民事調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)用問題探析

程 輝 /文

近年來，檢察機(jī)關(guān)的民事訴訟監(jiān)督案件逐年上升，要加強(qiáng)民事訴訟法律監(jiān)督，就應(yīng)該充分運(yùn)用法律賦予檢察機(jī)關(guān)的民事調(diào)查核實(shí)權(quán)，提高自身的監(jiān)督能力，提升民事法律監(jiān)督效果，滿足人民群眾對(duì)民事訴訟監(jiān)督方面的更高需求。

一、民事調(diào)查核實(shí)權(quán)的應(yīng)用現(xiàn)狀

（一）調(diào)查核實(shí)權(quán)的主要內(nèi)容

調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)為履行法律監(jiān)督職責(zé)的需要，采取調(diào)取卷宗、詢問相關(guān)人員、調(diào)取相關(guān)證據(jù)、勘驗(yàn)、鑒定等方式，就案件的相關(guān)情況向當(dāng)事人或者案外人予以調(diào)查核實(shí)的一項(xiàng)職權(quán)。調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)用的目的就是為了查明案件事實(shí)和調(diào)取、收集證據(jù)。在民事訴訟監(jiān)督過程中，結(jié)合案件具體情況，檢察機(jī)關(guān)通常會(huì)對(duì)一些實(shí)體類證據(jù)、程序性證據(jù)和審判人員、執(zhí)行人員違法行為類證據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。其中實(shí)體類證據(jù)調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容主要包括：當(dāng)事人受客觀條件限制難以取得的新證據(jù)；原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)是偽造的；當(dāng)事人因客觀原因不能收集的主要證據(jù)，申請(qǐng)法院調(diào)取而法院未調(diào)取的；涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益案件所需要的證據(jù)。就案件類別而言，民事執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督中的拖延發(fā)放執(zhí)行款、消極執(zhí)行、選擇執(zhí)行、亂執(zhí)行等問題，審判人員違法行為監(jiān)督案件中的審判人員違法行為，虛假訴訟監(jiān)督中針對(duì)民間借貸、離婚案件財(cái)產(chǎn)分割、破產(chǎn)清算等虛假訴訟“高發(fā)區(qū)”，單憑調(diào)閱已有案件卷宗很難找到案件的突破口，必須加大查處力度，善于運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)查證、查實(shí)相關(guān)線索，綜合運(yùn)用瀆職行為調(diào)查、抗訴、檢察建議、糾正違法通知書、移送案件線索等手段和方式全方位進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而在線索發(fā)現(xiàn)、案件突破、證據(jù)固定等方面收到良好的監(jiān)督效果。另外，對(duì)于作出不支持監(jiān)督的案件，除認(rèn)真做好息訴罷訪工作和化解矛盾工作外，目前也越來越多地需要用到調(diào)查核實(shí)，以消除當(dāng)事人對(duì)案件相關(guān)證據(jù)的疑慮，引導(dǎo)其接受和履行法院的生效裁判，維護(hù)好生效裁判的權(quán)威及社會(huì)的穩(wěn)定。

（二）調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用現(xiàn)狀

司法實(shí)踐中，民事檢察部門通過調(diào)查核實(shí)關(guān)鍵證據(jù)提出抗訴或提請(qǐng)抗訴的案件，有足夠的證據(jù)支撐，獲得法院改判或上級(jí)檢察機(jī)關(guān)支持提出抗訴的比例較大，以2013 年至2016 年烏魯木齊市人民檢察院提出抗訴的20 件案件為例，其中法院再審改判和調(diào)解的13件，而檢察機(jī)關(guān)采用調(diào)查核實(shí)證據(jù)提出抗訴的3 件案件全部得到改判，這一方面說明審判監(jiān)督程序中法檢兩家對(duì)證據(jù)重視，另一方面也說明調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)提出抗訴的重要措施和有效保障。尤其是在當(dāng)事人提供虛假證據(jù)的案件中，如果經(jīng)調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)用于定案的主要證據(jù)不具有合法性、關(guān)聯(lián)性和客觀性，法院再審會(huì)全部支持檢察機(jī)關(guān)的提抗意見。但是，目前通過調(diào)查核實(shí)證據(jù)提出抗訴類案件占提出抗訴總數(shù)的比例較小，調(diào)查核實(shí)在訴訟監(jiān)督中的作用發(fā)揮得還不夠充分，尤其是在民事審判程序中審判人員可能存在違法行為、民事執(zhí)行活動(dòng)可能存在違法情形和虛假訴訟的領(lǐng)域。

（三）調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律依據(jù)

調(diào)查核實(shí)權(quán)的現(xiàn)行法律規(guī)定主要有:一是我國(guó)《民事訴訟法》第210 條規(guī)定，人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。二是《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》）第50 條規(guī)定，人民檢察院審查案件，應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人意見，必要時(shí)可以聽證或者調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第51 條規(guī)定，人民檢察院審查案件，可以依照有關(guān)規(guī)定調(diào)閱人民法院的卷宗。通過拷貝電子卷、查閱、復(fù)制、摘錄等方式能夠滿足辦案需要的，可以不調(diào)閱訴訟卷宗。《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第65 條至73 條對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)適用條件、調(diào)查措施及程序方法等作了更加明確、細(xì)化的規(guī)定。三是2018 年新修訂的《人民檢察院組織法》中予以進(jìn)一步明確，檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中均可使用調(diào)查核實(shí)權(quán)，進(jìn)一步拓寬了調(diào)查核實(shí)權(quán)的適用范圍，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言具有重大歷史和現(xiàn)實(shí)意義。四是最高人民檢察院2019年2 月26 日公布實(shí)施的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第13 條規(guī)定，檢察官在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)有應(yīng)當(dāng)依照本規(guī)定提出檢察建議情形的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)檢察長(zhǎng)決定，對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，做到事實(shí)清楚、準(zhǔn)確?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》第14 條規(guī)定，檢察官可以采取以下措施進(jìn)行調(diào)查核實(shí)：查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料；向當(dāng)事人、有關(guān)知情人員或者其他相關(guān)人員了解情況；聽取被建議單位意見；咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專門問題的意見；委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)；現(xiàn)場(chǎng)走訪、查驗(yàn)；查明事實(shí)所需要采取的其他措施。

二、調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)用不充分的原因

（一）認(rèn)識(shí)不足

辦案人員針對(duì)民事申請(qǐng)監(jiān)督案件調(diào)查權(quán)行使還存在不同認(rèn)識(shí)。有觀點(diǎn)認(rèn)為民事訴訟是解決私權(quán)糾紛的，當(dāng)事人在訴訟中享有很大的意思自治，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)過多的使用調(diào)查權(quán)打破民事訴訟平衡，這種思想限制了一些辦案人員在民事訴訟監(jiān)督案件中充分運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)的積極性。在涉及民事審判程序中審判人員可能存在違法行為、民事執(zhí)行活動(dòng)可能存在違法情形的領(lǐng)域，更是存在畏難思想，更多的是將線索移交相關(guān)紀(jì)檢部門，存在不愿調(diào)查監(jiān)督、不敢調(diào)查監(jiān)督的情形，造成辦案人員片面實(shí)行案卷審查，甚至出現(xiàn)消極無為、懶散懈怠，不愿開展必要的調(diào)查核實(shí)工作，思想認(rèn)識(shí)和工作措施都處于被動(dòng)落伍的局面。

（二）調(diào)查人員少、不專業(yè)

長(zhǎng)期以來，檢察機(jī)關(guān)存在重刑輕民的思想，民事檢察人員占檢察機(jī)關(guān)辦案人員總數(shù)比重較小，基層檢察院普遍存在人員少、人員弱的情況。隨著民事申訴持續(xù)上升，監(jiān)督案件大量積壓，現(xiàn)有的民事檢察人員疲于被動(dòng)性應(yīng)對(duì)案件的書面審查工作，沒有精力和心思去進(jìn)行更進(jìn)一步的調(diào)查核實(shí)工作。另外，法院的審判庭按照民事行政案件的類別進(jìn)行了專業(yè)設(shè)置，檢察機(jī)關(guān)的民事內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與審判機(jī)關(guān)的民事審判機(jī)構(gòu)的設(shè)置明顯不對(duì)等，機(jī)構(gòu)的不對(duì)等更突顯檢察機(jī)關(guān)人員在法律監(jiān)督過程中對(duì)證據(jù)的把握及調(diào)查核實(shí)不細(xì)致、不專業(yè)。限于人員、調(diào)查能力和手段，即便發(fā)現(xiàn)了案件存在的問題，也無法做到深入調(diào)查和調(diào)研分析，淺嘗輒止，達(dá)不到應(yīng)有的調(diào)查效果。

（三）立法保障不夠，調(diào)查手段單一

目前，對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)定散見于《民事訴訟法》《人民檢察院組織法》及相關(guān)司法解釋，規(guī)定的比較原則籠統(tǒng)，剛性不足，手段單一。針對(duì)不同類別案件未對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)用的范圍、啟動(dòng)方式和行使方式進(jìn)行區(qū)分，現(xiàn)有法律規(guī)定的不夠細(xì)致。實(shí)踐中，在辦理虛假訴訟案件過程中，就經(jīng)常碰到涉案單位和當(dāng)事人不配合調(diào)查取證的情況，給辦案人員查清案件事實(shí)，厘清法律關(guān)系制造了很多困難。在辦理涉及國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的案件過程中，如果不賦予檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行及時(shí)扣押、劃撥、凍結(jié)涉案單位或個(gè)人財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性手段，會(huì)造成關(guān)鍵證據(jù)難以獲取，國(guó)家利益難以得到保護(hù)的情況發(fā)生。

三、充分發(fā)揮調(diào)查核實(shí)權(quán)職能作用的幾點(diǎn)建議

（一）適應(yīng)新需求，樹立正確的調(diào)查觀，敢于調(diào)查監(jiān)督

《憲法》規(guī)定：中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。從憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)法律監(jiān)督職能來看，檢察機(jī)關(guān)通過辦理案件實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查權(quán)、審判權(quán)以及對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的法律監(jiān)督，最終維護(hù)法律的統(tǒng)一意志。為實(shí)現(xiàn)這一目的，就要求檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中積極主動(dòng)的利用檢察權(quán)監(jiān)督法律的運(yùn)行過程，即法律監(jiān)督必須是能動(dòng)的。這種能動(dòng)屬性體現(xiàn)在工作方式上便是要求檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督過程中采用合法手段主動(dòng)履行職責(zé)，而這種合法手段具體體現(xiàn)在民事檢察監(jiān)督過程中的，便是調(diào)查核實(shí)權(quán)?，F(xiàn)階段，辦案人員一定要認(rèn)清民事檢察工作相比于刑事監(jiān)督比較落后的局面還沒有改變，要提升民事案件的監(jiān)督效果，民事檢察人員要樹立正確的監(jiān)督觀、調(diào)查觀，敢于監(jiān)督調(diào)查。充分利用法律賦予檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)辦理一批政治效果好、監(jiān)督質(zhì)量高、社會(huì)影響大的民事訴訟監(jiān)督案件，進(jìn)一步滿足新時(shí)代人民群眾對(duì)民事檢察監(jiān)督工作日益增長(zhǎng)的新需求。理念一新天地寬，新作為要有新理念指導(dǎo)，新理念需要真作為去實(shí)現(xiàn)。做好民事訴訟監(jiān)督工作，首先涉及的問題即是發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而了解情況，進(jìn)行核實(shí)。這種了解、核實(shí)，實(shí)際上就是調(diào)查，只要是為了法律監(jiān)督目的，在法定的程序范圍內(nèi)我們要敢于主動(dòng)出擊，放棄畏難思想，及時(shí)針對(duì)民事監(jiān)督案件中需要調(diào)查核實(shí)的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行調(diào)查，固定證據(jù)，為提出抗訴、發(fā)出再審或做好申請(qǐng)人息訴工作打下堅(jiān)實(shí)的事實(shí)和證據(jù)基礎(chǔ)。

（二）增強(qiáng)人員力量，注重調(diào)查素能培養(yǎng)，善于調(diào)查監(jiān)督

專業(yè)的機(jī)構(gòu)和人員是做好工作的前提和基礎(chǔ)，隨著檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性、重構(gòu)性改革的到來，刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”法律監(jiān)督總體布局已經(jīng)形成。檢察機(jī)關(guān)要解決“重刑輕民”問題,要加強(qiáng)民事檢察人員配備，優(yōu)先將有偵查、調(diào)查經(jīng)驗(yàn)的辦案人員調(diào)配到民事檢察部門，也可以建立專門的調(diào)查機(jī)構(gòu)協(xié)作辦案人員進(jìn)行調(diào)查取證。要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升辦案人員的調(diào)查取證能力，特別是要根據(jù)本地實(shí)際情況，總結(jié)出急需重點(diǎn)監(jiān)督的案件類別，就怎樣制定調(diào)查方案、規(guī)范調(diào)查活動(dòng)、做好調(diào)查筆錄等作出詳細(xì)規(guī)范，有針對(duì)性的進(jìn)行調(diào)查取證能力的培訓(xùn)。例如，針對(duì)民事虛假訴訟、審判人員可能存在違法行為和民事執(zhí)行活動(dòng)可能存在違法情形的領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)查取證能力的專項(xiàng)培訓(xùn)，補(bǔ)齊短板，及時(shí)解決辦案人員對(duì)相關(guān)案件把握不準(zhǔn)、不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的問題。要加強(qiáng)調(diào)查核實(shí)權(quán)研究，強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行保障。堅(jiān)持審查與調(diào)查相結(jié)合，轉(zhuǎn)變“坐堂問案”辦案模式，既發(fā)揮民事檢察監(jiān)督能動(dòng)性，又不超越監(jiān)督職能。

（三）立法明確調(diào)查權(quán)的范圍和程序，增強(qiáng)調(diào)查剛性，規(guī)范調(diào)查監(jiān)督

從檢察機(jī)關(guān)發(fā)展歷程來看，從履行傳統(tǒng)的批捕起訴職能到行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)，再到民事行政檢察和公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能不斷強(qiáng)化。今后檢察工作肯定會(huì)以強(qiáng)化法律監(jiān)督職能作為突破點(diǎn)和工作增長(zhǎng)點(diǎn)，這就需要不斷完善法律監(jiān)督的手段和措施。充分運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)有助于解決民事訴訟職能面臨的困境，提升檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督效果。一是在立法應(yīng)當(dāng)賦予調(diào)查權(quán)一定的剛性。針對(duì)目前被監(jiān)督對(duì)象自覺接受監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)，不配合檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查情況時(shí)有發(fā)生的問題，立法應(yīng)當(dāng)賦予調(diào)查核實(shí)權(quán)具有適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性措施，所謂“適當(dāng)”，是指不像刑事訴訟中公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的偵查手段那樣嚴(yán)苛， 對(duì)人的強(qiáng)制措施應(yīng)盡量避免，但可以增加一些對(duì)物的強(qiáng)制措施和手段，比如在辦理涉及國(guó)家利益的案件過程中，可以賦予檢察機(jī)關(guān)行使扣押、劃撥、凍結(jié)等強(qiáng)制性手段。二是規(guī)范不同案件的調(diào)查范圍和程序。在辦案實(shí)踐基礎(chǔ)上，加強(qiáng)調(diào)查研究，針對(duì)民事檢察不同類別案件對(duì)調(diào)查權(quán)的需求，進(jìn)行細(xì)化區(qū)分，條件成熟可以制定諸如《民事檢察監(jiān)督調(diào)查辦法》等規(guī)范性文件，明確調(diào)查范圍、程序、措施和處理方式等內(nèi)容，細(xì)化監(jiān)督調(diào)查內(nèi)容，規(guī)范監(jiān)督程序，強(qiáng)化調(diào)查效果。