淺析行政公益訴訟訴前檢察建議書(shū)的制作

侯 毅/文

檢察行政公益訴訟訴前程序，是對(duì)行政機(jī)關(guān)的督促、提醒和提示，旨在喚醒行政機(jī)關(guān)依法履職的自覺(jué)性和主動(dòng)性，既能快速取得促進(jìn)依法行政和保護(hù)公益實(shí)效，又能有效節(jié)約司法資源。行政訴前檢察建議書(shū)（以下簡(jiǎn)稱 “訴前檢察建議書(shū)”）是檢察行政公益訴訟案件最重要的法律文書(shū)，承載著訴前程序的全部功能，也關(guān)系著案件跟進(jìn)監(jiān)督提起行政公益訴訟的質(zhì)量和效果。

一、問(wèn)題的提出

檢察公益訴訟制度探索建立四年來(lái)，訴前檢察建議書(shū)的發(fā)展變化大致經(jīng)歷五個(gè)階段。第一個(gè)階段是2015 年7 月1 日至2016 年2 月，試點(diǎn)初期，訴前檢察建議書(shū)的制作依據(jù)是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》。因上述規(guī)定并未明確法律文書(shū)制作問(wèn)題，期間制發(fā)的檢察建議書(shū)質(zhì)量普遍不高。［1］第二個(gè)階段是2016 年3 月至2017年6 月，《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》相繼印發(fā)實(shí)施，《關(guān)于印發(fā)人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作相關(guān)法律文書(shū)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)文書(shū)樣式》）規(guī)定檢察公益訴訟法律文書(shū)的格式和內(nèi)容。但是，此間制發(fā)的很多檢察建議書(shū)并未嚴(yán)格按照《試點(diǎn)文書(shū)樣式》制作，案件來(lái)源模糊、提出檢察建議的起因不規(guī)范、未表述損害國(guó)家利益和（或）社會(huì)公共利益、違法事實(shí)敘述不清、行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為（以下簡(jiǎn)稱“違法行政行為”）的理由和依據(jù)論述不充分、引用法律條款不完整、建議內(nèi)容不明確不具體等問(wèn)題或有存在。第三個(gè)階段是2017 年7 月至2018 年3 月，檢察公益訴訟制度立法并全面實(shí)施，訴前檢察建議書(shū)制作依據(jù)仍然是《試點(diǎn)文書(shū)樣式》，制作質(zhì)量有所提高。第四階段是2018 年4 月至2019 年2 月，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《兩高公益訴訟解釋》）和最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《行政辦案指南》）相繼印發(fā)實(shí)施，《兩高公益訴訟解釋》未涉及法律文書(shū)制作，《行政辦案指南》對(duì)檢察建議書(shū)的制作進(jìn)一步規(guī)范，此間制發(fā)的檢察建議書(shū)趨于嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，但前述問(wèn)題在個(gè)別案件中仍然未能避免。第五個(gè)階段是2019 年3 月以來(lái)，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》《人民檢察院檢察建議法律文書(shū)格式樣本》（以下簡(jiǎn)稱《檢察建議書(shū)樣式》）實(shí)施，檢察公益訴訟案件在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中上線運(yùn)行，系統(tǒng)自動(dòng)生成公益訴訟法律文書(shū)樣式（以下簡(jiǎn)稱《系統(tǒng)文書(shū)樣式》），檢察建議書(shū)制作依據(jù)明確。

從訴前檢察建議書(shū)發(fā)展完善的五個(gè)階段看，除統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上線以來(lái)未獲取公開(kāi)文本外，其他階段的訴前檢察建議書(shū)制作均存在較多的問(wèn)題，即使在《行政辦案指南》出臺(tái)后，有的訴前檢察建議書(shū)仍未嚴(yán)格按照《試點(diǎn)文書(shū)樣式》和《行政辦案指南》的要求制作，案件來(lái)源表述不規(guī)范、敘事不清、說(shuō)理不充分、建議內(nèi)容缺乏操作性等問(wèn)題多有存在，制約著檢察行政公益訴訟案件辦案質(zhì)量和成效，削弱了法律監(jiān)督權(quán)威和檢察公信力。統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上線運(yùn)行后，訴前檢察建議書(shū)的首尾兩部分均為填空式，制作并無(wú)分歧［2］，在最關(guān)鍵的主文制作上仍然需要辦案人員精雕細(xì)琢、謹(jǐn)慎用墨。檢察權(quán)威是內(nèi)在地生成的，應(yīng)通過(guò)檢察建議的機(jī)制化建設(shè)、規(guī)范化建設(shè)、制度化建設(shè)、程序化建設(shè)提升檢察建議的質(zhì)量，向規(guī)范要質(zhì)量，向質(zhì)量要效果，向效果要效力，向效力要權(quán)威。［3］為此，規(guī)范訴前檢察建議書(shū)的制作成為檢察行政公益訴訟辦案實(shí)踐亟待解決的問(wèn)題。

二、訴前檢察建議書(shū)的規(guī)范性依據(jù)分析

訴前檢察建議書(shū)制作的規(guī)范性依據(jù)主要有《試點(diǎn)文書(shū)樣式》《行政辦案指南》《檢察建議書(shū)樣式》和《系統(tǒng)文書(shū)樣式》，這四個(gè)規(guī)范性依據(jù)先后逐步對(duì)訴前檢察建議書(shū)的主文進(jìn)行規(guī)范。

《試點(diǎn)文書(shū)樣式》中檢察建議書(shū)主文包括五個(gè)方面：被建議行政機(jī)關(guān)名稱，案件來(lái)源和監(jiān)督起因，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的事實(shí)，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的理由和法律依據(jù)，建議的依據(jù)和建議內(nèi)容。

《行政辦案指南》關(guān)于訴前檢察建議書(shū)制作在《試點(diǎn)文書(shū)樣式》的基礎(chǔ)上完善了三個(gè)方面。一是明確類案監(jiān)督問(wèn)題，即被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的確定原則。“對(duì)于同一侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的損害后果，數(shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)均存在未依法履行職責(zé)情形的，可以分別發(fā)出檢察建議。同一行政機(jī)關(guān)對(duì)同類多個(gè)違法事實(shí)存在未依法履行職責(zé)情形的，可以合并一案發(fā)出檢察建議。”對(duì)此，最高人民檢察院第八檢察廳于2019 年1 月30日在檢答網(wǎng)上進(jìn)一步明確“同一行政機(jī)關(guān)對(duì)同類多個(gè)違法事實(shí)未依法履行職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)合并提出一個(gè)檢察建議進(jìn)行督促?！毙姓嬖V訟實(shí)行類案監(jiān)督有利于樹(shù)立法律監(jiān)督權(quán)威、節(jié)省司法資源和提高監(jiān)督成效。試點(diǎn)期間，有的檢察院針對(duì)多個(gè)同類損害公益違法行為按照違法行為個(gè)數(shù)向一個(gè)行政機(jī)關(guān)提出多份檢察建議書(shū)的現(xiàn)象是有問(wèn)題的。二是建議書(shū)主文增加了“檢察機(jī)關(guān)調(diào)查查明的案件基本情況”。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查查明的案件基本情況是檢察建議書(shū)的事實(shí)基礎(chǔ)，包括損害公益違法行為的實(shí)施主體、時(shí)間、地點(diǎn)、原因、經(jīng)過(guò)、結(jié)果，如果行政機(jī)關(guān)履行一定監(jiān)管職責(zé)的也應(yīng)寫(xiě)明，并做到詳略得當(dāng)。三是建議書(shū)正文增加“其他需要說(shuō)明的情況”。行政公益訴訟案件立案后，如果行政機(jī)關(guān)積極支配合檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查核實(shí)工作，并且在立案后已經(jīng)履行一定監(jiān)管職責(zé)的應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄并作出說(shuō)明，對(duì)取得行政機(jī)關(guān)的協(xié)作配合、實(shí)現(xiàn)雙贏共贏具有積極的意義。［4］

《檢察建議書(shū)樣式》于2019 年2 月實(shí)施，關(guān)于訴前檢察建議書(shū)的制作在《行政辦案指南》的基礎(chǔ)上又增加了兩項(xiàng)內(nèi)容。一是建議書(shū)主文增加“國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)”。［5］《行政辦案指南（試行）》和《試點(diǎn)文書(shū)樣式》在檢察建議書(shū)主文制作中均未提到“國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受損事實(shí)”的表述，導(dǎo)致很多檢察建議書(shū)中缺乏損害國(guó)家利益和（或）社會(huì)公共利益的內(nèi)容［6］，這是一個(gè)重大缺陷。檢察公益訴訟制度的核心是保護(hù)公益，檢察行政公益訴訟制度通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)履職盡責(zé)達(dá)到公益保護(hù)實(shí)效。在檢察建議書(shū)主文中，未能將公益受損的事實(shí)進(jìn)行表述，而僅表述違法行政行為的內(nèi)容，與行政公益訴訟制度初衷不符，《檢察建議樣式》增加這個(gè)內(nèi)容非常必要。二是建議書(shū)主文增加了“……有關(guān)證據(jù)”的表述。對(duì)此，筆者不敢茍同。檢察建議書(shū)是對(duì)行政機(jī)關(guān)履職盡責(zé)的督促、提醒和提示，無(wú)需向行政機(jī)關(guān)出示證據(jù)證明損害公益違法行為，或者說(shuō)損害公益違法行為是行政監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履職查明的內(nèi)容。筆者公開(kāi)獲取的僅有兩例檢察建議書(shū)有列明證據(jù)的表述，渝檢行公建〔2018〕1 號(hào)重慶市人民檢察院督促重慶市石柱縣人民政府依法履職案檢察建議書(shū)表述為“證明上述事實(shí)的證據(jù)有：專家出具的《現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查報(bào)告》、市環(huán)保局渝環(huán)函〔2018〕100 號(hào)函、市林業(yè)局渝林函〔2018〕209 號(hào)函以及檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的相關(guān)材料等”，振檢行公檢〔2018〕1 號(hào)遼寧省丹東市振興區(qū)檢察院訴丹東市國(guó)土資源局不作為案檢察建議書(shū)表述為“上述事實(shí)有當(dāng)事人陳述、證人證言、書(shū)證等證據(jù)予以證實(shí)?！保?］這與刑事起訴書(shū)和公益訴訟起訴書(shū)的表述基本一致，起訴書(shū)列明證據(jù)重點(diǎn)在于后續(xù)的法庭審理，檢察建議書(shū)的說(shuō)理部分已經(jīng)充分說(shuō)明了違法行使職權(quán)和不作為的理由和依據(jù)，證據(jù)情況沒(méi)有必要在此列出。

《系統(tǒng)文書(shū)樣式》中關(guān)于訴前檢察建議書(shū)的制作在《檢察建議書(shū)樣式》的基礎(chǔ)上修改三個(gè)方面。一是增加了“行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)”內(nèi)容。［8］試點(diǎn)以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議書(shū)基本能夠做到查明被監(jiān)督主體的法定職責(zé)并根據(jù)職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督。但是，也有一部分檢察建議書(shū)并未寫(xiě)明行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，直接表述“根據(jù)法律規(guī)定建議xx 機(jī)關(guān)履行xx 職責(zé)”。［9］行政機(jī)關(guān)負(fù)有法定職責(zé)是訴前檢察建議書(shū)提出的基礎(chǔ)，被建議行政機(jī)關(guān)如果沒(méi)有該項(xiàng)法定監(jiān)管職責(zé)，則檢察建議發(fā)送主體錯(cuò)誤。行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的理由和依據(jù)中的一項(xiàng)內(nèi)容。二是將“國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受損的事實(shí)”修改為“國(guó)家利益和（或）社會(huì)公共利益受損的事實(shí)”。有的違法行為損害國(guó)家利益，有的損害社會(huì)公共利益，有的同時(shí)損害了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，因此《系統(tǒng)文書(shū)樣式》如此表述更加嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范。三是案件來(lái)源明確為“在履行xx 職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，完善了試點(diǎn)以來(lái)的案件來(lái)源模糊表述，使檢察公益訴訟案件來(lái)源符合立法意旨。

綜上，訴前檢察建議書(shū)主文的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面：一是被監(jiān)督機(jī)關(guān)名稱；二是案件來(lái)源和監(jiān)督起因；三是審查查明的案件基本情況，包括損害公益違法行為的事實(shí)、國(guó)家利益和（或）社會(huì)公共利益受損的事實(shí)、行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的事實(shí)；四是行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的理由和法律依據(jù)；五是建議的依據(jù)和建議內(nèi)容；六是其他需要說(shuō)明的情況。

三、制作檢察建議書(shū)應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題

根據(jù)上述分析，制作檢察建議書(shū)應(yīng)當(dāng)注意以下問(wèn)題：

（一）被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的確定

被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的確定是訴前檢察建議書(shū)的首要內(nèi)容，如果被監(jiān)督主體錯(cuò)誤，檢察建議的其他內(nèi)容再好也無(wú)濟(jì)于事。被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)確定的關(guān)鍵在于查明行政機(jī)關(guān)法定監(jiān)管職責(zé)，除法律、法規(guī)、規(guī)章確定的法定職責(zé)外，還應(yīng)當(dāng)查明地方政府制定發(fā)布的權(quán)力清單和涉及行政機(jī)關(guān)職權(quán)、人員和機(jī)構(gòu)設(shè)置的“三定方案”文件，如果是統(tǒng)一行使行政執(zhí)法權(quán)地區(qū)，還應(yīng)當(dāng)查明地方政府出臺(tái)的集中行使行政執(zhí)法權(quán)規(guī)范性文件等。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，如其職權(quán)來(lái)源于法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)，則應(yīng)直接以其作為被監(jiān)督對(duì)象；如其職權(quán)來(lái)源于行政機(jī)關(guān)委托，則應(yīng)以委托的行政機(jī)關(guān)作為被監(jiān)督對(duì)象。

（二）案件來(lái)源和監(jiān)督起因

1.案件來(lái)源表述。公益訴訟工作全面推開(kāi)以來(lái)，大部分檢察建議書(shū)關(guān)于案件來(lái)源表述比較規(guī)范，但也有“本院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”“本院發(fā)現(xiàn)”“本院在工作中發(fā)現(xiàn)”“本院依職權(quán)發(fā)現(xiàn)”的不規(guī)范表述，等等。《行政訴訟法》第25 條第4 款明確，檢察公益訴訟案件來(lái)源于“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。案件來(lái)源限定在“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”是立法機(jī)關(guān)有意為之，只有屬于檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的線索才可以作為公益訴訟案件辦理，否則不能納入檢察公益訴訟視野。首先，從黨中央決策和全國(guó)人大常委會(huì)修法意旨來(lái)看，檢察公益訴訟的范圍應(yīng)該是有限的，不應(yīng)該、也不可能是對(duì)所有違法行政行為的監(jiān)督，出于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督能力的考量，將檢察公益訴訟的范圍限定在確有必要監(jiān)督的事項(xiàng)和內(nèi)容之上。其次，就制度的功能定位而言，檢察監(jiān)督制度只不過(guò)是國(guó)家、社會(huì)監(jiān)督體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)，而不是全部，通過(guò)檢察公益訴訟糾正所有的損害公益現(xiàn)象是不現(xiàn)實(shí)的。最后，檢察公益訴訟要有自我克制的態(tài)度。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件線索秉持謙抑的理念，不應(yīng)主動(dòng)尋找案件來(lái)源，慎用檢察監(jiān)督干預(yù)權(quán)。雖然與不告不理的審判權(quán)相比，檢察權(quán)具有一定的主動(dòng)性，但檢察權(quán)的這種主動(dòng)性畢竟不同于行政權(quán)的主動(dòng)性。［10］因此，檢察公益訴訟案件來(lái)源應(yīng)當(dāng)明確履行何種職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，不僅彰顯立法精神，也是規(guī)范檢察權(quán)和檢察法律文書(shū)說(shuō)理性的重要體現(xiàn)。

訴前檢察建議書(shū)案件來(lái)源部分應(yīng)當(dāng)明確履行修訂后的《人民檢察院組織法》第20 條規(guī)定的一種職責(zé)中發(fā)現(xiàn)。［11］同時(shí)，根據(jù)第20 條第8 項(xiàng)規(guī)定，履行《人民警察法》第42 條、《治安管理處罰法》第114 條第2款對(duì)人民警察不嚴(yán)格執(zhí)法行為的監(jiān)督職責(zé)屬于檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)，其中發(fā)現(xiàn)損害公益線索的，應(yīng)當(dāng)成為檢察公益訴訟案件的來(lái)源。

2.監(jiān)督起因表述。檢察公益訴訟制度的核心是保護(hù)公益，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為可能損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益是檢察建議啟動(dòng)的前提，無(wú)公益受損則無(wú)公益訴訟，沒(méi)有違法行政行為則缺少督促內(nèi)容。因此，訴前檢察建議書(shū)關(guān)于監(jiān)督起因表述至少應(yīng)當(dāng)包涵三項(xiàng)內(nèi)容：一是有損害公益違法行為；二是行政機(jī)關(guān)在該違法行為監(jiān)管中存在違法行使職權(quán)或不依法履行職責(zé)的情形；三是該違法行政行為可能造成國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損。

因此，關(guān)于案件來(lái)源和監(jiān)督起因，可以表述為：“本院在履行……職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，你局在……監(jiān)管中存在違法行使職權(quán)或不作為的情形，可能損害國(guó)家利益和（或）社會(huì)公共利益?！?/p>

（三）本院查明的案件事實(shí)表述

調(diào)查查明的案件基本情況是檢察建議書(shū)的事實(shí)基礎(chǔ)，包括損害公益違法行為的事實(shí)、國(guó)家利益和（或）社會(huì)公共利益受損的事實(shí)、行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的事實(shí)三個(gè)方面，適宜記敘式表述。按照記敘文的要求對(duì)事件的主體、時(shí)間、地點(diǎn)、原因、經(jīng)過(guò)、結(jié)果等要素?cái)⒚?，其中的結(jié)果必然是公益受損結(jié)果。行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為事實(shí)表述，要重點(diǎn)敘明違法行政行為實(shí)施或不作為的具體環(huán)節(jié)和方式，違法行使職權(quán)的原因、手段、后果及持續(xù)性，行政許可和審批的合法性及合規(guī)性，查處違法行為的手段和程序是否依法依規(guī)，作出的行政處罰決定或者采取的行政強(qiáng)制措施在事實(shí)認(rèn)定、法律適用和處理結(jié)果上是否依法依規(guī)，行政機(jī)關(guān)不作為的起始時(shí)間、持續(xù)時(shí)間、具體方式及履職可能等。敘述中具體應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：第一，敘述事實(shí)完整、準(zhǔn)確，語(yǔ)言精練，不含感情色彩。第二，有多項(xiàng)違法事實(shí)的要逐一寫(xiě)明。對(duì)每一違法事實(shí)均應(yīng)當(dāng)敘述清楚，本著先重后輕的順序，結(jié)合時(shí)間先后逐一表述，如果存在三個(gè)以上同類違法行為的可以概括敘述。第三，對(duì)共同違法行為，單獨(dú)實(shí)施的應(yīng)當(dāng)分別敘述，共同實(shí)施的應(yīng)當(dāng)合并敘述。第四，凡是寫(xiě)進(jìn)訴前檢察建議書(shū)的事實(shí)，均應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)查明的事實(shí)，并且有相關(guān)證據(jù)證明。第五，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)情況，司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的事實(shí)，行政機(jī)關(guān)追究行政責(zé)任的事實(shí)。第六，對(duì)造成公益受損的事實(shí)，如果有相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)或者權(quán)威部門(mén)的鑒定意見(jiàn)的或者專家意見(jiàn)予以支持的，應(yīng)當(dāng)寫(xiě)明，如果可以用數(shù)字表述的，一定要有明確的數(shù)額。

查明的案件情況表述：“現(xiàn)查明：時(shí)間，違法主體，地點(diǎn)，違法的原因（例如，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自……），違法的方式或手段，過(guò)程，造成的公益損害后果，等。期間，行政機(jī)關(guān)存在的違法行使職權(quán)、不依法履行職責(zé)、怠于履行職責(zé)等行為的前因后果和程序，等。”

（四）行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的理由和依據(jù)

檢察法律文書(shū)說(shuō)理是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)司法責(zé)任制、強(qiáng)化對(duì)檢察權(quán)行使的監(jiān)督、化解矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧、提高司法公信力的重要舉措。最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)檢察法律文書(shū)說(shuō)理工作的意見(jiàn)》第三部分第（七）項(xiàng)明確了檢察公益訴訟案件檢察建議書(shū)說(shuō)理的責(zé)任，最高人民檢察院《關(guān)于實(shí)行檢察官以案釋法制度的規(guī)定》第25 條明確了檢察法律文書(shū)未能釋法說(shuō)理引發(fā)相關(guān)問(wèn)題的責(zé)任追究制度。訴前檢察建議書(shū)理由和依據(jù)是該文書(shū)說(shuō)理的主要內(nèi)容，也是訴前檢察建議書(shū)主文的核心，有理有據(jù)的檢察建議能夠引起被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的足夠重視，可以有效保證檢察公益訴訟訴前程序的效果，節(jié)約司法資源，保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的理由和依據(jù)適宜論證表述，根據(jù)法律法規(guī)和職責(zé)規(guī)定，結(jié)合查明的案件事實(shí)，通過(guò)三段論推理，得出行政機(jī)關(guān)監(jiān)管中違法行使職權(quán)或者不作為導(dǎo)致公益受損。說(shuō)理中，要查明該行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中常用的法律、法規(guī)、規(guī)章、內(nèi)部規(guī)則、操作指南、流程指引及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)某一違法行為進(jìn)行查處的法律依據(jù)、程序流程、處罰條件、適用情形及處罰措施等，不同行政機(jī)關(guān)存在職能或者權(quán)限交叉時(shí)各自的分工及職責(zé)，等等。在具體制作中需要注意以下問(wèn)題：一是完整引用被監(jiān)督機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的法律法規(guī)依據(jù)、權(quán)力清單、“三定方案”和職責(zé)劃分文件。二是全面引用行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為依法監(jiān)管的法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)針對(duì)違法行為應(yīng)當(dāng)依法采取監(jiān)管措施作出相應(yīng)的具體行政行為的法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定。三是完整準(zhǔn)確規(guī)范引用法律規(guī)范，先引用上位法后引用下位法，先引用法律后引用法規(guī)再引用規(guī)章，引用法律法規(guī)的條、款、項(xiàng)、目應(yīng)當(dāng)完整、準(zhǔn)確，而不能概括說(shuō)明或模糊不清。四是對(duì)違法行使職權(quán)、怠于履行職責(zé)、不依法履行職責(zé)盡量做到嚴(yán)格區(qū)分，而不能籠統(tǒng)稱為怠于履行職責(zé)。五是對(duì)違法行政行為與公益受損之間存在因果關(guān)系要有明確論述。這是提出訴前檢察建議的理由之一，如果違法行政行為與公益保護(hù)無(wú)關(guān)，或者說(shuō)不存在違法行政行為同樣會(huì)導(dǎo)致公益受損結(jié)果，那么檢察機(jī)關(guān)就不應(yīng)當(dāng)作為行政公益訴訟案件立案審查，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)民事公益訴訟程序保護(hù)受損公益。

本部分說(shuō)理論證可以歸納為三層：第一層推理，大前提（法律、法規(guī)等關(guān)于某行政機(jī)關(guān)依法負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的規(guī)定）+小前提（本案查明的違法事實(shí)發(fā)生地點(diǎn)、違法侵害公益的內(nèi)容）=結(jié)論（某行政機(jī)關(guān)依法負(fù)有該案損害公益違法行為的監(jiān)管職責(zé)）。第二層推理，大前提（行政法律、法規(guī)關(guān)于行政監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)違法行為應(yīng)當(dāng)采取的監(jiān)管方式的規(guī)定）+小前提（本案查明違法行為表現(xiàn)、損害公益的程度、違法的性質(zhì)、情節(jié)等）=結(jié)論（某行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)本案違法行為作出相應(yīng)的行政行為）。第三層推理，大前提（綜合上述兩部分的內(nèi)容）+小前提（本案中行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的行政行為或者未作出行政行為）=某行政機(jī)關(guān)在該案違法損害公益的違法行為中，存在違法行使職權(quán)/不依法履行職責(zé)/不作為的違法情形。

（五）建議內(nèi)容

檢察建議書(shū)是檢察機(jī)關(guān)多年來(lái)探索成型的一種監(jiān)督方式，由于其協(xié)商性特征，或者說(shuō)柔性監(jiān)督特征，提出檢察建議需要檢察機(jī)關(guān)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的協(xié)商和溝通，再加上法律規(guī)范的不足，檢察公益訴訟制度探索前期，建議內(nèi)容多用概括性、模糊性的語(yǔ)言描述相關(guān)問(wèn)題，如“管理不到位”“制度不完善”“責(zé)任心不高”等，導(dǎo)致檢察建議的內(nèi)容較為籠統(tǒng)、可操作性不強(qiáng)，被建議單位的整改往往也浮于表面、效果不佳。也有的建議內(nèi)容太過(guò)具體，如“建議你局依法對(duì)某某作出行政處罰”“建議你局采取……行政強(qiáng)制措施或者行政強(qiáng)制執(zhí)行措施”等。關(guān)于建議內(nèi)容，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意以下四點(diǎn)：一是緊密結(jié)合行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的事實(shí)和法律依據(jù)提出，切中要害，依法糾正xx 違法行為或者依法履行xx 監(jiān)管職責(zé)；二是要具有現(xiàn)實(shí)的可操作性，避免不切實(shí)際、內(nèi)容空泛，讓被建議單位無(wú)所適從，也無(wú)法訴請(qǐng)法院判決；三是建議重在對(duì)行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)的提醒和提示，至于應(yīng)當(dāng)采取何種監(jiān)管方式、如何監(jiān)管，均屬于行政機(jī)關(guān)自我裁量的職權(quán)范圍，檢察機(jī)關(guān)不可過(guò)多干預(yù)，能夠達(dá)到公益保護(hù)實(shí)效即可；四是必須落腳到保護(hù)國(guó)家利益和（或）社會(huì)公共利益的內(nèi)容上，這是公益訴訟的目的，也是行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或依法履行職責(zé)的歸宿。

綜上，訴前檢察建議書(shū)建議內(nèi)容根據(jù)違法行政行為類型的表述大致為：建議你局依法履行對(duì)……違法行為的監(jiān)管職責(zé)/糾正違法行為，查處……違法行為，恢復(fù)/保護(hù)生態(tài)資源……等。

注釋：

［1］該階段的訴前檢察建議書(shū)普遍存在案件基本事實(shí)敘述不清、損害公益違法事實(shí)不明、認(rèn)定行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為不說(shuō)理、未能引用相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行論證，等等問(wèn)題。

［2］但是試點(diǎn)以來(lái)，很多訴前檢察建議書(shū)的文號(hào)存在錯(cuò)誤，因公益訴訟業(yè)務(wù)在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上線運(yùn)行，文號(hào)自動(dòng)生成，該問(wèn)題自然解決。

［3］參見(jiàn)湯維建：《檢察建議規(guī)范化改革展望》，《人民檢察》2018 年第16 期。

［4］《行政辦案指南》規(guī)定，檢察建議書(shū)一般應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：被監(jiān)督對(duì)象的名稱；案件來(lái)源及監(jiān)督目的；檢察機(jī)關(guān)調(diào)查查明的案件基本情況，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定的被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的事實(shí)；被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政行為構(gòu)成違法行使職權(quán)或者不作為的理由和法律依據(jù)；檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的法律依據(jù)；建議的具體內(nèi)容；告知被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議書(shū)后兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)并書(shū)面回復(fù)辦理情況，但出現(xiàn)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形時(shí)，人民檢察院可以要求行政機(jī)關(guān)在十五日內(nèi)依法履行職責(zé)；其他需要說(shuō)明的情形。

［5］《檢察建議書(shū)樣式》中行政訴前檢察建議書(shū)第三項(xiàng)內(nèi)容“……寫(xiě)明檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的事實(shí)，國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)和有關(guān)證據(jù)?！?/p>

［6］《行政公益訴訟典型案例實(shí)務(wù)指引》中編入的2016 年3 月至2017 年6 月35 例訴前檢察建議書(shū)未表述損害國(guó)家利益和/或社會(huì)公共利益19 件，2018 年3月至2019 年2 月7 例訴前檢察建議書(shū)未表述損害國(guó)家利益和/或社會(huì)公共利益3 件。

［7］參見(jiàn)張雪樵主編：《行政公益訴訟典型案例實(shí)務(wù)指引——生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)領(lǐng)域（上冊(cè)）》，中國(guó)檢察出版社2019 年版，第7-8 頁(yè)。

［8］檢察統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中公益訴訟業(yè)務(wù)流程中自動(dòng)生成的行政公益訴訟訴前檢察建議書(shū)主文第三項(xiàng)修改為，“寫(xiě)明檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的事實(shí)、國(guó)家利益或者/和社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)和有關(guān)證據(jù)、行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)?！?/p>

［9］例如，西檢行公建〔2018〕2-7 號(hào)湖北省黃石市西塞山區(qū)人民檢察院督促黃石市規(guī)劃局、國(guó)土資源局、水利水產(chǎn)局、園林局、下陸區(qū)城市管理局等機(jī)關(guān)依法履行黃石磁湖風(fēng)景區(qū)違法行為監(jiān)管職責(zé)案系列檢察建議書(shū)，因黃石市調(diào)整相對(duì)集中行政處罰權(quán)，黃石市規(guī)劃局已無(wú)違法城市規(guī)劃行為的行政處罰權(quán)，并且回復(fù)已將該違法行為函告市城管局、區(qū)城管局，其無(wú)監(jiān)管職責(zé)。同前注［7］，第22-31 頁(yè)。

［10］參見(jiàn)應(yīng)松年、胡衛(wèi)列、張步洪等：《行政訴訟檢察監(jiān)督制度的改革和完善》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015 年第3 期。

［11］2018 年10 月26 日修訂通過(guò)的《人民檢察院組織法》第20 條規(guī)定，“人民檢察院行使下列職權(quán)：（一）依照法律規(guī)定對(duì)有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)；（二）對(duì)刑事案件進(jìn)行審查，批準(zhǔn)或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）對(duì)刑事案件進(jìn)行審查，決定是否提起公訴，對(duì)決定提起公訴的案件支持起訴；（四）依法法律規(guī)定提起公益訴訟；（五）對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督；（六）對(duì)判決、裁定等生效法律文書(shū)的執(zhí)行工作實(shí)行法律監(jiān)督；（七）對(duì)監(jiān)獄、看守所的執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督；（八）法律規(guī)定的其他職權(quán)?！?/p>