轉(zhuǎn)型時(shí)期派駐和巡回檢察方式的理性思考

牛 舢 劉秀仿/文

一、兩種檢察方式的職責(zé)地位

（一）派駐檢察側(cè)重事務(wù)性、程序性工作

根據(jù)最高人民檢察院《人民檢察院監(jiān)獄巡回檢察規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《巡回檢察規(guī)定》），派駐檢察主要職責(zé)有7 項(xiàng)：檢察罪犯計(jì)分考核立功獎(jiǎng)懲等情況；列席減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行評(píng)審會(huì)；列席監(jiān)獄獄情分析會(huì)和其他會(huì)議；聯(lián)系監(jiān)獄有關(guān)部門，對(duì)接巡回檢察工作有關(guān)事項(xiàng)；監(jiān)督巡回整改措施落實(shí)情況；開(kāi)啟檢察官信箱，收集登記罪犯控告舉報(bào)和申訴材料；其他相關(guān)工作?？梢?jiàn)派駐檢察職責(zé)的“關(guān)鍵詞”是“檢察、列席、聯(lián)系、對(duì)接、督促、開(kāi)啟信箱、收集登記材料”等工作，基本不涉及實(shí)質(zhì)性檢察工作，且“每個(gè)檢察室至少一人、每周不少于二天”的時(shí)間規(guī)定，也可看出檢察室的職責(zé)定位，主要是聯(lián)絡(luò)溝通協(xié)調(diào)，確保檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)獄有工作場(chǎng)所，隨時(shí)介入。

關(guān)于派駐檢察職責(zé)第1 項(xiàng)“檢察罪犯計(jì)分考核立功獎(jiǎng)懲”內(nèi)容，其用詞雖然是“檢察”，但依據(jù)司法部有關(guān)規(guī)定，如《監(jiān)獄計(jì)分考核罪犯情況說(shuō)明》《罪犯月考核積分一覽表》《罪犯加扣分明細(xì)表》《專項(xiàng)加分審批表》《罪犯獎(jiǎng)勵(lì)一覽表》《撤銷罪犯獎(jiǎng)勵(lì)審批表》《立功(重大立功)一覽表》等表格式、格式化的材料，派駐檢察關(guān)注的是監(jiān)獄根據(jù)考核結(jié)果給予罪犯的“表?yè)P(yáng)”或“懲罰”。是考核后的結(jié)果，不是考核過(guò)程。當(dāng)然，在接收材料或者列席各種會(huì)議等工作中，如果發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，要及時(shí)履行移送職責(zé)。

（二）巡回檢察側(cè)重深層次執(zhí)法監(jiān)督問(wèn)題，側(cè)重辦案

按照最高人民檢察院《人民檢察院監(jiān)獄檢察工作目錄》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)獄檢察目錄》）規(guī)定，巡回檢察的內(nèi)容包括“刑罰執(zhí)行、獄政管理和教育改造”三大項(xiàng)，每項(xiàng)又分為若干小項(xiàng)。如刑罰執(zhí)行檢察分為“收監(jiān)和出監(jiān)，減刑、假釋，暫予監(jiān)外執(zhí)行，控告、舉報(bào)、申訴”等內(nèi)容；獄政管理檢察分為“監(jiān)管安全、分押分管、戒具使用、通信會(huì)見(jiàn)、生活衛(wèi)生、罪犯獎(jiǎng)懲考核、事故”等內(nèi)容。同時(shí)，每項(xiàng)檢察內(nèi)容都規(guī)定了具體的檢察方法，即通過(guò)什么方式或者途徑開(kāi)展這些檢察、如何檢驗(yàn)監(jiān)獄執(zhí)法的合法性、真實(shí)性、有效性。如，文化教育檢察的方法為：“對(duì)學(xué)習(xí)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地檢察；查看教學(xué)計(jì)劃、課程設(shè)置和教育內(nèi)容；教材使用、師資力量和證書(shū)發(fā)放情況；查閱學(xué)員名冊(cè)、教學(xué)日志、課時(shí)統(tǒng)計(jì)記錄；聽(tīng)取監(jiān)獄民警介紹；對(duì)罪犯?jìng)€(gè)別談話等”。由此可見(jiàn)，以上三大項(xiàng)檢察內(nèi)容涵蓋了監(jiān)獄刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)全部?jī)?nèi)容，而檢察方法則是對(duì)這些內(nèi)容的檢查和驗(yàn)收。

巡回檢察本身就是辦案，檢察的過(guò)程就是辦案的過(guò)程。首先,法律已賦予其辦案屬性，明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄和看守所行使“職權(quán)”的方式是可以采取巡回檢察，而行使“職權(quán)”本身就是法律監(jiān)督，這與最高人民檢察院要求的“在監(jiān)督中辦案，在辦案中監(jiān)督”的科學(xué)理念完全契合。其次，通過(guò)上述《監(jiān)獄檢察目錄》分析可以看出，檢察內(nèi)容屬于監(jiān)獄執(zhí)法活動(dòng)，而檢察方法則屬于證據(jù)審查的性質(zhì)。因此《監(jiān)獄檢察目錄》中的檢察內(nèi)容和方法類似我國(guó)的刑法和刑事訴訟法，從實(shí)體和程序上確保了巡回檢察辦案的依法順利進(jìn)行。如，一個(gè)減刑監(jiān)督案件，有7 項(xiàng)檢察內(nèi)容：“是否符合法律規(guī)定的條件，程序是否合法，證據(jù)是否確實(shí)、充分；應(yīng)當(dāng)開(kāi)庭審理的是否開(kāi)庭審理；監(jiān)獄是否依法派員參加庭審；法院裁定是否符合法律規(guī)定……”。其檢察方法有8 種：“逐一對(duì)減刑案件審查；列席減刑假釋案件評(píng)審會(huì)議；詢問(wèn)有關(guān)人員，查明罪犯改造情況；指派檢察技術(shù)人員或者聘請(qǐng)有專門知識(shí)的人參與詢問(wèn)、座談；出席法庭發(fā)表檢察意見(jiàn)……”。這些內(nèi)容和方法，也是執(zhí)檢子系統(tǒng)中辦理減刑案件實(shí)體和程序要求。

二、以巡回檢察為牽引，提升刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督實(shí)效

（一）牢牢樹(shù)立巡回檢察就是辦理案件的理念，線上與線下辦理同步進(jìn)行

前述《監(jiān)獄檢察目錄》中每一個(gè)目錄的內(nèi)容，都屬于監(jiān)督案件范圍。目前，執(zhí)檢子系統(tǒng)對(duì)“減假暫”、事故檢察等部分案件已經(jīng)開(kāi)發(fā)出來(lái)，還有相當(dāng)數(shù)量案件尚未開(kāi)發(fā)而正在積極開(kāi)發(fā)中，如涉及獄政管理的收監(jiān)和出監(jiān)檢察、監(jiān)管安全檢察、通信會(huì)見(jiàn)檢察等。在沒(méi)有開(kāi)發(fā)出來(lái)前，暫時(shí)可以走線下辦理模式，促使巡回檢察有序推進(jìn)，健康發(fā)展，提升大家職業(yè)榮譽(yù)感，調(diào)動(dòng)工作積極性。

（二）強(qiáng)化巡回檢察的“案件化”因素，提升其法治化、程序化、規(guī)范化水平

參照相關(guān)規(guī)范性文件和學(xué)界觀點(diǎn)，辦案模式通常應(yīng)當(dāng)具備四個(gè)構(gòu)成要素：一是啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和程序，包括立案和受理標(biāo)準(zhǔn)、受理程序；二是審查和調(diào)查程序；三是結(jié)案程序，即制作結(jié)案報(bào)告、糾正違法通知書(shū)、檢察建議書(shū)等法律文書(shū)；四是對(duì)辦案材料形成卷宗歸檔。目前，前三項(xiàng)已充分體現(xiàn)在《巡回檢察規(guī)定》和《監(jiān)獄檢察目錄》中。僅以常規(guī)巡回檢察為例，該規(guī)定中“每二至三個(gè)月應(yīng)當(dāng)開(kāi)展一次，時(shí)間一般不少于五個(gè)工作日”屬于啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)要求；“開(kāi)展巡回檢察應(yīng)當(dāng)做好以下準(zhǔn)備工作：制定巡回檢察工作方案，……商請(qǐng)監(jiān)獄指定巡回檢察工作聯(lián)絡(luò)人”屬于啟動(dòng)前準(zhǔn)備程序；“巡回檢察可以采取以下工作方法：調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)案卷材料……針對(duì)巡回檢察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，進(jìn)行調(diào)查核實(shí)……”屬于辦理案件的審查和調(diào)查程序；“發(fā)現(xiàn)輕微違法和工作漏洞，應(yīng)當(dāng)……發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法，應(yīng)當(dāng)……，涉嫌利用職權(quán)實(shí)施非法拘禁線索的，應(yīng)當(dāng)……。巡回檢察結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制作巡回檢察報(bào)告。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)及時(shí)向司法行政機(jī)關(guān)和監(jiān)獄通報(bào)、反饋，信息共享”屬于結(jié)案程序。其它如“機(jī)動(dòng)、專項(xiàng)和交叉”三種巡回檢察方式，在規(guī)定中也都有相應(yīng)內(nèi)容和程序，只要嚴(yán)格執(zhí)行，巡回檢察的案件化因素是充分和可行的。此規(guī)定中尚未設(shè)置歸檔程序，但并不影響其歸納整理并歸檔，有些地方如北京市人民檢察院已經(jīng)對(duì)“減假暫”等案件制定歸檔標(biāo)準(zhǔn)，并從2016 年就開(kāi)始?xì)w檔，因此可以借鑒北京做法。

（三）優(yōu)化配置，建立高效運(yùn)轉(zhuǎn)的檢察官辦案組

1.建立相對(duì)獨(dú)立的巡回＋派駐的巡回檢察辦案組。主要考慮巡回和派駐是兩種針對(duì)監(jiān)獄的檢察方式，二者組合能夠有效發(fā)揮“派”的便利和“巡”的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能最大化：一是便于巡回前、巡回中、巡回后有關(guān)工作的聯(lián)絡(luò)溝通推進(jìn)；二是及時(shí)將派駐中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題線索傳遞給巡回檢察人員，制定有針對(duì)性的巡回檢察方案；三是提升派駐檢察人員在監(jiān)獄的地位和威信，避免巡回與派駐人員各干各的、互不通氣，能形成監(jiān)督合力；四是便于派駐檢察人員辦案考核，派駐人員每參與一次巡回檢察，記入其辦案一次，有利于調(diào)動(dòng)其工作積極性。

2.建立相對(duì)獨(dú)立的刑罰變更執(zhí)行辦案組。出于幾個(gè)考慮：一是“減假暫”工作社會(huì)普遍關(guān)注，一些不當(dāng)“減假暫”案件很容易成為媒體炒作的焦點(diǎn)，需要相對(duì)固定的人員辦理；二是工作地點(diǎn)相對(duì)固定，基本以本單位為主，雖然也有外調(diào)或開(kāi)庭，但比較少，不像巡回和派駐檢察每天往返于監(jiān)獄；三是監(jiān)獄每次都是批量抄送案件，每個(gè)案件都要逐案審查、逐一線上操作，辦案時(shí)限短、工作量大；四是如果將刑罰變更執(zhí)行業(yè)務(wù)納入巡回檢察辦案組，不單獨(dú)列出來(lái)，不便于安排人員和案件分配，因?yàn)橐粋€(gè)“減假暫”案件從提請(qǐng)到裁定或決定，時(shí)間跨度約3 個(gè)月，期間牽扯精力較多，不便于檢察官管理和考核。

3.建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和輪崗交流機(jī)制。監(jiān)獄檢察業(yè)務(wù)相對(duì)單一，雖然從稱謂上叫派駐、巡回和“減假暫”案件辦理，但都是刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督。如，罪犯的考核分?jǐn)?shù)，看似是刑罰執(zhí)行問(wèn)題，其實(shí)每個(gè)崗位分?jǐn)?shù)的高低，安排哪名罪犯到這個(gè)崗位，則涉及獄政管理，實(shí)際是監(jiān)獄民警的執(zhí)法問(wèn)題，因此，刑罰執(zhí)行或監(jiān)管執(zhí)法中的任何問(wèn)題，都是互相聯(lián)系不可分割的。另外，刑罰執(zhí)行是刑事訴訟的末端，涉及審前程序少，與社會(huì)聯(lián)系少，相對(duì)封閉，建立內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制非常有必要，至少兩周開(kāi)展一次聯(lián)系會(huì)議，遇到緊急情況要隨時(shí)聯(lián)系，確保信息互通共享，提醒每名檢察官在工作中多加關(guān)注，提升監(jiān)督精準(zhǔn)度。

建立內(nèi)部人員的輪崗交流機(jī)制。首先最高人民檢察院要求派駐檢察人員輪崗期限是一年；其次，巡回檢察只要完成了轄區(qū)監(jiān)獄的一次完整的檢察，就應(yīng)該輪崗，避免長(zhǎng)期開(kāi)展巡回檢察不輪崗，時(shí)間一久成為變相的派駐檢察；最后，派駐＋巡回組和刑罰執(zhí)行辦案組之間要定期輪崗，互相促進(jìn)，至于輪崗期限，根據(jù)實(shí)際情況決定。這應(yīng)該成為一項(xiàng)硬性規(guī)定，否則不能有效調(diào)動(dòng)派駐和巡回人員工作積極性，也不利于個(gè)人和隊(duì)伍整體素能提升。

三、注意工作方法，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)雙贏共贏多贏的目標(biāo)

最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)2019 年9 月在安徽調(diào)研時(shí)指出：“與其他政法機(jī)關(guān)比，我們的司法能力并不是最高的，但憲法規(guī)定我們是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，職責(zé)使命要求我們應(yīng)當(dāng)做到更高”。

（一）要有謙虛謹(jǐn)慎的學(xué)習(xí)態(tài)度

監(jiān)獄民警24 小時(shí)輪流在崗值班，是監(jiān)獄執(zhí)法的行家里手，掌握最新的法律法規(guī)，對(duì)執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)了如指掌。作為派駐檢察人員，要通過(guò)自己參與的職責(zé)范圍的工作，熟悉監(jiān)獄執(zhí)法情況和當(dāng)前執(zhí)法重點(diǎn)，確保信息暢通及時(shí)。作為巡回檢察組，在制定巡回檢察方案時(shí)，除了要虛心聽(tīng)取檢察室意見(jiàn)外，更要認(rèn)真梳理學(xué)習(xí)有關(guān)監(jiān)獄執(zhí)法文件，開(kāi)展必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不懂的問(wèn)題要放下身段虛心請(qǐng)教。對(duì)于消防建筑、食品藥品、會(huì)計(jì)審計(jì)等專業(yè)知識(shí)，要按照最高人民檢察院《關(guān)于指派、聘請(qǐng)有專門知識(shí)的人參與辦案若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》的要求，指聘專業(yè)人員，推進(jìn)巡回檢察專業(yè)化。

（二）要有嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的工作作風(fēng)

無(wú)論是派駐和巡回檢察人員，還是辦案人員，只要到監(jiān)獄工作，都要注意檢察機(jī)關(guān)整體形象。從外在著裝到參加列席監(jiān)獄各種會(huì)議，或者“調(diào)閱復(fù)制有關(guān)案卷材料、實(shí)地查看三大現(xiàn)場(chǎng)、詢問(wèn)核實(shí)談話、聽(tīng)取監(jiān)獄工作介紹、開(kāi)展座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查”等環(huán)節(jié)，不能有任何松懈或疏忽，隨時(shí)做好記錄。當(dāng)前改革初期，也是轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，要制定有針對(duì)性的巡回檢察方案，即便是常規(guī)的巡回檢察，也不可貪大求全，要盡量縮小檢察范圍，要防止面面俱到，要切實(shí)通過(guò)巡回檢察發(fā)現(xiàn)深層次執(zhí)法問(wèn)題，推進(jìn)監(jiān)督工作有效開(kāi)展。

（三）要有與監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)和民警打交道的本領(lǐng)

目前監(jiān)獄檢察有“輕微違法、嚴(yán)重違法和涉嫌職務(wù)犯罪”三種不同情形的監(jiān)督方法，除了涉嫌職務(wù)犯罪外，其中的檢察建議和糾正違法通知書(shū)，要想讓同為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政法兄弟單位監(jiān)獄愉快地接受，需要下更多的功夫。首先問(wèn)題要提的準(zhǔn)確，有法律依據(jù)，不能自造法律，自認(rèn)為應(yīng)該監(jiān)督就監(jiān)督；其次要有提出的必要性，即如果不提出會(huì)產(chǎn)生什么樣的后果，后果有多大、多嚴(yán)重；第三，提出的可行性，即提出后監(jiān)獄如何整改，從哪些方面改進(jìn)。而要做到以上三點(diǎn)，一方面，要求我們不僅要熟悉法律法規(guī)，還要對(duì)監(jiān)獄的規(guī)章制度全面掌握，甚至對(duì)相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有所了解。另一方面，我們要以真誠(chéng)的態(tài)度幫助監(jiān)獄改進(jìn)工作，替他們出主意想辦法，盡快消除安全隱患。這就要求我們要注意說(shuō)話的方式方法，善于與監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)打交道，善于用合適的語(yǔ)言與一線執(zhí)法民警溝通交流，促使其高興地接受我們的意見(jiàn)建議，相反不僅達(dá)不到應(yīng)有的監(jiān)督效果，還會(huì)影響檢察公信力。