨政職能”、黨的十五大提出“依法行政”，直至新世紀以來不斷加強“法治政府”和“服務性政府建設”，政府與市場、社會之間的關系逐步理順，政府治理和社會治理的邊界更加清晰，政府著力在推進民生改善、脫貧攻堅、公共服務均等化和環(huán)境保護等方面加強政策和資源供給，社會自主空間和資源自由流動空間大大拓展，初步形成政府治理與社會治理和基層居民自治的良性互動格局。

（四）在加強和改善民生中不斷創(chuàng)新社會治理

保障和改善民生是社會治理的基礎和目標，也是社會主義的本質要求。改革開放以來，云南立足邊疆、多民族和欠發(fā)達的實際，始終扭住發(fā)展這個根本，緊緊圍繞各族群眾的生產生活實際，大力推進脫貧攻堅，不斷提高民生保障水平，為社會和諧穩(wěn)定和邊疆鞏固奠定了堅實的物質基礎。

1978年至2007年，全省財政累計投入支農資金1028.7億元，年均增長14.4%。2004年至2007年，全省各級財政共投入28.4億元，對3600萬農民生產進行直接補貼。2007年，全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入突破萬元大關，達到11496.11元，比1978年的327.7元增長34倍，年均增長13.1%；農民人均純收入由1978年的130.6元增加到2007年的2634元，增長19.2倍，年均增長10.9%。［11］

進入新時期，云南省進一步加大對民生和扶貧等社會發(fā)展領域的投入。2012年以來，年均減少貧困人口110萬。截至2016年底，云南省貧困人口已從1978年的2000多萬下降到2016年的363萬。城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保人均財政補助標準提高到450元，全省參保（合）率持續(xù)穩(wěn)定在95%以上，基本實現(xiàn)了“應保盡?！?。［12］通過始終堅持圍繞民生抓發(fā)展、圍繞發(fā)展促民生，城鄉(xiāng)居民的生活水平和質量不斷提高，獲得感和幸福感明顯增強，對黨和政府的認同度和滿意度大大增強。在民生改善的同時，城鄉(xiāng)家庭結構、階層結構、就業(yè)結構和人口結構發(fā)生了顯著變化，社會流動增強，社會現(xiàn)代化水平明顯提升。

（五）強化民族宗教管理，發(fā)揮民族宗教的獨特治理功能

多民族多宗教和諧共生是云南民族宗教的基本特征，也是云南社會治理的特殊性所在。云南少數(shù)民族人口占全國近1/7，占全省約1/3。在52個少數(shù)民族中，有26個是人口超過5000人的世居民族，其中15個是云南的特有民族，且多為“直過民族”和“人口較少民族”，還有16個民族跨境而居，有29個民族自治縣，數(shù)量居全國之最。與此同時，信教人口比例較高，占總人口的10%（局部地區(qū)更高，怒江州信教人口達12.3萬，約占總人口的22.8%），8個跨境州市群眾信仰佛教、道教、伊斯蘭教、基督教、天主教，信教人數(shù)占全省信徒總數(shù)的50%以上。

基于民族宗教分布和構成特征，云南各級黨委政府始終堅持在云南不謀民族宗教工作不足以謀全局的思想，高度重視和切實加強對民族宗教工作的領導，不斷完善和創(chuàng)新民族宗教工作制度機制，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經濟社會發(fā)展，幫助宗教界解決實際困難，加大對民族宗教人才隊伍的培養(yǎng)和任用力度，重視對黨的民族宗教理論和政策的宣傳學習，開創(chuàng)了民族團結、宗教和順、邊疆穩(wěn)定的華麗篇章，民族宗教工作成就得到黨中央的充分認可。在民族宗教工作中積累的經驗和創(chuàng)新的方法，為社會治理提供了豐富的資源。

民族工作中實行的因地制宜、因族舉措和分類指導的方法、“團結、教育、疏導、化解”的協(xié)調民族關系的原則、民族團結和宗教工作目標管理責任制等，為適應云南社會治理的“主體民族性、環(huán)境復雜性、任務艱巨性”提供了源頭活水和各具特色的藍本。例如，大理白族自治州洱源縣三營鎮(zhèn)鄭家莊“七個民族一家親”，采取“包容、擔當、感恩、引領”的模式，有效回答了“外遷入民族”“困難家庭”“飲水思源”“發(fā)展主心骨”問題。西雙版納傣族自治州勐臘縣瑤區(qū)鄉(xiāng)回都村“八個民族一家親”，在處理各民族糾紛時，采取“深入家庭詳細了解，村組干部相互理解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部注重化解”的“三解”方式，成效顯著。

（六）發(fā)揮各地優(yōu)勢，大膽探索，不斷創(chuàng)新社會治理體制機制

在2016年“兩會”期間，習近平總書記參加上海代表團審議時指出：“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)、社區(qū)?！?012年，玉溪市總結創(chuàng)新出“政府主導、糾紛解決、責任保險、互助資金、聯(lián)動處置、調解建議”六位一體的醫(yī)療糾紛調處機制，作為成功經驗在全國推廣。2013年，保山市創(chuàng)新推出了“6995”網(wǎng)格化服務管理信息平臺，把傳統(tǒng)的“十戶聯(lián)防、鄰里守望”與現(xiàn)代通信技術有機結合。楚雄市通過節(jié)慶文化，以彝族特色文化為依托，推進社會治理創(chuàng)新；德宏州深入開展流動人口“融入工程”，通過“四融入”創(chuàng)建活動，加強流動人口信息化管理，著力解決流動人口就業(yè)安置、醫(yī)療衛(wèi)生、子女入學、勞資糾紛等問題。通過立足各地各民族、文化、社區(qū)和工作實際，探索出大量創(chuàng)新基層社會治理的鮮活經驗，尤其是具有云南地域特點的社會治理創(chuàng)新模式。

（七）加強邊境治理，維護國家安全

發(fā)展是硬道理，穩(wěn)定也是硬道理。云南邊境線長，邊境沿線多民族多宗教并存，跨境民族眾多，受經濟、社會、文化、制度和思想等因素的影響，邊境社會問題復雜，邊境治理難度大。邊境的安寧，不僅關系到各民族自身和諧發(fā)展，也關系到國家安全和祖國統(tǒng)一。

改革開放以來，云南高度重視邊境治理，通過“興邊富民”行動、扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃、邊疆“解五難”惠民工程、“3121”民族示范點創(chuàng)建工程等，不斷加大對邊境地區(qū)的資金投入和政策傾斜，著力消除邊境貧困和改善民生，提高邊境居民的社會保障水平，邊境各族群眾不斷強化“五個認同”，成為固邊守邊富邊睦邊的堅強國門衛(wèi)士。不斷加大禁毒防艾、跨境流動人口、“三非問題”、宗教滲透等邊疆突出問題的治理，構筑黨政軍警民立體化聯(lián)動治理機制；加強與周邊國家的溝通與合作，探索建立邊境治理國際合作模式。

三、新時代云南社會治理的著力點

改革開放40年云南社會治理的發(fā)展歷程和基本經驗，不僅體現(xiàn)了中國特色社會治理的發(fā)展邏輯，而且展現(xiàn)出云南在探索和創(chuàng)新邊疆多民族地區(qū)社會治理機制中的積極貢獻。隨著新時代決勝脫貧攻堅和全面建成小康社會的推進，云南社會建設和社會治理，既面臨千載難逢的歷史機遇，也面對經濟社會轉型加速帶來的風險挑戰(zhàn)。新時代云南社會治理要著力于加強社會建設和民生改善，加快推進社會現(xiàn)代化，開創(chuàng)新時代云南社會治理的新局面。

（一）加快政府職能轉變，完善和創(chuàng)新社會治理體制機制

黨的十八屆三中全會提出“加快形成科學有效的社會治理體制”并將其作為推進國家治理現(xiàn)代化的重要基礎，黨的十九大立足新時代新戰(zhàn)略，進一步明確提出了“加強社會治理制度建設”“完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會治理體制”的新要求。新時代加強和創(chuàng)新云南社會治理，要圍繞黨和國家關于社會治理體制建設的新目標新要求，抓住云南社會治理“地區(qū)邊疆性、主體民族性、環(huán)境復雜性、任務長期性”的個性特征，增強治理理念，加快政府職能轉變，完善和創(chuàng)新社會治理體制機制，夯實社會治理的制度基礎。

1.轉變行政思維慣性，強化治理理念。治理的核心理念是堅持“多中心”“平等”“合作”等現(xiàn)代管理思想，突出社會本位和以人的需求為導向的發(fā)展思想。社會治理是社會建設的重要內容，治理的目的在于通過不斷加大保障和改善民生，完善社會福利，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會和諧均衡發(fā)展。云南社會治理的特殊性及面臨問題的復雜性，決定了在社會建設和社會治理中必須摒棄傳統(tǒng)的行政思維和管控思維，必須消除用經濟發(fā)展的方式來解決社會問題的路徑依賴?；鶎庸芾韺嵺`中出現(xiàn)的行政管控，甚至是打壓式的暴力執(zhí)法，只會使得大量社會矛盾積重難返，陷入“運動式維穩(wěn)”的困境。隨著城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化和信息化的加速，新時期云南社會結構也將經歷深刻變動，社會開放度和靈活度將大大增強。與此同時，在轉型發(fā)展中面臨的社會問題和矛盾也會增多。因此，單純依靠行政管理方式，很難面對力量不斷壯大、日益多元和復雜的社會。

2.加快政府職能轉變，敢于和善于“放權”，回歸公共職能本位。從完善社會治理體制角度看，如何建立起科學、有效的多元主體互動機制是其關鍵所在，其中又以政府的“放權”框架體系的建立與完善為核心。［13］因此，加快政府職能轉變，不斷向社會放權，是完善和創(chuàng)新社會治理體制機制的前提。在放權過程中，不僅要“敢于放權”，更要“善于放權”?！案矣诜艡唷保褪前堰m合和本該由社會去做的事情交還給社會（做減法）；“善于放權”，就是對承擔社會治理職能的各級政府部門和提供各類服務的社會組織進行科學評估和引導監(jiān)督（做加法），做到有的放矢、精準匹配。

近年來，云南在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層黨的建設、民族團結進步示范區(qū)創(chuàng)建、宗教管理與服務、禁毒防艾、邊境治理等多方面積累了許多寶貴的經驗。新時代云南社會治理必須在堅持黨委領導和政府主導的前提下，不斷加大行政管理體制改革的力度，充分利用改革開放以來在社會治理中積累的豐富經驗，把本該由社會自決、同時社會可以做好的事情交還給社會，政府積極做好社會政策規(guī)劃、關系協(xié)調引導和人才資金等資源的科學合理調配。

（二）按照“四化”新要求，全面增強新時代社會治理能力

社會治理是政府的重要職能，是檢驗黨的執(zhí)政能力的試金石?！耙环植渴?，九分落實”。云南各級黨委和政府要認真貫徹落實黨的十九大提出的社會治理新目標新要求，在全面推進依法治省、平安云南建設、邊疆治理、黨的建設進程中，圍繞“打造共建共治共享社會治理格局”的新目標和“提高社會治理的社會化、法治化、專業(yè)化和智能化水平”的“四化”新要求，不斷提高對社會建設和社會治理緊迫性的認識，著力增強引導民眾、社會組織和市場力量參與合作共治的能力，切實解決社會治理主體動力不足的問題。

從社會治理“四化”新要求看，“社會化”是前提和基礎，“法治化、專業(yè)化和智能化”則是對社會治理方式的具體要求。為此，在社會治理實踐中，要在認識和理解社會的基礎上，提高培育社會和組織社會的能力，進而從制度方式上提升管理社會的水平。

一是從社會治理社會化著手，加快城鄉(xiāng)社區(qū)建設，加快社會組織的培育和發(fā)展，以開發(fā)式扶貧、民族示范區(qū)創(chuàng)建和美麗鄉(xiāng)村建設等工程為依托，不斷增強社會力量和民眾參與共治的意識和能力。同時，要突出培育社區(qū)自治組織、村民自治組織和各種民間組織、志愿者組織，形成多元化組織結構和網(wǎng)絡，逐步形成社會治理扁平化結構。

二是按照“法治化、專業(yè)化和智能化”的要求，提高社會治理科學化水平。推進社會治理法治化，各級黨委和政府要率先依法行政、依憲行政，堅持用法治思維和法治方式解決問題和化解矛盾。云南社會治理法治化面臨著法律意識的缺失、法律與傳統(tǒng)習俗的沖突博弈、民族法律法規(guī)建設不完善、法律執(zhí)行和監(jiān)督不力等突出問題，需要在社會治理中不斷加強法治文化的培育，加強和完善民族法律法規(guī)體系建設，規(guī)范政府執(zhí)法行為，形成黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督和媒體監(jiān)督的多方監(jiān)督合力。［14］按照精準定位社會需要和社會問題的目標，推進社會治理專業(yè)化，加強和完善專業(yè)社會工作人才隊伍培養(yǎng)和使用機制，使用專業(yè)方法實現(xiàn)精細化治理。依托互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)，以政府電子政務、智慧城市和網(wǎng)格化管理為抓手，建立統(tǒng)一大數(shù)據(jù)中心，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務。［15］

（三）以城鄉(xiāng)社區(qū)為重心，加大基層治理改革創(chuàng)新力度

城鄉(xiāng)基層社區(qū)是社會治理創(chuàng)新發(fā)展的基礎和依托。習近平總書記反復強調，社會治理的重心必須落在城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力強，社會治理的基礎就實，要下足“繡花針”的功夫，打通聯(lián)系和服務群眾的“最后一公里”。面對新時代城鎮(zhèn)化加速和社會流動增強的現(xiàn)實背景，云南城鄉(xiāng)社區(qū)治理必將面臨新的考驗和挑戰(zhàn)，要在總結經驗的基礎上，不斷加大基層治理改革創(chuàng)新的力度。

1.加快推進城鎮(zhèn)化進程，縮小城鄉(xiāng)差距，提升城市治理和城市服務能力。城鎮(zhèn)化水平是現(xiàn)代化程度的關鍵指標，加快城鎮(zhèn)化進程是全面建成小康社會和不斷滿足人民對美好生活需要的客觀要求。由于歷史、社會和經濟發(fā)展等方面原因，云南城鎮(zhèn)化發(fā)展總體上表現(xiàn)為發(fā)展水平低和發(fā)展不平衡的特征。據(jù)統(tǒng)計，2015年，全國城鎮(zhèn)化率為56.10%，云南為44.33%，低于全國12.77個百分點，在全國排名第28位，僅高于甘肅、貴州和西藏。但是，從2010年到2015年，全國城鎮(zhèn)化率提高了6.15個百分點，云南提高了8.53個百分點，平均每年提高1.4個百分點，與全國的差距在逐步縮小，城鎮(zhèn)化速度明顯加快。［16］城鎮(zhèn)化的提速對城市承載能力和公共服務能力都提出了新挑戰(zhàn)，如何適應這一新趨勢，不斷加強城市服務與城市治理成為當務之急。為此，在加強新型城鎮(zhèn)化科學規(guī)劃布局的同時，必須以社區(qū)為抓手，不斷完善城市社區(qū)治理制度建設。針對當?shù)鼐用瘛⒘鲃尤丝?、多民族混居、商住樓宇和城中村等不同社區(qū)類型，有針對性地探索創(chuàng)新黨建＋、互聯(lián)網(wǎng)＋、“三社聯(lián)動”（社區(qū)、社會組織和社工）等社區(qū)治理新模式。同時，加強社區(qū)公共服務軟硬件建設，加快政社分離，充分發(fā)揮社會組織和專業(yè)社工作用，打造和諧多元的社區(qū)文化，構建親密友好的社區(qū)關系網(wǎng)絡，增強社區(qū)自我管理和自我服務的能力。

2.創(chuàng)新社會矛盾和糾紛調處機制，提升基層群眾的獲得感、幸福感和安全感。伴隨著城鎮(zhèn)化、市場化和信息化的加速推進，云南城鄉(xiāng)社會結構（人口結構、家庭結構、階層結構、就業(yè)結構等）發(fā)生深刻變化，利益結構深刻調整，社會矛盾和糾紛增多。據(jù)統(tǒng)計，2016年，云南鄉(xiāng)村從業(yè)人員2203萬，其中農業(yè)從業(yè)人員1608萬人，有595萬鄉(xiāng)村從業(yè)人口從事非農產業(yè)，而其中很大一部分流入城鎮(zhèn)。城鄉(xiāng)家庭結構也由過去的聯(lián)合式大家庭逐漸向規(guī)模較小的核心家庭轉變。1978年到2007年，云南城鎮(zhèn)平均每戶家庭人口從4.45人降低到2.88人，農村平均每戶家庭人口從6.28人降至4.32人，降幅分別為35.28%和31.21%。［17］在傳統(tǒng)的農民階級和工人階級之外，又日益分化出大量新興社會階層。多元化的階層結構內部，不同群體之間的利益關系更為復雜，呈現(xiàn)出利益群體多元化、利益需求升級化、利益意識明顯化的總體特征?；诖耍聲r代基層社會治理要把握社會變遷的新趨勢，處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關系，注重社會公平，加強源頭治理、綜合治理和依法治理。其中，關鍵是強化制度機制建設，健全群眾利益維護機制、社會穩(wěn)定風險評估機制、社會矛盾排查預警和多元化解機制，深化信訪制度改革。結合云南地處邊疆、民族宗教多的特征，構建邊境黨政軍警民合作治理機制和民族團結進步示范區(qū)創(chuàng)建機制，完善基層多元化矛盾糾紛調處和化解機制。

（四）以團結穩(wěn)定和共同發(fā)展為目標，推進邊疆治理現(xiàn)代化

作為多民族聚居的邊疆省份，邊疆性和民族性是云南社會治理的顯著特點，也決定了治理的復雜性和艱難性。［18］云南邊境線長達4060公里，約占全國的三分之一，邊境地區(qū)人口占全國邊境人口的30%左右，邊境縣的數(shù)量居全國第二。同時，邊境沿線地區(qū)也是云南民族分布、宗教信仰最為集中的地區(qū)，聚集著大量深度貧困人口，社會問題突出。隨著“一帶一路”、西部大開發(fā)、精準扶貧和鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略的推進，新時代云南邊疆治理的物質條件和社會基礎更加堅實，政策環(huán)境和區(qū)位優(yōu)勢更加明顯。同時，要充分認識邊疆治理的環(huán)境復雜性和任務艱巨性。

一是以團結穩(wěn)定為目標，堅守國家安全和邊疆穩(wěn)定的底線，堅持和貫徹總體國家安全觀，完善邊疆安全政策體系、法制體系和工作機制，健全黨政軍警民“五位一體”聯(lián)防聯(lián)控體系，加強群眾性管邊隊伍建設和網(wǎng)格化服務管理，推進“數(shù)字邊防”和“智慧邊境線”建設，打造人防物防技防為一體的信息化立體防控體系，全面提升邊境管控能力和水平。要嚴密防范和嚴厲打擊“三股勢力”、邪教、境外非政府組織等滲透破壞活動，加大對走私、販毒、販搶、跨境販賣人口等違法犯罪活動的打擊力度，建構和諧安寧的邊疆秩序。

二是以共同發(fā)展為目標，以民族團結進步示范區(qū)創(chuàng)建、興邊富民、精準扶貧、鄉(xiāng)村振興等工作為抓手，增強推動邊疆跨越發(fā)展、和諧發(fā)展的能力，以發(fā)展促團結、以團結謀發(fā)展，這是新時代邊疆治理機制和能力建設的基本價值訴求。因此，要堅持“各民族都是一家人、一家人都要過上好日子”的發(fā)展理念，加快邊疆經濟發(fā)展和社會建設，消除絕對貧困，補齊公共產品和公共服務短板，讓各民族共享全面建成小康社會的福祉；要以社會主義核心價值觀為引領，深化理想信念教育和感恩教育，強化“五個認同”，鑄牢中華民族共同體意識，引導邊疆各族群眾樹立正確的歷史觀、民族觀、國家觀和文化觀，筑牢“三個離不開”的思想，建設各民族共有的精神家園。