檢察官懲戒制度體系構(gòu)建*
——基于對(duì)域外檢察官懲戒模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒

徐州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院課題組/文

根據(jù)美國(guó)心理學(xué)家和行為科學(xué)家斯金納的強(qiáng)化理論，人的行為是能夠被強(qiáng)化、修正和改變的，強(qiáng)化方式又可分為正強(qiáng)化和負(fù)強(qiáng)化。檢察官懲戒制度，通過及時(shí)地對(duì)檢察官做出的不當(dāng)職務(wù)行為作出負(fù)面評(píng)價(jià)，以一種強(qiáng)制性、威懾性的手段使檢察官承擔(dān)某種消極的、不利的后果，以表示對(duì)其做出的不合規(guī)范行為的強(qiáng)烈否定。檢察官懲戒所給予的強(qiáng)烈否定，會(huì)使做出不當(dāng)職務(wù)行為并因此承受不利后果的檢察官及時(shí)認(rèn)識(shí)到行為的錯(cuò)誤和嚴(yán)重之處，同時(shí)基于趨利避害的本質(zhì)和條件反射的本能，為了避免再次承受加之于身的不愉快結(jié)果，會(huì)重新檢視、修正、改變自身的職務(wù)行為。檢察官懲戒制度，通過施加于檢察官職務(wù)行為的負(fù)強(qiáng)化作用，促使檢察官對(duì)懲戒所帶來的創(chuàng)傷產(chǎn)生心理畏懼，對(duì)如何避免再度創(chuàng)傷形成心理預(yù)期，從而修正、改變不當(dāng)職務(wù)行為，并將外部壓力反射于行、內(nèi)化于心，逐漸形成符合檢察官職業(yè)規(guī)范的行為習(xí)慣，進(jìn)而成為秉持職業(yè)良心和職業(yè)道德，規(guī)范司法行為，堅(jiān)持公正、獨(dú)立司法的職業(yè)化檢察官。

一、斟酌損益：從域外檢察官懲戒模式中找尋啟示和借鑒

法國(guó)比較法學(xué)家達(dá)維德說：“在法的問題上并無真理可言，每個(gè)國(guó)家依照各自的傳統(tǒng)自定制度與規(guī)范是適當(dāng)?shù)摹５珎鹘y(tǒng)并非老一套的同義詞，很多改進(jìn)可以在別人已有的經(jīng)驗(yàn)中吸取源泉?！保?］域外的司法官懲戒制度發(fā)展較為成熟、完備，大多設(shè)立了專門的、司法化的檢察官懲戒程序，都在強(qiáng)調(diào)保障檢察官懲戒機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性地位和被懲戒對(duì)象的救濟(jì)權(quán)，可以為我們提供很多有益的啟示和借鑒。

（一）懲戒主體的相對(duì)獨(dú)立性

無論是美國(guó)的司法理事會(huì)、法國(guó)的最高司法委員會(huì)，韓國(guó)法務(wù)部?jī)?nèi)設(shè)的檢事懲戒委員會(huì)還是德國(guó)聯(lián)邦最高法院下設(shè)的職務(wù)法庭，保持檢察官懲戒案件辦理主體的相對(duì)獨(dú)立性是檢察官懲戒制度的核心理念之一。只有懲戒機(jī)構(gòu)保持較強(qiáng)的獨(dú)立性，才能確保其作出的意見和決定免受政治因素和輿論壓力左右。在我國(guó)，將懲戒委員會(huì)下設(shè)于省級(jí)檢察機(jī)關(guān)的做法，只會(huì)使檢察官的懲戒局限于檢察機(jī)關(guān)的自我決定和處理范疇，難免陷入“自我監(jiān)督”的指摘。懲戒是施加于檢察官的消極后果，不僅是對(duì)檢察官個(gè)人的否定評(píng)價(jià)，也使其所屬的檢察機(jī)關(guān)呈現(xiàn)負(fù)面形象，所以我們不能期待檢察機(jī)關(guān)自我裁決的公正性。檢察官懲戒不應(yīng)當(dāng)是檢察官內(nèi)部的法律自治，為了使懲戒主體作出的評(píng)定意見更具司法信服力和社會(huì)公信力，成立組織上相對(duì)獨(dú)立、業(yè)務(wù)上高度專業(yè)的專司檢察官懲戒案件辦理的懲戒委員會(huì)方是當(dāng)行之路。

（二）懲戒程序的司法化

很多國(guó)家和地區(qū)的懲戒程序呈現(xiàn)出聽證化、司法化傾向。德國(guó)將司法官的懲戒案件交由聯(lián)邦最高法院下設(shè)的職務(wù)法庭以訴訟審理結(jié)構(gòu)及行政法院法規(guī)定的程序進(jìn)行審理，并以判決形式給予懲戒；［2］臺(tái)灣地區(qū)參考了德國(guó)、奧地利的立法實(shí)踐，建構(gòu)職務(wù)法庭專司司法官懲戒案件，并在組織機(jī)構(gòu)和程序設(shè)計(jì)上突出其司法性，如要求職務(wù)法庭陪席法官具備實(shí)任法官10 年以上資歷，審理時(shí)實(shí)行言詞辯論等；法國(guó)檢察官紀(jì)律懲戒為一種“實(shí)質(zhì)訴訟”，對(duì)檢察官懲戒案件原則上公開審理，可以傳喚證人或?qū)＜易C人出庭，遵循嚴(yán)格的辯論程序，被付懲戒的檢察官享有聘請(qǐng)辯護(hù)人的權(quán)利。［3］我國(guó)檢察官懲戒程序亦應(yīng)當(dāng)注入更多的司法化元素：設(shè)立職務(wù)法庭，移植舉證、質(zhì)證、辯論、最后陳述、證人出庭作證等庭審環(huán)節(jié)和訴訟程序。由于懲戒涉及檢察官名譽(yù)、權(quán)利的限制或褫奪，而且還涉及較為復(fù)雜的司法專業(yè)性問題，因而需要控方和辯方在場(chǎng)進(jìn)行辯駁和舉證，需要庭審者親歷審查、居中審理，只有如此才能有助于查清案件事實(shí)，明晰檢察官責(zé)任，使得職務(wù)法庭對(duì)檢察官懲戒事項(xiàng)作出公正合理的裁決。

（三）被懲戒檢察官的救濟(jì)權(quán)

國(guó)外的檢察官懲戒制度特別注重被懲戒檢察官的救濟(jì)權(quán)。德國(guó)各邦職務(wù)法庭作出懲戒裁定后，如果被調(diào)查檢察官不服，可以向聯(lián)邦檢察官上訴；在法國(guó)，若被調(diào)查檢察官不服司法部長(zhǎng)作出的違紀(jì)懲戒決定，可向行政法院提起行政訴訟；在日本，受處分的檢察官不服人事院懲處的，在法定期限內(nèi)可以請(qǐng)求重新審查。因懲戒事關(guān)檢察官身份獨(dú)立之保障，事關(guān)檢察官職業(yè)生涯之發(fā)展，務(wù)必要從制度設(shè)計(jì)上充分保障受懲戒檢察官的救濟(jì)權(quán)，確保其進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的渠道暢通有效，確保其不會(huì)因錯(cuò)誤的懲戒裁決而使權(quán)利遭受侵害，務(wù)必要將司法救濟(jì)作為檢察官懲戒程序的重要部分進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)定。

（四）正式懲戒程序的緩沖區(qū)

檢察官違法違紀(jì)行為，往往是一個(gè)從量變到質(zhì)變的過程，如果在其違反檢察職責(zé)出現(xiàn)端倪之時(shí)、尚未達(dá)到一定嚴(yán)重程度之前，及時(shí)給予提醒告誡，可以避免更嚴(yán)重懲戒事由的出現(xiàn)。如美國(guó)就設(shè)立了針對(duì)司法官犯罪行為的非常嚴(yán)格的司法官彈劾程序，以及針對(duì)其他不當(dāng)職務(wù)行為的較為靈活、彈性的司法懲戒程序，對(duì)于最輕微的不當(dāng)職務(wù)行為，使用“should' or 'should not”的字眼，意味著僅是一種勸戒，并不要求給予行為人制裁；［4］德國(guó)對(duì)司法官的懲戒權(quán)力由歸屬行政權(quán)的職務(wù)長(zhǎng)官與職務(wù)法庭分享行使，職務(wù)長(zhǎng)官可對(duì)司法官作出最輕微的申誡處分，而其他較重的懲戒，則交由聯(lián)邦最高法院下設(shè)的職務(wù)法庭以訴訟審理結(jié)構(gòu)及行政法院法規(guī)定的程序進(jìn)行審理和判決。那么，我國(guó)在正式啟動(dòng)檢察官懲戒程序前，也應(yīng)針對(duì)檢察官的輕微不當(dāng)職務(wù)行為設(shè)置一個(gè)緩沖區(qū)，在此區(qū)域內(nèi)可以暫時(shí)不啟動(dòng)懲戒程序，由“行政監(jiān)督權(quán)人”給予非正式的提醒和告誡，“行政監(jiān)督權(quán)人”的角色則由駐檢察院紀(jì)檢組長(zhǎng)擔(dān)任。

二、五維一體：我國(guó)檢察官懲戒體系之構(gòu)建

在我國(guó)檢察官懲戒體系中，適用司法調(diào)查權(quán)、審理評(píng)定權(quán)和懲戒決定權(quán)三權(quán)分離的原則，分別由監(jiān)察委員會(huì)、懲戒委員會(huì)和人民檢察院負(fù)責(zé)行使。

一是懲戒的啟動(dòng)。在監(jiān)察體制改革的背景下，檢察官懲戒程序的啟動(dòng)權(quán)宜交由監(jiān)察委員會(huì)行使，而這項(xiàng)啟動(dòng)權(quán)的基礎(chǔ)性權(quán)能是監(jiān)察委員會(huì)對(duì)檢察官職務(wù)行為的監(jiān)察權(quán)以及衍生的司法調(diào)查權(quán)。監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)對(duì)檢察官涉嫌違反檢察職責(zé)行為進(jìn)行司法調(diào)查，并在證據(jù)確實(shí)充分的情況下，向懲戒委員會(huì)提請(qǐng)審議檢察官的懲戒事項(xiàng)，由此正式啟動(dòng)檢察官懲戒程序。

那么啟動(dòng)懲戒的事由有哪些？筆者認(rèn)為，《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》中規(guī)定的構(gòu)成司法責(zé)任的三種情形——故意違反檢察職責(zé)責(zé)任、重大過失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任，就是懲戒的事由，當(dāng)檢察人員發(fā)生上述三種構(gòu)成司法責(zé)任的情形時(shí)，也就意味著觸發(fā)了檢察官懲戒程序的機(jī)關(guān)按鈕。第一種，故意違反檢察職責(zé)責(zé)任，指故意違反法律法規(guī)引發(fā)的責(zé)任，以及違背檢察職業(yè)道德但尚未觸犯法律而產(chǎn)生的責(zé)任。前者有法有規(guī)可查，［5］后者多散見于一些禁令、紀(jì)律、規(guī)定中，建議出臺(tái)專門的司法人員職業(yè)道德規(guī)范，為審判、檢察等司法人員提供必須遵守的職業(yè)行為準(zhǔn)則和職業(yè)道德模式。如美國(guó)就制訂了《司法行為準(zhǔn)則》。第二種，重大過失責(zé)任，以造成錯(cuò)案等嚴(yán)重后果為條件。檢察人員的主觀過錯(cuò)是過失而非故意，但只限于重大過失，即比較嚴(yán)重的過失，排除檢察人員在工作中具有一般過失或是對(duì)某個(gè)復(fù)雜問題的判斷發(fā)生偏差的情形。第三種，監(jiān)督管理責(zé)任，以負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的檢察人員為責(zé)任主體，以其監(jiān)督管理過程中的故意或重大過失導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)誤為構(gòu)成要素。主要表現(xiàn)為兩種情形，一種是行政性監(jiān)督管理失職，比如檢察人員有貪污賄賂或徇私枉法行為，其部門負(fù)責(zé)人或分管領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)要承擔(dān)一定的監(jiān)督管理責(zé)任；另一種是司法辦案監(jiān)督責(zé)任，當(dāng)發(fā)生錯(cuò)案的情況下，對(duì)案件進(jìn)行監(jiān)督把關(guān)的檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）、部門負(fù)責(zé)人要與辦案檢察官共同承擔(dān)責(zé)任，當(dāng)然最終是否追責(zé)和懲戒還要視其主觀過錯(cuò)。

建議在正式啟動(dòng)檢察官懲戒程序前，增加一個(gè)緩沖程序：對(duì)于不當(dāng)職務(wù)行為比較輕微、且涉事檢察官予以承認(rèn)的，駐檢察院紀(jì)檢組長(zhǎng)有權(quán)直接采取非正式懲戒措施，可稱為“勸誡”或“誡勉”，這種懲戒的形式是私下的、口頭的、不記錄在案的。目的在于對(duì)作出輕微不當(dāng)職務(wù)行為的檢察官及時(shí)給予提醒、告誡和警示，使其清楚自己的立場(chǎng)和處境，意識(shí)到行為的不當(dāng)和錯(cuò)誤，被告誡的檢察官會(huì)因擔(dān)心被適用正式的懲戒程序而更加注意嚴(yán)格要求自己、管束自己。同時(shí)，對(duì)做出輕微不當(dāng)職務(wù)行為的檢察官以私下的、不記錄在案的形式予以勸誡，也體現(xiàn)了對(duì)檢察官的職業(yè)保護(hù)。但對(duì)于被勸誡檢察官再次做出不當(dāng)職務(wù)行為的，不承認(rèn)行為不當(dāng)或失職的，行為性質(zhì)超出了輕微范疇的，監(jiān)察委員會(huì)可以啟動(dòng)正式的懲戒程序。那么就在正式的懲戒程序前增加了一個(gè)緩沖區(qū)域、彈性地帶，在此區(qū)域內(nèi)，充當(dāng)“行政監(jiān)督權(quán)人”的駐檢察院紀(jì)檢組長(zhǎng)有權(quán)以非正式的懲戒手段對(duì)檢察官進(jìn)行預(yù)防式管理，管理失效會(huì)觸發(fā)正式的懲戒程序啟動(dòng)，這樣就使得正式懲戒和非正式懲戒之間的互動(dòng)效應(yīng)得以實(shí)現(xiàn)。

二是懲戒的審理。因事關(guān)檢察官名譽(yù)、權(quán)利之褫奪，為了保證對(duì)檢察官施加懲戒的慎重和公正，待懲戒程序啟動(dòng)后，建議設(shè)立職務(wù)法庭以訴訟審理結(jié)構(gòu)來裁決檢察官的懲戒問題。職務(wù)法庭由懲戒委員會(huì)設(shè)立，由懲戒委員會(huì)委員長(zhǎng)或副委員長(zhǎng)任審判長(zhǎng)，與其他2—4 名委員組成合議庭對(duì)檢察官懲戒案件進(jìn)行審理。

庭審中，監(jiān)察委員會(huì)要扮演“公訴人”的角色，對(duì)當(dāng)事檢察官需要被追責(zé)和被懲戒承擔(dān)舉證責(zé)任。如若追究檢察官故意違反檢察職責(zé)責(zé)任，就要舉證證明其實(shí)施了何種行為，違反了哪些法律法規(guī)或檢察職業(yè)道德，是否系故意為之；如若追究檢察官重大過失責(zé)任，就要向法庭出示錯(cuò)案的認(rèn)定依據(jù)，錯(cuò)案發(fā)生的原因、案件的事實(shí)認(rèn)定和法律適用、承辦檢察官的職責(zé)行為和主觀過錯(cuò)等證據(jù)；如若追究檢察官的監(jiān)督管理責(zé)任，就要舉證證明該檢察官的身份和職責(zé)，其在監(jiān)督管理中的主觀過錯(cuò)，以及監(jiān)督管理失職與司法辦案工作出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)誤之間的因果關(guān)系等。當(dāng)事檢察官有權(quán)進(jìn)行陳述、舉證和辯解，可以聘請(qǐng)律師或同事檢察官作為辯護(hù)人為自己辯護(hù)，還可以申請(qǐng)其他檢察人員、相關(guān)偵查人員、鑒定人出庭作證。職務(wù)法庭要充分保障當(dāng)事檢察官的陳述權(quán)、辯護(hù)權(quán)等各項(xiàng)實(shí)體和訴訟權(quán)利。

懲戒委員會(huì)在開庭審理的基礎(chǔ)上，集中審議檢察官的懲戒事項(xiàng)，判斷決定是否采信雙方出示的證據(jù)，認(rèn)定當(dāng)事檢察官是否實(shí)施了違反檢察職責(zé)的行為，是否具有故意或重大過失，是否要對(duì)錯(cuò)案承擔(dān)司法責(zé)任等。在議決環(huán)節(jié)，實(shí)行合議制中的少數(shù)服從多數(shù)原則。合議庭分歧較大的，案情較復(fù)雜的，當(dāng)事檢察官有可能被免職的，可以提交懲戒委員會(huì)全體審議決定。懲戒案件的審理要堅(jiān)持以職務(wù)法庭為中心原則，力求做到證據(jù)出示在職務(wù)法庭，案件事實(shí)查明在職務(wù)法庭，控辯意見發(fā)表在職務(wù)法庭，裁決理由形成在職務(wù)法庭。

三是懲戒的決定。懲戒委員會(huì)最終形成故意違反檢察職責(zé)、對(duì)錯(cuò)案承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任或無責(zé)的評(píng)定意見，并向當(dāng)事檢察官所屬檢察機(jī)關(guān)或上級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出不予懲戒、給予懲戒處分或追究刑事責(zé)任的建議。由后者按照懲戒建議作出懲戒決定：或給予當(dāng)事檢察官懲戒處分，或提請(qǐng)人大免除檢察官職務(wù)，或移交監(jiān)察委員會(huì)處理?？梢?，檢察官懲戒委員會(huì)只能出具對(duì)檢察官責(zé)任認(rèn)定的意見和是否懲戒的建議，并不具有直接作出懲戒決定的權(quán)力，其定位相當(dāng)于中立的專業(yè)評(píng)定機(jī)構(gòu)。不過，懲戒委員會(huì)的審理評(píng)定權(quán)并非只是一種單純的參考建議權(quán)，其作出的責(zé)任認(rèn)定意見和懲戒建議對(duì)于最終采取懲戒措施的檢察機(jī)關(guān)是具有法律效力的，檢察機(jī)關(guān)要依據(jù)懲戒委員會(huì)作出的評(píng)定意見和懲戒建議決定對(duì)當(dāng)事檢察官是否采取懲戒措施、采取何種懲戒措施，并將實(shí)施懲戒的情況向監(jiān)察委員會(huì)和懲戒委員會(huì)匯報(bào)備案。

四是懲戒的救濟(jì)。被付懲戒檢察官不服懲戒決定的，可以從兩個(gè)渠道實(shí)現(xiàn)自我救濟(jì)：一是針對(duì)懲戒委員會(huì)的異議和申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)。對(duì)于懲戒委員會(huì)的評(píng)定意見不認(rèn)同的，可以向懲戒委員會(huì)提出異議，懲戒委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)異議及理由進(jìn)行審查，決定是否重新作出評(píng)定意見；也可以向作出評(píng)定意見的懲戒委員會(huì)或上一級(jí)懲戒委員會(huì)申請(qǐng)?jiān)賹?，條件符合的，懲戒委員會(huì)要重新組織職務(wù)法庭對(duì)懲戒事項(xiàng)再次審理。二是針對(duì)檢察機(jī)關(guān)的復(fù)議和申訴權(quán)。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)作出的懲戒決定不服的，可以向該檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，并有權(quán)向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理復(fù)議和申訴，在法定期限內(nèi)作出決定并告知當(dāng)事檢察官。

五是懲戒的措施。司法體制改革使檢察官、法官實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列管理，那么對(duì)檢察官、法官適用的懲戒措施應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)司法職業(yè)的特殊性，有必要針對(duì)檢察官、法官的職業(yè)特點(diǎn)專門設(shè)計(jì)懲戒措施，凸顯更多的司法屬性。

建議設(shè)定以下懲戒措施：警告、記過、記大過、降檢察官等級(jí)、暫停檢察官資格、免除檢察官資格轉(zhuǎn)任其他身份、免除檢察官資格及公務(wù)員身份。降檢察官等級(jí)，指將當(dāng)事人的檢察官等級(jí)下降一級(jí)或多級(jí)，待遇也要相應(yīng)下調(diào)；暫停檢察官資格，是指一定期限內(nèi)暫時(shí)性免除當(dāng)事人的檢察官資格，期限屆滿后，可以恢復(fù)其檢察官資格，暫停期限可以是6 個(gè)月到2 年；免除檢察官資格轉(zhuǎn)任其他身份，指不再擔(dān)任員額檢察官，但可以任檢察輔助人員或司法行政人員，受到該懲戒的不得回任員額檢察官，否則與“暫停檢察官資格”無異；免除檢察官資格及公務(wù)員身份，該懲戒措施的效果等同于“開除”，對(duì)于構(gòu)成犯罪要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)同時(shí)適用該懲戒措施。上述懲戒措施的設(shè)定，懲戒尺度由輕及重逐漸遞增，既借鑒了行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的處分措施，又依據(jù)檢察人員的司法職業(yè)特點(diǎn)和司法管理模式設(shè)置了針對(duì)性的懲戒類型。

注釋：

［1］［法］勒內(nèi)·達(dá)維德：《當(dāng)代主要法律體系》，漆竹生譯，上海譯文出版社1984 年版，第1 頁。

［2］參見樊崇義、劉文化：《懲戒與保障：域外檢察官辦案責(zé)任的雙面鏡像》，《檢察日?qǐng)?bào)》2016 年5 月17 日。

［3］參見顧華、黃爾：《法國(guó)司法官懲戒制度及其啟示》，《人民檢察》2017 年第9 期。

［4］參見嚴(yán)仁群：《美國(guó)法官懲戒制度論要——兼析中美懲戒理念之差異》，《法學(xué)評(píng)論》2004 年第6 期。

［5］《檢察官法》第47 條列舉了故意違反檢察職責(zé)的8 種情形。