關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的幾點思考

楊 浩

（中共伊犁州委黨校 新疆 伊犁 835000）

[內(nèi)容提要]隨著“訪惠聚”駐村工作的不斷深化和推進，以前“兩委關(guān)系”“基層選舉”等諸多問題得到有效的改善和解決，相比較之，治理體系和治理能力現(xiàn)代化重大戰(zhàn)略思想在農(nóng)村治理中的不斷推廣和運用，逐步成為當(dāng)前政府工作和學(xué)者研究的重點。本文旨在通過走訪調(diào)查，進一步分析研究基層在治理過程中遇到的難題，并找出破解方式，進而提升基層組織的戰(zhàn)斗力，加快基層治理現(xiàn)代化進程。

提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略思想，自黨的十八屆三中全會以來逐步進入各級黨委政府的核心工作。同時，關(guān)于現(xiàn)代化的標準也被學(xué)界作為重點研究方向和對象，并將其細化為法治化、科學(xué)化、精細化和組織化等相關(guān)建設(shè)指標。當(dāng)前伊犁州直基層工作者的工作環(huán)境、工作形勢等均處于一個相對重要且特別的階段，對于治理的現(xiàn)代化提升更是刻不容緩。

一、新時代對農(nóng)村治理提出的新要求

眾所周知，農(nóng)村治理一直以來都是各級黨委的重點工作，也可以說是核心部分之一，特別是在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神等相關(guān)重大思想論述的不斷宣傳和教育過程中，全國各地都將進一步深化農(nóng)村治理提升到了一個新的高度。其中，特別是以少數(shù)民族聚居、多民族雜居為主要特征的伊犁基層農(nóng)村中，在實踐過程中尤其以推進治理的法治化、科學(xué)化和精細化水平作為治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要標準和要求。

（一）持續(xù)加強法治化建設(shè)是新時代農(nóng)村治理的必然要求。

法治化進程向來是現(xiàn)代化的重要考量標準。少數(shù)民族地區(qū)與其他地區(qū)的基層相比較，雖在生活文化、社會關(guān)系、經(jīng)濟生產(chǎn)等方面有著不一樣的特點，但其與本地區(qū)城市居民在諸多方面的差異與其他地區(qū)村民、居民間的差異是類似的，一些在傳統(tǒng)文化形成的“定律”已經(jīng)開始出現(xiàn)“覆蓋不到或是解釋不清”的問題，對于個體而言，是在處理內(nèi)部矛盾時，特別是在處理自身與社會的事務(wù)時，對于“標準、規(guī)矩、準則”的需要就突顯而出。當(dāng)人們不認同彼此，沒有共同的成長交集，卻出現(xiàn)利益沖突或是協(xié)同合作時，法律作為公平正義的第三方出現(xiàn)就顯得尤為重要，已成為個體與個體、群體、社會之間發(fā)生行為的重要保障，相比于代代相傳的社會習(xí)俗也更讓人覺得可靠。

同時，對于基層組織而言，在組織發(fā)動群眾、協(xié)調(diào)各方力量、發(fā)展集體經(jīng)濟等重要工作中，同樣需要法律的支持和保護，在一定意義上，法律亦可視為聯(lián)系組織與群眾之間、地方與上級之間的重要紐帶。在諸如土地轉(zhuǎn)移、農(nóng)村合作社、“三資”清查、社會治安等基礎(chǔ)重要工作中，法律的保障作用和監(jiān)督作用都是“代代相傳的社會習(xí)俗和親子之間傳授的生活經(jīng)驗”所不能比擬的，特別是在當(dāng)下的社會發(fā)展和條件背景下。

正因如此，在當(dāng)前做好農(nóng)村治理工作就必須抓好法治化進程的推進，這不僅是人民群眾對于生產(chǎn)生活的需要，同樣也是基層組織在深入與群眾溝通，凝聚民心，發(fā)揮戰(zhàn)斗力的必然要求。

（二）健全科學(xué)化治理模式是踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對基層的科學(xué)發(fā)展進行高屋建瓴的闡述，特別是把解決好“三農(nóng)”問題，提到了全黨重要工作的高度。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略本身就是農(nóng)村治理科學(xué)化的根本遵循。其實，早在黨的十六大提出的科學(xué)發(fā)展觀戰(zhàn)略思想，就已經(jīng)對農(nóng)村治理和發(fā)展提出科學(xué)化的要求。

“科學(xué)化”本身是一個比較寬泛的概念。它至少涵蓋職業(yè)化、專業(yè)化、系統(tǒng)化、標準化等方面的要求，總的來說是對管理能力提出了更高的要求，特別是在實際運作中對管理者和治理模式在合理性和實效性上做出了更為嚴格的規(guī)定。在農(nóng)村治理中，它主要體現(xiàn)在黨建工作的標準化、基層干部的職業(yè)化、農(nóng)業(yè)發(fā)展的專業(yè)化以及黨組織對于全盤工作的統(tǒng)籌程度。尤其是在對于伊犁這樣的農(nóng)村治理而言，農(nóng)村治理工作的側(cè)重點和現(xiàn)實需要已經(jīng)與其他地區(qū)的基層有所不同，在此形勢下科學(xué)化的治理模式不僅加強了黨組織對于基層各項工作的統(tǒng)籌，同樣也滿足了當(dāng)下各項重要工作的實際需要。

實際上，目前從上到下都在不斷提升著上述幾個方面的建設(shè)和發(fā)展水平，特別是《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的頒布，它進一步強化了黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)、組織建設(shè)以及科學(xué)發(fā)展起到了深遠地推動作用。

（三）提升農(nóng)村治理的精細化程度是當(dāng)前形勢的現(xiàn)實要求

村（社區(qū)）是我們治理體系的基礎(chǔ)單位、神經(jīng)末梢，是與人民群眾這個服務(wù)對象直接接觸的管理層級，而服務(wù)的精細化正是滿意度的重要評量標準之一。在黨的十六大就對社會管理格局提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的具體指導(dǎo)，黨的十九大上更是對基層治理提出了更加精細的要求。同時，在當(dāng)下復(fù)雜的形勢面前，農(nóng)村治理的精細化要求已經(jīng)不再是整體把控或群體管理的程度，而是對確定到戶到人的管理模式。以扶貧工作為例，已經(jīng)由從前的粗放扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)榫珳史鲐毜摹傲鶄€精準”，給扶貧工作帶來了精細化的轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前伊犁的群眾工作面臨巨大壓力，黨委通過一系列措施力求加大群眾工作的覆蓋廣度和深度，對于工作的精細程度更是提到了一個新的高度，越來越多的干部已經(jīng)參與到增強農(nóng)村治理能力的過程當(dāng)中。由此可見，關(guān)于治理精細化水平的提升必然是基層今后工作的重點之一。

二、農(nóng)村治理現(xiàn)代化的現(xiàn)狀及困境

對于伊犁州直的基層而言，治理體系和治理能力的現(xiàn)代化一直都在推進，這其中有相對個性化的問題，也有許多共性問題。

（一）農(nóng)村治理法治化建設(shè)面臨的階段性難題

1.傳統(tǒng)治理模式的適用范圍依舊較廣。對于法治化的適應(yīng)不僅在實施者（村干部）方面表現(xiàn)出壓力，對于服務(wù)對象（群眾）同樣需要一定的適應(yīng)能力。特別是位置較為偏遠的農(nóng)牧區(qū)，農(nóng)牧民大多依靠土地資源進行勞作，生產(chǎn)的局限性很強，對于信息的需求極小，加之祖輩觀念的熏陶，對于法治的理解和作用發(fā)揮并沒有成為其具體需求，反之也就導(dǎo)致了基層在進行治理時，傳統(tǒng)意義上的“老辦法”“土規(guī)矩”依舊適用且效果良好。

2.法治理念和意識仍然相對淡薄。依法行使權(quán)力是法治建設(shè)的基點，對于法律意識的培養(yǎng)和法律規(guī)則的遵守一直是農(nóng)村治理中存在的短板。一些“凌駕于人民之上的霸王村書記”，甚至是與黑惡勢力勾結(jié)的村干部都是應(yīng)當(dāng)鏟除的，當(dāng)然這樣的情況只是少數(shù)，但其對于黨群干群關(guān)系的破壞力確實極大的。當(dāng)然法治觀念淡薄的短板同樣也存在于服務(wù)對象之中，這也使得法治化建設(shè)的進程屢遭阻隔。

3.履職執(zhí)法的水平有待提高。當(dāng)前，群眾工作中多于法律的運用和掌握已經(jīng)深入到了工作的每個角落，隨著群眾法律知識的不斷提高，對于執(zhí)法者的要求也隨之水漲船高。一些對于執(zhí)法主體模糊、法定程序缺失、看面子辦事情以及不文明履職執(zhí)法的情況仍然不同程度地存在著。

（二）農(nóng)村治理科學(xué)化建設(shè)面臨的階段性難題

1.村干部職業(yè)化問題亟需解決。當(dāng)前，群眾工作中錯綜復(fù)雜，對于村干部的精力和時間要求已經(jīng)到達一個階段性的高峰，傳統(tǒng)上以半農(nóng)民半職業(yè)化的村干部職業(yè)模式已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)下工作的要求。同時，就自身經(jīng)濟發(fā)展來看，半農(nóng)民半職業(yè)化的工作模式，不僅沒有能夠提高收入，反而在一定程度上降低了村干部的生活質(zhì)量。還有，村干部能力危機和心理健康在現(xiàn)階段也已趨于臨界，村干部消極怠工、長期請假、辭職等情況屢見不鮮。對于村干部而言，自身和組織之間矛盾還不僅如此，其傳統(tǒng)工作模式亟需改變已成為不爭的事實，村干部職業(yè)化問題亟需解決。當(dāng)然，村干部的職業(yè)化并不能夠從根本上解決以上矛盾，但緩解和減弱的效果也是直接的。

2.組織自身建設(shè)缺乏合理規(guī)劃。對于發(fā)展規(guī)劃是否能夠充分適應(yīng)本地的需求并取得實效，一直以來都是農(nóng)村治理的短板之一。對于上級部門來說，基層的情況各具特色，其統(tǒng)一的要求和安排，有時往往變現(xiàn)出來的是基層的“負擔(dān)”，并未起到初始的設(shè)計效果。同時，對于基層組織而言，如何能夠在完成上級要求的同時，進一步發(fā)揮自身優(yōu)勢提升治理效果，就成為工作的重中之重?！霸L惠聚”住村工作隊的出現(xiàn)，確實在一定程度上彌補了這一短板，就目前的情況來看，工作隊與村之間“幫”的關(guān)系要遠遠大于“傳”“帶”的關(guān)系，然而對于村中情況的掌握卻是工作隊的短板，這也進一步增加了本村發(fā)展規(guī)劃科學(xué)合理的風(fēng)險。再者，隨著各級政府和組織對于群眾工作督導(dǎo)的加大加深，一些干部存在“平安渡過就是萬事大吉”的思想比較嚴重，把維持現(xiàn)狀作為自己的最優(yōu)作為，“不擔(dān)當(dāng)、不作為”也使得基層發(fā)展缺乏長期有效的科學(xué)規(guī)劃。

3.農(nóng)村治理的標準化建設(shè)有待提升。在筆者與基層干部的交談中，反映問題最多的是“我們到底應(yīng)該怎么干”，新時代背景下群眾工作的很多方面對于我們而言確實仍處于摸索階段，一些做法在某地某村得到成功應(yīng)運后，各地同樣希望學(xué)以致用，故此爭相模仿，在一段時間后卻發(fā)現(xiàn)，不僅造成人財損耗，同時耽誤最佳的工作時機。故此，上級部門作用發(fā)揮的不到位，是影響農(nóng)村治理的標準化推進的主要原因之一。

（三）農(nóng)村治理精細化建設(shè)面臨的階段性難題

1.對基層工作從“粗放”轉(zhuǎn)向“精細”的不適應(yīng)。在基層工作中經(jīng)常出現(xiàn)因為個別信息（數(shù)據(jù)）不準確而進行重復(fù)返工的情況。這其中雖然存在村干部自身因失誤填錯的情況，但更多時候是因為其對工作精細程度要求不高的問題。例如，隨著群眾工作的推進，一些類似于“困難訴求”“補貼發(fā)放”“土地糾紛”等的問題，對于情況掌握和工作開展的要求已經(jīng)具體“個性”“具體”“時效”等特征，但無論是出于對自身能力的不信任或是過于信任，一些干部在了解情況時仍存在僅聽一面之詞、只聞一家之言的問題，往往需要多個干部同時進行才能收集到較為全面的信息，這樣做的后果也著實降低了工作效率、拉長工作時間。

2.對于工作流程的精細化程度不夠。從目前來看，村干部的離職是階段性比較突出的問題，由于工作流程的不精細，而導(dǎo)致接任者工作“接不上”“停滯”的情況比比皆是。很多情況下，村干部都是根據(jù)自身經(jīng)驗或是對村子的了解開展相關(guān)工作，這點確實是其在本村開展工作的優(yōu)勢（身份、環(huán)境、文化等方面的認同感極強），但若是在制度上沒有形成較為規(guī)范的工作流程或要求，往往會使得干部在實際工作中缺乏應(yīng)有的方向和目標，不僅不利于干部自身的成長，同時對組織效率反而起到反作用。

3.工作任務(wù)彼此間的關(guān)聯(lián)性不足?；鶎庸ぷ麟m龐雜，由于服務(wù)對象的較為固定，在其中普遍存在著聯(lián)系或交集。以學(xué)齡前兒童人口統(tǒng)計為例，根據(jù)走訪情況進行總結(jié)匯報是基層最為常用的辦法，但此法不僅要大量消耗人力和時間，同時對于工作的準確性并不能得到十足的保障。其實，在常規(guī)性走訪工作中，已經(jīng)涵蓋此項工作，加之警務(wù)終端數(shù)據(jù)和新生兒起名數(shù)據(jù)、計劃生育相關(guān)數(shù)據(jù)的對比，就能很快完成此項工作。當(dāng)然，這樣的方法對于前期的工作精準度提出了很高的要求，但這同時也是農(nóng)村治理的方向之一。

三、提升農(nóng)村治理現(xiàn)代化的途徑

（一）“培”“引”結(jié)合，建立高素質(zhì)專業(yè)化“三農(nóng)”人才隊伍

1.培養(yǎng)本土人才。當(dāng)前，伊犁州農(nóng)村普遍缺少適合農(nóng)村、善于開拓、熟悉管理的農(nóng)村適用型人才，導(dǎo)致資源沒有得到充分利用。當(dāng)下工作已經(jīng)對于基層群眾的能力素質(zhì)提升做出要求，造就一批愛農(nóng)民、善經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民，已經(jīng)成為當(dāng)下工作。同時通過農(nóng)牧民夜校、專業(yè)合作社等現(xiàn)有載體培育造就一批懂技術(shù)、有想法的新型職業(yè)農(nóng)民，加大加強鄉(xiāng)村自主振興的內(nèi)在力量。鼓勵外出“能人”返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。相比較于城市豐富的資源，農(nóng)村單一的資源構(gòu)成讓很多“能人”離開本地。要實現(xiàn)“人才回巢”就必須充分利用親緣紐帶以及政策扶持，引導(dǎo)技術(shù)能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。同時，特別是本村大學(xué)生，在崗位設(shè)置上，可以考慮通過考察調(diào)整進入村兩委工作，做到政策上有傾斜、崗位上有保障、感情上有牽掛、考核上有差別，進一步提升村干部隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。引進組建一支高素質(zhì)專業(yè)化的“三農(nóng)”人才隊伍。以人才驅(qū)動推進農(nóng)村治理現(xiàn)代化進程是合理也是可取，中央對于鄉(xiāng)村人才振興與鄉(xiāng)村振興關(guān)系的論述為其提供了政策支撐?！耙M”和“高配”鄉(xiāng)村人才是提升農(nóng)村干部高素質(zhì)專業(yè)化水平的可行路徑。當(dāng)然，要做好引進人才政策的政策性保障，在工資待遇、住房保障、配偶工作、子女就學(xué)等方面給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠，堅持引進人才差別化的考核制度，實現(xiàn)引進人才選的準，干的好，留得住。

（二）建立健全和諧有序的法治工作機制

社會穩(wěn)定和長治久安總目標是基層治理現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)。此間健全綜治、維穩(wěn)和信訪等工作的和諧有序就成為第一位的基礎(chǔ)性工作。為此，必須確立法治化和程序化的工作思路，對于群眾而言，則可以通過開展“法治宣傳”“身邊人說身邊法”“書記講法律”等實踐活動，充分用好周一升旗儀式、黨日活動、農(nóng)牧民夜校等載體加大宣傳力度，同時也能夠與國家通用語言文字學(xué)習(xí)等相關(guān)工作形成有機融合。當(dāng)然，對于一些“村民法庭”“村民調(diào)解室”“村民談心室”“愛心媽媽”等群團組織應(yīng)杜絕“名存實亡”的情況。

此外，可以結(jié)合“訪惠聚”駐村工作、“兩個全覆蓋”住戶工作等當(dāng)前重要工作，組織法律工作者下村開展宣講和工作，特別是針對土地糾紛、遺產(chǎn)分配、就業(yè)養(yǎng)老等基礎(chǔ)群眾關(guān)心關(guān)注的問題進行面對面交流，在宣傳方式上多采取情景模擬、小品表演等娛樂性較強、群眾喜聞樂見的形式提升宣傳教育效果。面對村干部則應(yīng)突出工作需要，幫助制定一些操作性強、實用性強、針對性強的工作方法和流程，建立長期指導(dǎo)關(guān)系，幫助基層盡快提升治理的法治化水平。

（三）提升基層發(fā)展的協(xié)調(diào)性和科學(xué)性。

加快村干部職業(yè)化進程。此項工作不僅需要下級組織對人員進行精簡和篩選，同時需要上級組織在相關(guān)方面進行幫扶。在此過程中，應(yīng)充分考慮到當(dāng)前工作對個人能力的具體和可預(yù)見性要求，積極通過教育培訓(xùn)、脫產(chǎn)進修等平和的方式確保工作的有序開展，杜絕“一刀切”的粗放方式，以免造成村干部群體性的恐慌。加大專業(yè)人員對自身發(fā)展的指導(dǎo)和輔助。定期邀請相關(guān)方面的專家學(xué)者，結(jié)合本地實際研究制定中短期的發(fā)展規(guī)劃，積極做到在政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等方面協(xié)調(diào)發(fā)展，杜絕“急功近利”的思想。特別是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，在保障正常生活的情況下，合理利用現(xiàn)代化信息手段，分析市場需求，有效提升群眾受益。加強基層工作的標準化建設(shè)。相關(guān)上級部門應(yīng)對常規(guī)性工作制定標準化工作流程和階段性目標，形成制度手冊，即可作為工作的參考指標又可作為工作的督導(dǎo)依據(jù)。當(dāng)然，對標準制定忌寬泛模糊，體現(xiàn)指導(dǎo)性明確、階段性明顯的流程標準，進而提升工作的精準度。