“捕訴一體辦案機制”的理論與實踐思考

郭曉東 任建華 /文

2018 年來，有關(guān)“捕訴一體辦案機制”優(yōu)劣的爭論一直未曾停息，但從2018 年下半年基層院試點，到2019 年全國全面推開，該辦案機制已經(jīng)在部分基層院推行了一年多的時間，在司法實踐中展現(xiàn)了旺盛的生命力?！安对V一體辦案機制”即由檢察機關(guān)內(nèi)部同一人或同一辦案組依法承擔(dān)審查逮捕和審查起訴并履行相關(guān)法律監(jiān)督職能的辦案工作機制。筆者嘗試從思想淵源與歷史構(gòu)建、現(xiàn)有法律規(guī)定賦權(quán)、基層司法實踐成效等三個方面，論證“捕訴一體辦案機制”的合法性、合理性和優(yōu)越性。

一、“捕訴一體辦案機制”的思想淵源與歷史構(gòu)建

（一）馬列經(jīng)典法學(xué)家對檢察權(quán)法律監(jiān)督功能的設(shè)想中蘊含檢察機關(guān)集中行使對偵查、審判活動的監(jiān)督制約權(quán)

社會主義法律體系肇始于馬克思主義法律思想，馬克思、恩格斯、列寧等對社會主義國家的司法體制包括檢察制度進行了一定論述或制度設(shè)計，提出檢察機關(guān)應(yīng)行使的部分權(quán)能。馬克思在《萊茵報》時期，通過對林木盜竊法的分析，科學(xué)揭示立法和司法之間的一般關(guān)系，批判了普魯士專制司法中庇護警察的檢察體制。恩格斯在著作中強調(diào)司法權(quán)與行政權(quán)的彼此獨立，他說“這兩種權(quán)力的混合勢必導(dǎo)致無可救藥的混亂，其最糟糕的結(jié)果就是有人可能集警察局長、檢察官和審判員于一身?！瘪R克思和恩格斯因為時代局限未能對檢察機關(guān)內(nèi)部具體制度進行設(shè)計，但提出了檢察官與警察、審判人員分權(quán)監(jiān)督制約的思想。

列寧在革命和制度建設(shè)實踐中，建立和完善法律監(jiān)督機構(gòu)檢察機關(guān)，通過有效的監(jiān)督機制來統(tǒng)一法制，將檢察機關(guān)設(shè)定為維護法制統(tǒng)一，代表人民對其他機關(guān)執(zhí)法活動監(jiān)督和制約的機關(guān)。1922 年5 月18 日，列寧指導(dǎo)制定《檢察監(jiān)督條例》，新型監(jiān)督法制的蘇維埃檢察機關(guān)得以建立?；谙嗤囊庾R形態(tài)、人民民主國家觀、相同的境遇和任務(wù)，新中國以前蘇聯(lián)檢察制度為建構(gòu)模型建立了檢察機關(guān)。馬列經(jīng)典著作中對檢察權(quán)的法律監(jiān)督屬性進行了定位，并且部分提到其擁有的具體權(quán)能，新中國檢察制度，吸收其科學(xué)設(shè)想，將檢察機關(guān)定位為法律監(jiān)督機關(guān)，基于此承載監(jiān)督職能的批捕權(quán)和公訴權(quán)應(yīng)由檢察機關(guān)統(tǒng)一行使。

（二）“捕訴一體辦案機制”多次歷史運行實踐表明，其符合我國的法源傳統(tǒng)

1.受西方法律思想制度影響的清末和民國立法實踐中將批捕和公訴權(quán)能賦予檢察機關(guān)行使，部分時期具體規(guī)定由一個部門或檢察官行使。清末改制修律、民國立法都對現(xiàn)代意義的逮捕制度有所規(guī)定。1911 年《刑事訴訟律草案》規(guī)定檢察機關(guān)有預(yù)審和刑事公訴等權(quán)力。1915 年的《京師地方檢察廳暫行處務(wù)規(guī)則》，規(guī)定檢察官為偵查的主導(dǎo)者，在檢察機關(guān)設(shè)立偵查處，負(fù)責(zé)偵查和提起公訴，其中偵查后的處分“如勾攝羈押、搜索、扣押等情形時，應(yīng)請示于檢察長”，亦由該處行使，1928 年國民政府公布的《刑事訴訟法》將被告羈押的決定權(quán)和公訴權(quán)賦予檢察機關(guān)。清末和民國時期，多數(shù)情況下由檢察官行使審前羈押的決定權(quán)和公訴權(quán)。

2.“捕訴一體辦案機制”在人民檢察發(fā)展歷程中多次長時期成功運行。（1）新中國成立前黨對檢察制度和檢察職能的探索。1931 年11 月成立的中華蘇維埃共和國臨時中央政府，確立檢察制度；抗日戰(zhàn)爭時各抗日根據(jù)地，民主政權(quán)建立后的法制建設(shè)中發(fā)展了檢察制度，陜甘寧、山東等多個抗日根據(jù)地建立檢察機構(gòu)； 1946 年10 月，制定《陜甘寧邊區(qū)暫行檢察條例》，建立起獨立的檢察機關(guān)，承擔(dān)偵查和公訴等職能。這一階段，有時審檢合署，有時審檢分離，多數(shù)檢察機關(guān)承擔(dān)偵查和公訴職能。

（2）新中國成立后的檢察發(fā)展歷程中，批捕、公訴權(quán)能既有合并，也有分離，合并行使時間更長。1954 年頒布新中國第一部憲法，通過《人民檢察院組織法》，規(guī)定人民檢察院的設(shè)置、職權(quán)，各級人民檢察院負(fù)責(zé)審查批捕和審查起訴等工作。1962 年7 月，最高人民檢察院內(nèi)設(shè)的業(yè)務(wù)一廳全面負(fù)責(zé)審查批捕、審查起訴工作。新中國確立檢察制度后最高人民檢察院批捕和公訴權(quán)基本是由一個部門行使，在基層批捕和公訴也往往是由同一部門或人員行使?；謴?fù)重建初期，最高人民檢察院設(shè)置刑事檢察廳負(fù)責(zé)批捕和起訴工作，1982 年最高人民檢察院調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)名稱改由一廳負(fù)責(zé)，1988 年最高人民檢察院又將一廳更名為刑事檢察廳，負(fù)責(zé)批捕、起訴工作。1999 年，為強化職務(wù)犯罪偵查案件的內(nèi)部監(jiān)督，最高人民檢察院將刑事檢察廳分設(shè)為審查批捕廳和審查起訴廳，次年，分別更名為偵查監(jiān)督廳、公訴廳。2019 年1 月，最高人民檢察院公布內(nèi)設(shè)機構(gòu)和相應(yīng)職能配置，由一、二、三、四廳按照罪名分類負(fù)責(zé)相應(yīng)案件的批捕和起訴工作，施行“捕訴一體辦案機制”。這里主要敘述的是最高人民檢察院部門職能的變遷，檢察機關(guān)因為雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制原因，地方檢察機關(guān)的設(shè)置一般是按照上級機關(guān)要求對應(yīng)設(shè)置，恢復(fù)重建40 年來，檢察機關(guān)經(jīng)歷了從“捕訴一體”到捕訴分開再到“捕訴一體”的演進，總體來講“捕訴一體”具有較長的適用期，使用過程中成效較好，完成了國家賦予的打擊刑事犯罪的任務(wù)。

二、“捕訴一體辦案機制”為我國現(xiàn)行法律規(guī)定所賦權(quán)

（一）我國憲法和刑事訴訟法等法律規(guī)定賦予“捕訴一體”合法性

中國特色社會主義法治道路，使我國形成了不同于西方的刑事訴訟體制，現(xiàn)行法律規(guī)定將批捕權(quán)和公訴權(quán)交由檢察機關(guān)集中行使。憲法從國家重要制度的角度，規(guī)定檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，依法獨立行使檢察權(quán)，確立了檢察機關(guān)在刑事訴訟中和法院、公安分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約的關(guān)系?！缎淌略V訟法》第3 條、80 條、89 條、169 條等規(guī)定明確了審查批準(zhǔn)逮捕、公訴的權(quán)力由檢察機關(guān)行使，審查批準(zhǔn)逮捕決定人員為檢察長。這為檢察機關(guān)行使批捕權(quán)和公訴權(quán)提供了依據(jù)和操作模式。批捕、公訴權(quán)由檢察機關(guān)享有，是實現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)能應(yīng)有之意,二者統(tǒng)合于法律監(jiān)督權(quán)能之下，合一具有合法性、正當(dāng)性。

（二）“捕訴一體”為我國檢察運行機制所容納，具有合理性

英美法系國家檢察活動的目的只是追訴犯罪，檢察官不可能通過行使批準(zhǔn)逮捕權(quán)監(jiān)督偵查機關(guān)。多數(shù)西方國家法院分為具有刑事強制措施審查權(quán)的預(yù)審法院和具有案件實體審判權(quán)的其他普通法院。我國法院體系統(tǒng)一，將刑事強制措施的審查權(quán)賦予法院，會導(dǎo)致法官審前預(yù)斷，使逮捕條件與判決有罪條件合而為一，影響法官客觀中立原則，進而影響判決公正性。根據(jù)《人民檢察院組織法》，我國檢察機關(guān)是授權(quán)制方式，法律賦檢察權(quán)予檢察長,檢察官對案件的辦理權(quán)和決定權(quán)源自檢察長授權(quán)。審查逮捕、審查起訴權(quán)能的分與合是檢察機關(guān)內(nèi)部工作分配, “捕訴一體”或“捕訴分離”并不涉及合法性的問題，法律把批捕權(quán)和起訴權(quán)交給檢察機關(guān)、檢察長，并沒有限定行使方式，合一的體制是檢察長將自己合一的權(quán)力授予了辦理的檢察官或辦案組，符合檢察機制運行規(guī)律。

三、基層檢察機關(guān)適用“捕訴一體辦案機制”實現(xiàn)多重價值目標(biāo)

（一）進一步強化偵查活動監(jiān)督，促進案件質(zhì)量提升

受制于職能限定、辦案紀(jì)律、人員素質(zhì)等多重因素，我國公安機關(guān)偵查活動缺乏外部有效引導(dǎo)監(jiān)督。2012年刑事訴訟法修改，雖以列舉方式進一步明確逮捕情形，但捕訴分離體制下，檢察機關(guān)辦案人員出于部門、個人利益考量認(rèn)識仍難有效統(tǒng)一（現(xiàn)多數(shù)情形下捕后不起訴、撤回起訴、判無罪等仍系負(fù)面評價指標(biāo)），重大疑難復(fù)雜案件聽取檢察機關(guān)意見，抑或介入引導(dǎo)偵查，因介入引導(dǎo)的偵監(jiān)部門不能充分考慮庭審需求，效果堪憂?！安对V一體辦案機制”下，檢察官以起訴標(biāo)準(zhǔn)從批捕開始關(guān)注偵查，行使批捕權(quán)的同時，隨機精準(zhǔn)對偵查方向、措施，甚至對具體證據(jù)的取證予以引導(dǎo)，使其最終價值體現(xiàn)為偵查獲取的證據(jù)被法庭采信，進而有效提高辦案質(zhì)量，降低退補和不起訴率?！安对V一體”，以公訴職能統(tǒng)一訴前偵查監(jiān)督更加符合訴訟規(guī)律。

（二）“捕訴一體辦案機制”提高訴訟效率，保障當(dāng)事人權(quán)利

“捕訴一體辦案機制”中檢察官在審查起訴前已熟悉案件證據(jù)體系，再次辦理中注重審查新增證據(jù)，一定程度上避免了因重復(fù)閱卷、熟悉案情、復(fù)核材料而花費時間精力，各地實踐中平均節(jié)約辦案時間在3 至20 天。同時減少退回補充偵查、延期等情況，減少案件在辦案流程中出現(xiàn)的次數(shù)，優(yōu)化了“案件比”，進而提高訴訟效率，節(jié)約司法成本。因為案情熟悉，辦案速度必然加快，減少了犯罪嫌疑人不必要的羈押時間，通過及時具體的偵查監(jiān)督，可以減少非法取證行為，嚴(yán)格排除非法證據(jù)，保障犯罪嫌疑人合法訴訟權(quán)利；而被害方則會向同一辦案人或辦案組重復(fù)性反映訴求，利益會被考慮得更加全面充分。

（三）“捕訴一體辦案機制”促進檢察官辦案責(zé)任制落實，提升業(yè)務(wù)素能

捕訴分離導(dǎo)致刑事案件在檢察環(huán)節(jié)被切割為兩個片段，分割了刑事檢察權(quán)完整性，導(dǎo)致刑事檢察官專業(yè)知識養(yǎng)成和發(fā)展不全面、不均衡，主導(dǎo)作用發(fā)揮不充分，難以真正對案件質(zhì)量負(fù)責(zé)，更難以適應(yīng)“以審判為中心”的訴訟制度改革需求?！安对V一體辦案機制”對檢察官提出全面系統(tǒng)的辦案要求，既要熟悉偵查活動，進而有效監(jiān)督并引導(dǎo)偵查取證，又要做好證據(jù)全面審查，確保證據(jù)能力和證據(jù)證明力充分，做好出庭公訴，對關(guān)鍵具體案件事實及相關(guān)證據(jù)審查的綜合性、精準(zhǔn)性要求更高，這必然導(dǎo)致業(yè)務(wù)實踐中檢察官的全面業(yè)務(wù)素能得到提升。司法責(zé)任制改革確立錯案終身追責(zé)制，“捕訴一體辦案機制”有助于一辦到底的辦案人將責(zé)任一抗到底，更好地落實“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”，倒逼案件質(zhì)量，形成良性循環(huán)，為案件質(zhì)量樹立了一道堅固防線。

“捕訴一體辦案機制”推行過程中必然會出現(xiàn)一些問題，如內(nèi)部監(jiān)督和制約的部分喪失，“兩項監(jiān)督”職能有所弱化，以起訴標(biāo)準(zhǔn)代替批捕標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致不捕率上升，辯護權(quán)受到部分限制等情況，我們應(yīng)該正視并通過制度優(yōu)化加以解決。司法實踐中檢察機關(guān)已經(jīng)通過加強內(nèi)部和外部監(jiān)督制約、提升刑事檢察官業(yè)務(wù)技能、推行認(rèn)罪認(rèn)罰從寬等來不斷解決存在的問題。任何一項制度機制都不是一勞永逸的，它需要隨著時代的發(fā)展而不斷被修正或者變革，關(guān)鍵要看正向價值多少，總體而言，“捕訴一體辦案機制”大大提高了工作效率，推進了案件質(zhì)量提升，進一步落實了司法責(zé)任制，利大于弊。