以政治改造為重點開展巡回檢察的探索與思考

魯常山/文

2018 年6 月，司法部召開全國監(jiān)獄工作會議，部署統(tǒng)籌推進以政治改造為統(tǒng)領(lǐng)的 “五大改造”新格局。作為刑事執(zhí)行檢察派出院，無論從落實檢察工作講政治總要求的高度，還是從深化法律監(jiān)督的角度，都理應(yīng)作出積極回應(yīng)。2019 年5 月，湖北省荊州市江北地區(qū)人民檢察院根據(jù)《刑事訴訟法》《監(jiān)獄法》《人民檢察院監(jiān)獄巡回檢察規(guī)定》等的有關(guān)規(guī)定，首次以“監(jiān)督監(jiān)獄實化強化政治改造，提升罪犯改造質(zhì)量”為重點，對轄區(qū)內(nèi)湖北省J 監(jiān)獄開展常規(guī)巡回檢察，收到良好的階段性監(jiān)督效果。

一、從講政治高度謀劃監(jiān)督重點

檢察機關(guān)和監(jiān)獄都是政治機關(guān)，旗幟鮮明講政治是共同崗位職責的應(yīng)有之義，也是擔當作為的共同首要之責。檢察機關(guān)必須提高政治站位，把準政治方向，發(fā)揮政治功能，注重政治效果，確保在講政治問題上與監(jiān)獄同頻共振，相向而行。講政治，不是空洞的口號，學通弄懂做實必須見諸行動、見諸成效，監(jiān)管場所也不能例外。此次司法部將監(jiān)獄原來的“監(jiān)管改造、教育改造、勞動改造”三大改造職能，提升為“政治改造、監(jiān)管改造、教育改造、文化改造、勞動改造”等五大改造職能，理性回答了監(jiān)獄工作理念、模式和方法的改革方向。檢察工作是政治性極強的業(yè)務(wù)工作，也是業(yè)務(wù)性極強的政治工作，以此為契機，對監(jiān)獄開展以政治改造為重點的巡回檢察意義重大，是將講政治要求落實到執(zhí)檢辦案環(huán)節(jié)的具體行動。且從以往檢察實踐看，教育改造是監(jiān)督的薄弱點，對教育改造中的政治改造開展檢察更是前所未有，因此，以此為重點開展巡回檢察尤為必要，正當其時。

二、在司法細節(jié)處組織辦案工作

（一）早構(gòu)思早部署早行動

一是早構(gòu)思。以政治改造為統(tǒng)領(lǐng)的五大改造新格局提出后，辦案組密切關(guān)注湖北省監(jiān)獄系統(tǒng)部署開展政治改造的情況，并深入所轄監(jiān)獄及省內(nèi)外有關(guān)監(jiān)獄調(diào)研，系統(tǒng)思考就政治改造開展巡回檢察的相關(guān)問題。二是早部署。在得知湖北省監(jiān)獄系統(tǒng)已在部分監(jiān)獄開展試點后，提前部署并擬定5 月份對J 監(jiān)獄開展以政治改造為重點的常規(guī)巡回檢察，確定巡回檢察方案、重點和措施，保證檢察如期開展。三是早行動。通過上檢答網(wǎng)、到監(jiān)獄查閱文件等多種方式，搞清楚政治改造的內(nèi)涵、政治改造檢察的重點、政治改造檢察的目標等問題，做實理論和實務(wù)準備。

（二）選題實手冊實細節(jié)實

一是選題實。將政治改造檢察內(nèi)容實化，具體檢察監(jiān)獄對罪犯開展政治改造的指導思想、組織體系、工作平臺、考核機制、具體舉措等；監(jiān)獄開展五大改造中，政治改造統(tǒng)領(lǐng)地位和作用發(fā)揮情況；監(jiān)獄落實《憲法》規(guī)定，通過以政治改造為統(tǒng)領(lǐng)的各種改造手段將罪犯改造成為守法公民的情況；監(jiān)獄落實《監(jiān)獄法》第5 章“對罪犯的教育改造”中第61 條至第73 條的情況；對近3 年以來入監(jiān)的原處級以上職務(wù)犯罪的罪犯、涉黑罪犯、邪教類罪犯、港澳臺籍罪犯政治改造情況。二是手冊實。制作對J 監(jiān)獄常規(guī)巡回檢察工作手冊，作為辦案指南。其中包括與本輪巡回檢察有關(guān)的10 項法律規(guī)定、6 類工作表格、14 項方案性材料。三是細節(jié)實。將巡回檢察分為前期準備、進駐期間、后續(xù)監(jiān)督3 個階段，依次連貫做實巡前聯(lián)絡(luò)、巡中檢察、巡后監(jiān)督等細節(jié)，提高監(jiān)獄對巡回檢察發(fā)現(xiàn)問題共識度和對監(jiān)督意見接受度。

（三）重指揮重調(diào)查重證據(jù)

一是重指揮。一方面指揮協(xié)調(diào)發(fā)揮辦案組成員協(xié)同發(fā)力的專業(yè)優(yōu)勢，同時尋求智力支持，邀請荊州市法學會專職副會長參與檢察。另一方面指揮做好巡回檢察方案的擬定、開展具體檢察、調(diào)查核實問題、擬制法律文書、補充完善證據(jù)等事項。二是重調(diào)查。最大限度擴大巡回檢察“應(yīng)當發(fā)現(xiàn)”問題的視野。如，通過抓鬮的方式隨機確定開展調(diào)查問卷的監(jiān)區(qū)、晚上進監(jiān)核實罪犯常態(tài)化收看《新聞聯(lián)播》制度的真實性、對監(jiān)獄近3 年勞動改造收支數(shù)據(jù)進行分析等發(fā)現(xiàn)問題。三是重證據(jù)。通過問卷調(diào)查的方式，形成針對政治改造的實施主體民警和政治改造的接受主體罪犯的2 套調(diào)查問卷，讓民警和罪犯給出答案，確保結(jié)論的準確性、客觀性和真實性，讓監(jiān)獄更能接受和認可，為寫好高質(zhì)量檢察建議提供證據(jù)支撐。

三、以監(jiān)督的實效展現(xiàn)擔當作為

（一）真找問題

在轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念的基礎(chǔ)上，站在司法責任共同體高度，從法律監(jiān)督的角度，每次確定一個以上重點，追根求源。辦案組按照“轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念、調(diào)整監(jiān)督方式、突出監(jiān)督重點、注重監(jiān)督實效”巡回檢察指導思想，結(jié)合前期對監(jiān)獄開展巡回檢察工作情況，確定監(jiān)督重點為監(jiān)督監(jiān)獄實化政治改造，提升罪犯改造質(zhì)量的情況。監(jiān)獄是國家刑罰執(zhí)行機關(guān)，也是國家內(nèi)部安全體系的一個重要環(huán)節(jié)，其刑罰執(zhí)行和罪犯改造質(zhì)量如何，直接關(guān)系到刑罰目的和社會公平正義的實現(xiàn)，直接關(guān)系總體國家安全觀的落實和社會安全穩(wěn)定。此次把政治改造作為監(jiān)督重點，通過主觀努力，真找問題，監(jiān)督監(jiān)獄提升教育改造質(zhì)量，使罪犯出獄后不再危害社會，以實際行動落實總體國家安全觀。

（二）找真問題

辦案組圍繞政治改造內(nèi)涵和外延要求，集中精力查找并發(fā)現(xiàn)以下問題：一是教育改造中政治改造的統(tǒng)領(lǐng)作用發(fā)揮不夠。從調(diào)查問卷和實地檢察情況看，監(jiān)獄罪犯和民警普遍對政治改造在五大改造中統(tǒng)領(lǐng)作用缺乏正確認知，對政治改造在五大改造中統(tǒng)領(lǐng)作用發(fā)揮缺乏較高的一致評價。二是勞動改造擠占教育改造時間和空間。從監(jiān)獄財務(wù)數(shù)據(jù)、問卷調(diào)查收集的意見和實地檢察情況看，罪犯勞動改造任務(wù)不斷增大、勞動強度不斷提高、勞動時間過長，勞動改造過多擠占教育改造時間和空間。三是政治改造在教育改造中的地位和作用不夠突出。從實地檢察情況看，存在政治改造形式單一、內(nèi)容簡單、學習時間得不到保證、政治改造氛圍不突出、文化環(huán)境建設(shè)滯后、政治改造課程設(shè)置、師資建設(shè)等保障不足、政治改造制度建設(shè)力度不夠、對有關(guān)重點罪犯分類教育亟待加強等。

（三）推動真解決問題

巡回檢察不片面追求發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量，不將檢察建議一發(fā)了之，而是把檢察建議做成剛性，追求整改實際效果。2019 年6 月中旬，辦案組在監(jiān)獄公開宣告送達檢察建議書，向監(jiān)獄提出3 條檢察建議：一是更加重視政治改造，發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用。建議監(jiān)獄認真貫徹落實《憲法》第1 條、24 條和《監(jiān)獄法》第62 條的規(guī)定，在對罪犯進行政治改造中切實體現(xiàn)“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”等規(guī)定，通過加強思想教育，統(tǒng)籌推進以政治改造為統(tǒng)領(lǐng)的五大改造新格局，努力提升罪犯改造質(zhì)量。二是正確處理好教育改造與勞動改造的關(guān)系。鑒于監(jiān)獄存在影響教育改造治本目的實現(xiàn)及政治改造統(tǒng)領(lǐng)作用發(fā)揮等問題，建議監(jiān)獄認真貫徹落實《監(jiān)獄法》第3 條、4 條、70 條規(guī)定，積極向上反映，爭取勞動改造項目經(jīng)費，逐步解決罪犯教育改造時間和經(jīng)費保障不足等問題，根據(jù)改造罪犯需要合理組織罪犯勞動，更好發(fā)揮教育改造的治本作用，促進監(jiān)獄刑罰職能回歸。三是凸顯政治改造在教育改造中的“置頂”地位。建議監(jiān)獄進一步豐富政治改造形式、加強政治改造環(huán)境和功能建設(shè)、加大政治改造制度建設(shè)，激勵罪犯愛國、愛黨、愛中國特色社會主義制度；進一步用社會主義核心價值觀等教育罪犯，發(fā)揮文化塑魂的積極作用；進一步貫徹落實《監(jiān)獄法》第61 條規(guī)定，采取集體與個別教育相結(jié)合的方法，特別是對邪教類罪犯、港澳臺籍罪犯、頑危犯等重點罪犯開展有針對性的專題教育，更加突出政治改造在教育改造中的“置頂”地位。監(jiān)獄積極采納，認真整改。

四、對檢察改革做好總結(jié)與提升

（一）講政治要求必須落實到具體執(zhí)檢業(yè)務(wù)工作中

檢察機關(guān)首先是政治機關(guān)，是政治性極強的業(yè)務(wù)機關(guān)，業(yè)務(wù)性極強的政治機關(guān)。講政治不能泛泛地講。怎樣把習近平新時代中國特色社會主義思想貫徹到檢察業(yè)務(wù)工作中去，怎樣體現(xiàn)好、落實好增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，是巡回檢察辦案人員必須回答的重大現(xiàn)實問題。司法部部署統(tǒng)籌推進以政治改造為統(tǒng)領(lǐng)的“五大改造”，檢察機關(guān)從講政治的高度，從法律監(jiān)督的實際出發(fā)作出回應(yīng)，是將講政治要求落實到具體執(zhí)檢業(yè)務(wù)工作中的生動實踐，體現(xiàn)講政治和抓業(yè)務(wù)的辯證統(tǒng)一。因此，我們必須堅持問題導向，敏于發(fā)現(xiàn)工作中的不足、短板和弱項，以空前力度推進政治性極強的業(yè)務(wù)建設(shè)，切實增強為黨分憂、為民解難、為大局服務(wù)、為人民司法的能力和本領(lǐng)。

（二）巡回檢察改革體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想

巡回檢察扭轉(zhuǎn)了以往派駐檢察意欲事無巨細、面面俱到，而實際上監(jiān)督不深入、不透徹，不能真發(fā)現(xiàn)問題、發(fā)現(xiàn)真問題、推動真解決問題的現(xiàn)實困局。通過每次不同的重點，倒逼監(jiān)獄依法、全面、有效履職盡責。如，突出刑罰變更執(zhí)行、刑事被執(zhí)行人合法權(quán)益保障、思想教育改造等重點，把監(jiān)獄有沒有致力于改造罪犯，改造得好不好作為監(jiān)督導向，把相關(guān)法律是否得到正確實施等問題納入監(jiān)督視野，分析發(fā)生問題的深層原因，提出有針對性的意見，發(fā)出體現(xiàn)檢察職能定位的高質(zhì)量檢察建議，并做好督促整改反饋的“后半篇”文章，實現(xiàn)由被動日常監(jiān)督向積極的治本監(jiān)督轉(zhuǎn)變，使法律監(jiān)督機關(guān)定位實至名歸。實踐證明，在黨和國家工作大局中去思考、謀劃執(zhí)檢工作，努力解決監(jiān)獄執(zhí)法中的深層問題，提升罪犯改造質(zhì)量，能最大限度化消極因素為積極因素，發(fā)揮檢察監(jiān)督不可替代的作用。

（三）準確理解和把握“應(yīng)當發(fā)現(xiàn)”，科學界定司法責任

張軍檢察長在全國檢察機關(guān)對監(jiān)獄實行巡回檢察試點工作座談會上強調(diào)指出，“重大問題應(yīng)當發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)，是失職?！闭_理解把握這一要求，巡回檢察必須做到“積極作為、精準作為、有效作為”。但一次巡回檢察不可能“包打天下”，發(fā)現(xiàn)到、解決好所有問題。巡回檢察雖受限于有限的時間空間，但作為法律責任共同體的一員，應(yīng)把“有限責任”融入到無限的為人民司法中去。因此，“應(yīng)當發(fā)現(xiàn)問題”的邏輯在一次巡回檢察中應(yīng)界定為：在輪次安排上，常規(guī)巡回嚴格按照本院實施辦法規(guī)定的次數(shù)要求，機動巡回、專門巡回根據(jù)對監(jiān)獄實際監(jiān)督需要，交叉巡回嚴格按照具體授權(quán)。在具體巡回檢察中，一是把公告中明確的進駐時間，當作“法定期限”，不縮短也不延長，在進駐期間及其合理延伸階段發(fā)現(xiàn)問題；二是圍繞授權(quán)通知或方案確定的具體監(jiān)督重點開展工作，發(fā)現(xiàn)問題；三是從監(jiān)獄書面報告中查擺的問題中發(fā)現(xiàn)問題；四是從上一次巡回檢察中發(fā)現(xiàn)而尚未整改的問題中發(fā)現(xiàn)問題；五是從進駐期間開啟專用檢察信箱收到的具體舉報、控告、申訴中發(fā)現(xiàn)問題；六是從進駐期間通過抓鬮方式隨機確定監(jiān)區(qū)的罪犯和民警發(fā)放問卷反映或約見約談中發(fā)現(xiàn)問題；七是從調(diào)閱的檔案材料中發(fā)現(xiàn)問題；八是從現(xiàn)場檢察中發(fā)現(xiàn)問題。檢察辦案組有責任對在上述時間和空間內(nèi)發(fā)現(xiàn)的“應(yīng)當發(fā)現(xiàn)”的問題，在進駐期間及其合理延伸階段繼續(xù)開展法律監(jiān)督調(diào)查工作，填寫相關(guān)記錄、處理箋、登記表，并逐一提出處理意見，形成檢察報告、反饋意見、線索移送報告、糾正意見、檢察建議書等，并在規(guī)定的期限內(nèi)督促整改，并對整改情況形成評估報告，移交到授權(quán)或決定啟動巡回檢察的上級檢察院。在完成這一次巡回檢察任務(wù)后，與下一次巡回檢察辦案組對接，實現(xiàn)接力監(jiān)督效果。