新中國成立七十年農(nóng)村基層治理模式變遷研究

祝傳佳

（中共北京市懷柔區(qū)委黨校，北京 101400）

農(nóng)村基層治理是國家治理的基礎(chǔ)，是中國特色社會主義理論體系的題中應(yīng)有之義，也是當(dāng)前實施鄉(xiāng)村振興、推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)性的問題。從我國農(nóng)村基層治理的實踐來看，其經(jīng)歷了一個逐步發(fā)展的過程。新中國成立七十年來，為了適應(yīng)各時期生產(chǎn)發(fā)展需要，黨和國家根據(jù)農(nóng)村在不同歷史時期發(fā)展的需要，分別采取了相應(yīng)的農(nóng)村基層治理模式，維護了農(nóng)村的社會秩序穩(wěn)定、促進了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。

一、新中國成立初期的“鄉(xiāng)村①村，這里的村是指行政村，一般是由一個或幾個自然村組成的行政村，構(gòu)成國家的一級政權(quán)組織，與鄉(xiāng)并立為國家在地方的一級政權(quán)機關(guān)。并立”模式

新中國成立初期，廣大農(nóng)村千瘡百孔、百廢待興，治理農(nóng)村的首要任務(wù)是恢復(fù)和重建農(nóng)村社會秩序，在農(nóng)村實行土地革命，繼續(xù)鞏固和完善剛剛建立的人民政權(quán)。1950年12月，政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》，確認(rèn)行政村和鄉(xiāng)同為一級地方政權(quán)機關(guān)。根據(jù)《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》的規(guī)定，“鄉(xiāng)人民政府委員會的職權(quán)為：執(zhí)行上級人民政府的決議和命令；實施鄉(xiāng)人民代表會議通過并經(jīng)上級政府批準(zhǔn)的決議案；領(lǐng)導(dǎo)和檢查鄉(xiāng)人民政府各部門工作；向上級反映本鄉(xiāng)人民的意見和要求”。行政村村人民政府同鄉(xiāng)一樣具有：“具體執(zhí)行上級政府的決議和命令；具體實施村人民代表會議通過并經(jīng)縣區(qū)人民政府批準(zhǔn)的決議案；根據(jù)上級政府的政策與制度，辦理村中一切興革事宜；掌握與管理村財政的收支；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和檢查村人民政府各部門工作及向人民代表大會做工作報告等職權(quán)?！盵1]村政府也與鄉(xiāng)政府一樣，并立為基層政權(quán)，并明確指出人民行使權(quán)力的機關(guān)為村人民代表大會和村人民政府。由此，形成了新的農(nóng)村基層治理模式——“鄉(xiāng)村并立”的治理模式。

“鄉(xiāng)村并立”的治理模式下，一方面受蘇聯(lián)經(jīng)驗的影響，權(quán)力高度集中，在農(nóng)村基層實行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，黨員干部實行專職化，自上而下的色彩比較明顯，各級政府干部的任免和基本體制的建立都必須聽從上級政府的指示和安排。另一方面，“鄉(xiāng)村并立”的治理模式在較短的時間內(nèi)調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性，在一定程度上鞏固和完善了長期革命戰(zhàn)爭和土地改革所形成的人民基層政權(quán)，也促進了農(nóng)村社會和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展。

從國家與社會的發(fā)展來看，“鄉(xiāng)村并立”治理模式遵循了生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的規(guī)律，既促進了當(dāng)時我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，也“有利于當(dāng)時的社會動員，調(diào)動了廣大農(nóng)民參與政治生活的熱情。它使農(nóng)村社會與政府緊密地連在一起，國家藉此達到了對農(nóng)村高度整合的目的”[1]。但不得不注意的是，“鄉(xiāng)村并立”模式帶來的基層治理單位的縮小和數(shù)量的增多給縣一級政府的工作帶來了很大的難度，同時，村級行政組織還普遍存在著以黨代政的問題。

二、人民公社時期的“政社合一”模式

社會主義改造的順利完成和第一個“五年計劃”任務(wù)的超額完成，大大刺激了中國人民的信心和決心。1958年5月，黨的八大二次會議通過的社會主義建設(shè)總路線，在路線的指導(dǎo)下，全國范圍內(nèi)開始了轟轟烈烈的“大躍進”運動。在這樣的背景環(huán)境下，左傾思想深入到骨髓，為了適應(yīng)“大躍進”的高速發(fā)展的步伐，在生產(chǎn)關(guān)系上也要進行改革，建立與之相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，人民公社化應(yīng)運而生。1958年8月17日，在北戴河中央政治局?jǐn)U大會上通過的《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》指出，實行政社合一的人民公社，政社合一即按照“一大二公”和“黨政軍民學(xué)統(tǒng)一”的原則建立的集政治、經(jīng)濟、文化和社會管理事務(wù)為一體的全能主義治理模式。從此，“政社合一”的治理模式在我國農(nóng)村地區(qū)逐步確立。

“政社合一”的模式是政權(quán)組織和經(jīng)濟組織合二為一的組織。人民公社具有“一大二公”的特點：“大”即規(guī)模大。不僅把分屬不同部門管理的供銷、信貸、手工業(yè)合作社以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社都合并起來，還把國家在當(dāng)?shù)氐囊恍┢笫聵I(yè)單位也交由人民公社統(tǒng)一負(fù)責(zé)。這樣一來，在實際上就等于把原來一個鄉(xiāng)甚至幾個鄉(xiāng)范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文教、軍事等各方面的工作和事業(yè)都統(tǒng)統(tǒng)集中到了人民公社。人民公社不僅要管生產(chǎn)、管政權(quán)，還要管社員生活?！肮奔垂谢潭雀??！罢绾弦弧蹦Ｊ较拢械膸资踔辽习賯€經(jīng)濟條件、貧富水平不均的合作社合并為一個農(nóng)村人民公社，將一切生產(chǎn)資料上交給人民公社，統(tǒng)一分配。農(nóng)村人民公社在分配制度上實行部分的供給制。人民公社在所有制方面進一步向公有制發(fā)展，全部的自留地、私有的房基、牲畜、林木等逐步轉(zhuǎn)為公社共有，甚至私人暫時留下小量的家畜和家禽，也將逐步轉(zhuǎn)為共有。

與此同時，人民公社一般實行“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的基層治理，即以生產(chǎn)隊為基本核算單位，公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級所有。公社以鄉(xiāng)為范圍建立，一般原來的一鄉(xiāng)為一社，生產(chǎn)大隊以自然村為單位建立，各生產(chǎn)大隊根據(jù)規(guī)模大小，分為若干生產(chǎn)隊。人民公社處于最上層，有權(quán)力制訂政策、發(fā)號施令、宏觀調(diào)控，但是不直接參與組織生產(chǎn)；生產(chǎn)大隊處于“三級”的中間層，具有上傳下達的作用，管理本大隊范圍內(nèi)各生產(chǎn)隊的生產(chǎn)工作和行政工作；生產(chǎn)隊作為農(nóng)村人民公社的基本核算單位和生產(chǎn)資料的所有者，在經(jīng)營管理本隊事務(wù)時實行獨立核算，自負(fù)盈虧，直接組織生產(chǎn)和分配。生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊需嚴(yán)格執(zhí)行上級命令，并接受人民公社監(jiān)督。就這樣，農(nóng)村人民公社形成了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的組織結(jié)構(gòu)，它是“政社合一”治理模式的組織基礎(chǔ)。此外“政社合一”的治理模式還具有“組織軍事化”“行動戰(zhàn)斗化”“生活集體化”等特點。

“政社合一”是特定歷史時期中國農(nóng)村的制度模式和存在方式，在一定程度上維持了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，為集中力量發(fā)展工業(yè)提供了重要保障，為發(fā)展工業(yè)提供了良好的社會環(huán)境。但是“政社合一”模式下，生產(chǎn)活動由生產(chǎn)大隊統(tǒng)一按照上級命令統(tǒng)一組織生產(chǎn)活動，成為了農(nóng)民不得不完成的“任務(wù)”和“命令”，廣大農(nóng)民對土地失去了生產(chǎn)和經(jīng)營自主權(quán)，嚴(yán)重打擊了農(nóng)民生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性，使他們慢慢習(xí)慣于“平均主義”的分配方式、習(xí)慣于吃“大鍋飯”，從而對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)消極怠慢，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村的發(fā)展。此外，為響應(yīng)黨中央“階級斗爭”和政治宣傳的需要，在當(dāng)時的農(nóng)村，政治活動頻繁，大量的農(nóng)民不得不被卷入批判活動的浪潮之中，不僅扭曲了農(nóng)民的政治參與、也扭曲了農(nóng)民的政治意識，使農(nóng)村的民主政治發(fā)展失去了根基。正如鄧小平同志所指出的：“1958年的‘大躍進’，一哄而起搞人民公社化，片面強調(diào)‘一大二公’，吃大鍋飯，帶來大災(zāi)難?！盵2]

三、改革開放后的“鄉(xiāng)政村治”模式

隨著“文化大革命”的結(jié)束，“政社合一”模式已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展的要求，變革舊的治理模式、探尋符合時代發(fā)展的治理新模式，就成為促進農(nóng)村發(fā)展的迫切要求。

1978年黨的十一屆三中全會拉開了改革開放的大幕，農(nóng)村開始實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，全國農(nóng)村紛紛由人民公社時期的“大鍋飯”轉(zhuǎn)向更具活力的“大包干”，農(nóng)民成為生產(chǎn)經(jīng)營主體，生產(chǎn)積極性得到顯著提高。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的逐漸深化，“政社合一”模式已經(jīng)失去了其存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)。1982年12月4日通過的《中華人民共和國憲法》確定了廢除人民公社體制的鄉(xiāng)村組織形式。1983年10月，《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中明確指出，“把政社分開，建立鄉(xiāng)政府，同時按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟組織”。至此，人民公社逐步退出中國農(nóng)村的“舞臺”，開啟了“鄉(xiāng)政村治”基層治理時代。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制代替了過去的委員會制，村（一般以自然村為單位）是農(nóng)村基層群眾性自治組織，鄉(xiāng)、村之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)、村組織是農(nóng)村基層政權(quán)和村民自治的有機結(jié)合。到1988年6月《村民委員會組織法》(試行)的頒布，村民自治制度的初步實施有效地保障了農(nóng)民當(dāng)家作主的權(quán)利，已經(jīng)被中國廣大農(nóng)村所認(rèn)可。

黨的十九大把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為國家戰(zhàn)略提到黨和政府工作的重要議事日程上來，對具體的振興鄉(xiāng)村行動明確了目標(biāo)任務(wù)并提出了具體工作要求，提出鄉(xiāng)村振興要實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！倍挚傄?。2019年中辦國辦正式印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，強調(diào)村“兩委”班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職，落實縣鄉(xiāng)黨委抓農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的主體責(zé)任，努力實現(xiàn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。這為農(nóng)村治理提供了了空前良好的政策環(huán)境，我國農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”治理模式也進入了新的發(fā)展時期。

“鄉(xiāng)政村治”模式是我國農(nóng)村農(nóng)民當(dāng)家作主的偉大實踐，對推進國家工業(yè)化進程發(fā)揮了重要的作用，現(xiàn)在仍是我國現(xiàn)行的農(nóng)村基層治理模式，促進了農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展。但是，隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟改革步伐不斷加快，也面臨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境、村民自治異化、民主管理困難等問題。為此，農(nóng)村基層治理不僅要規(guī)范現(xiàn)有的治理模式，還要發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織作用，保障農(nóng)民當(dāng)家作主，鼓勵農(nóng)民積極參與基層治理，以提高農(nóng)村治理質(zhì)量。

四、農(nóng)村基層治理模式變遷的啟示

新中國成立七十年來，農(nóng)村基層治理模式的三次變遷，是我們黨和國家在農(nóng)村基層治理方面不斷探索的結(jié)果。當(dāng)前，我國正處于改革的深水區(qū)，農(nóng)村基層治理模式仍存在一些弊病，隨著中國特色社會主義進入新時代，農(nóng)村基層模式變遷的規(guī)律和邏輯為推動農(nóng)村基層社會治理、提升基層治理水平提供了重要的參考。

一是必須加強和完善黨對農(nóng)村基層治理的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村基層治理的領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史形成的，也是由中國社會主義性質(zhì)決定的。作為農(nóng)村基層治理制度的主要設(shè)計者和體制的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，在全面深化改革的背景下，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位需要進一步加強、領(lǐng)導(dǎo)作用需要進一步發(fā)揮、領(lǐng)導(dǎo)功能需要進一步完善。堅持黨管農(nóng)村工作原則，切實加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，加快提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，嚴(yán)格落實《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，不斷加強黨對農(nóng)村各項工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。著力解決農(nóng)村基層黨組織面臨的弱化、虛化、邊緣化問題，完善組織設(shè)置、健全服務(wù)功能、加強保障力度，切實把農(nóng)村基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團結(jié)動員服務(wù)群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。

二是必須加大鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、重構(gòu)農(nóng)村的價值體系。鄉(xiāng)風(fēng)文明是鄉(xiāng)村的靈魂與保障。改革開放后，隨著村民自治的推行，家族規(guī)約慢慢消解，鄉(xiāng)村倫理呈現(xiàn)出多元、多變的復(fù)雜情形，鄉(xiāng)村文化在不知不覺中出現(xiàn)庸俗化、過度娛樂化傾向，消解了鄉(xiāng)村文化的內(nèi)涵與功能，文化認(rèn)同缺失?？梢哉f農(nóng)村共同的價值和理念直接關(guān)乎農(nóng)村治理現(xiàn)代化進程的推進。因此，農(nóng)村基層社會治理要以“加強社會心態(tài)引導(dǎo)和社會誠信建設(shè)，全面提高公民道德素質(zhì)，構(gòu)建崇德向善、見賢思齊、全面發(fā)展的農(nóng)村精神共同體，不斷窮實基層治理的軟實力”[3]。不斷深化農(nóng)村精神文明建設(shè)，開展文明村鎮(zhèn)、文明家庭、最美家庭、好公婆、好兒媳評選活動，開展農(nóng)村好家風(fēng)傳承活動，開展移風(fēng)易俗行動，倡導(dǎo)以德治村、以孝治家，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)，推動社會主義核心價值觀在農(nóng)村落地生根。加大村文化活動室、文化廣場、鄉(xiāng)情村史陳列室等文化設(shè)施建設(shè)力度，進一步拓展農(nóng)民群眾文化活動場所。加強農(nóng)村文化產(chǎn)品服務(wù)供給，豐富農(nóng)民群眾精神文化生活。加快推進文化建設(shè)，深度挖掘特色文化，扶持一批非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人或民間藝術(shù)能人，在保護傳承的基礎(chǔ)上打造一批特色文化村，講好農(nóng)村故事，傳承好農(nóng)村文化。

三是必須強化推進農(nóng)村基層社會治理的法制建設(shè)。推進農(nóng)村基層治理，要不斷加強農(nóng)村的法制建設(shè)，摒除農(nóng)村社會傳統(tǒng)的“人治”，建設(shè)社會主義法治新農(nóng)村。一方面要建立和健全農(nóng)村基層治理的相關(guān)法律法規(guī)，加強對法律法規(guī)實施的監(jiān)督力度。目前，我國雖然有相關(guān)的法律法規(guī)指導(dǎo)農(nóng)村基層治理，但法制建設(shè)仍然是農(nóng)村治理的短板?！凹訌娹r(nóng)村法治建設(shè)過程中的法治監(jiān)管，增強農(nóng)民對政府執(zhí)法的公信力，因地制宜地推進農(nóng)村法制建設(shè)，要同時把握‘繼承性’和‘創(chuàng)新性’這兩大原則，不但要保證農(nóng)村法律法規(guī)的穩(wěn)定性和長久性，還要根據(jù)鄉(xiāng)村治理的實際需要進行法治創(chuàng)新”[4]。另一方面要強化農(nóng)民的法治意識，破除“人治”印記，規(guī)范農(nóng)村法治建設(shè)，依法保護農(nóng)民權(quán)益。在推進農(nóng)村基層治理的過程中，加強普法宣傳，提高廣大農(nóng)民的法治意識，滿足農(nóng)民的政治訴求，保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

四是必須著力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對基層農(nóng)村的治理水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權(quán)在農(nóng)村地區(qū)最基層政權(quán)，在農(nóng)村基層治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在我國現(xiàn)有的治理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村地區(qū)的基層政權(quán)，在行使其職能之時應(yīng)根據(jù)本管轄區(qū)域當(dāng)下的社會經(jīng)濟文化等的發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜、因時制宜地為農(nóng)民“提供公共服務(wù)和進行社會管理，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持農(nóng)村社區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展、社會管理和公共服務(wù)等方面的能力，實現(xiàn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展與服務(wù)民生雙贏多利”[5]。在全面深化改革的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從農(nóng)村發(fā)展的主導(dǎo)者變?yōu)檗r(nóng)村社會發(fā)展的引導(dǎo)者，實現(xiàn)政府管理中心的下移，切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。同時，加強對農(nóng)村金融體系的改革，使農(nóng)村金融體系繼續(xù)在正確的發(fā)展軌道上前進，達到農(nóng)村金融體系良性循環(huán)的目的，以滿足廣大農(nóng)戶在金融方面的需求。