以“共治”尋求“老齡化”最優(yōu)解

■文／顧嚴(yán)

老齡化問(wèn)題，每個(gè)人都會(huì)身處其中、受其影響。對(duì)于它給人類帶來(lái)的一系列挑戰(zhàn)，國(guó)際社會(huì)提出了健康老齡化、積極老齡化、成功老齡化等概念及相應(yīng)的框架。

世界衛(wèi)生組織提出的健康老齡化（Healthy Ageing），強(qiáng)調(diào)從整個(gè)生命歷程的視角來(lái)看待人口老齡化：一個(gè)出生時(shí)就有不可逆生理缺陷的嬰兒，在他進(jìn)入老年后，可能要比其他人面臨更多的困難，因此，出生缺陷的干預(yù)，不只是公共衛(wèi)生問(wèn)題，也是老齡問(wèn)題；青少年時(shí)期，沒(méi)有通過(guò)學(xué)習(xí)和訓(xùn)練來(lái)形成適宜的運(yùn)動(dòng)習(xí)慣，不利于最大限度延長(zhǎng)身體的正常機(jī)能，到老年時(shí)期會(huì)提前遇到疾病的困擾；如果一名中年人體重超重、吸煙、患有高血壓或糖尿病、膽固醇偏高，那么他在成為老年人以后，就有更大的概率患上阿爾茨海默病——健康老齡化告訴我們，人口老齡化不只是老年人的事情，而是各年齡段、所有人的事情。

健康老齡化的概念從1987年5月被提出，到20世紀(jì)90年代后期擴(kuò)展為積極老齡化（Active Ageing），并在2002年馬德里世界老齡化大會(huì)上被寫(xiě)進(jìn)聯(lián)合國(guó)的宣言。這里的積極是指，人們持續(xù)地參與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)和公民事務(wù)，而不僅僅是勞動(dòng)力市場(chǎng)的活動(dòng)。

積極老齡化概念的三個(gè)核心要素是健康、參與、保障，這也是積極老齡化政策框架的三個(gè)支柱。借助積極老齡化的概念和政策，人們認(rèn)識(shí)到，除了健康以外，還有很多其他因素對(duì)于個(gè)人和社會(huì)的老化具有重要影響；同時(shí)也意識(shí)到，老年人盡管進(jìn)入了生理機(jī)能減損的時(shí)期，但仍然可以為社會(huì)貢獻(xiàn)一份力量。老年人不只是被照顧的對(duì)象，也應(yīng)當(dāng)是重要的社會(huì)主體。

在非官方的老齡化概念中，由約翰·羅、羅伯特·卡恩等提出的成功老齡化（Successful Ageing），也具有很高的知名度。他們區(qū)分了“通常的”（Usual）老齡化和“好于通常的”（Better than Usual）老齡化。對(duì)于后者，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是將疾病以及相關(guān)的殘疾風(fēng)險(xiǎn)控制在較低水平；二是將身體和心理機(jī)能保持在較高水平；三是持續(xù)地參與社會(huì)生活。

以上三個(gè)老齡化概念，都涉及醫(yī)療衛(wèi)生、健康管理、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)保障、老年人社會(huì)參與等議題，采用全生命周期的視角，涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，強(qiáng)調(diào)老年人自身積極作用的發(fā)揮。此外，國(guó)際上還有生產(chǎn)性老齡化或產(chǎn)出性老齡化（Productive Ageing）的概念，強(qiáng)調(diào)老年人可以繼續(xù)從事產(chǎn)品或者服務(wù)的生產(chǎn)，創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)性的產(chǎn)出。這實(shí)際上可以看作是前述三個(gè)老齡化概念的一個(gè)子集。

從更深層次看，不論是健康老齡化、成功老齡化還是積極老齡化，都內(nèi)生了應(yīng)對(duì)老齡化的一個(gè)重要方法論——包括老年人在內(nèi)的全體社會(huì)成員的參與。當(dāng)前我國(guó)在應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)時(shí)，從方法論的角度看，存在一個(gè)令人憂慮的傾向，就是政府包攬。在相關(guān)政策的制定和實(shí)施中，總是片面強(qiáng)調(diào)政府的作用，而沒(méi)有充分發(fā)揮包括老年人在內(nèi)的社會(huì)力量、市場(chǎng)力量的作用。這既不符合國(guó)際通行的理念概念，又不符合我們國(guó)家治理現(xiàn)代化的方向，對(duì)于老齡化帶來(lái)的一系列問(wèn)題的解決也會(huì)造成困擾。

比如，受到養(yǎng)老金收支壓力的影響，延遲退休已經(jīng)是“箭在弦上”。在現(xiàn)收現(xiàn)付資金占大部分的情況下，延長(zhǎng)繳費(fèi)年限本質(zhì)上是一種調(diào)節(jié)代際之間權(quán)益的政策，代際矛盾是最主要的矛盾。應(yīng)該在法律或公共治理的框架下，讓與此密切相關(guān)的年輕與年老世代充分表達(dá)各自關(guān)切，反復(fù)溝通，促進(jìn)相互理解，才有可能緩解主要矛盾，形成階段性的共識(shí)。

共治老齡化，一方面是全社會(huì)各主體比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，另一方面是主體間的密切高效合作。在全社會(huì)各主體充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，形成互補(bǔ)與合力，探索人口老齡化治理的最佳實(shí)踐。

處于人口持續(xù)老化的社會(huì)中，沒(méi)有人能置身事外。政府不得不面對(duì)勞動(dòng)力減少所造成的潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下行，不得不承受養(yǎng)老金和衛(wèi)生支出擴(kuò)張帶來(lái)的財(cái)政壓力，不得不重視代際間的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題，不得不考慮公共設(shè)施按照適老化要求改造或重建的社會(huì)需求。企業(yè)面臨越發(fā)嚴(yán)重的招工難，與之相伴隨的勞動(dòng)力成本持續(xù)上漲，以及不斷增加的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，當(dāng)然還有需要預(yù)判人口結(jié)構(gòu)老化的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)并提前做好準(zhǔn)備。家庭作為養(yǎng)老的最主要載體，“承載力”趨于弱化，可用于老年人照料的人手和時(shí)間變得越來(lái)越稀缺，育兒撫幼的人力和物力投入越來(lái)越緊張，整個(gè)家庭的內(nèi)部協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展，迎來(lái)了不少壞消息。

既然都受到人口老齡化的深刻影響，每一個(gè)社會(huì)成員應(yīng)積極作為，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)；更應(yīng)當(dāng)按照共同治理的新格局和精細(xì)治理的新方式，搭建起有利于政府、市場(chǎng)與社會(huì)力量分工協(xié)作的制度框架。

在國(guó)家治理現(xiàn)代化的大方向下，參考諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主埃莉諾·斯特羅姆的《公共事物的治理之道》，筆者將共同治理格局和精細(xì)治理方式下的人口老齡化應(yīng)對(duì)框架，稱為共治老齡化（Cogoverned Ageing or Collective Ageing），即共同治理的老齡化，或集體的老齡化。此框架的核心內(nèi)容，一方面是全社會(huì)各主體比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，另一方面是主體間的密切高效合作。

政府的比較優(yōu)勢(shì)，是頂層設(shè)計(jì)和底線保障。為了引導(dǎo)人們?cè)谌丝诶淆g化進(jìn)程中的行為，必須依托法律法規(guī)的制定實(shí)施與修訂完善。社會(huì)保障、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療健康、生態(tài)環(huán)境等方面的基礎(chǔ)性制度，需要由政府來(lái)搭建。產(chǎn)權(quán)產(chǎn)業(yè)、生育教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社工社區(qū)等政策，也離不開(kāi)政府的謀劃設(shè)計(jì)。極度貧困的老年人、經(jīng)濟(jì)困難的重度失能老年人，需要由政府兜底保障。

市場(chǎng)主體的比較優(yōu)勢(shì)，是高效配置資源和精準(zhǔn)滿足需求。市場(chǎng)能夠在資源配置中起決定性作用，就是因?yàn)樾矢?。除了最基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)外，與人口老齡化直接相關(guān)的大部分產(chǎn)品和服務(wù)，還是需要由市場(chǎng)來(lái)提供，以降低必要的成本、更好滿足買方的需求。分工理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)的基石，市場(chǎng)的細(xì)分能夠達(dá)到常人難以想象的程度，提供十分豐富的、量身定制的產(chǎn)品和服務(wù)。市場(chǎng)也提供最主要的創(chuàng)新環(huán)境，在供方與需方的持續(xù)互動(dòng)中，孕育出新的產(chǎn)品、新的服務(wù)和新的業(yè)態(tài)。

社會(huì)力量的比較優(yōu)勢(shì)，是植根城鄉(xiāng)基層和貼近特定群體。有一些特殊的、小眾的需求，如果由政府來(lái)滿足，效率會(huì)過(guò)低，得不償失；如果由市場(chǎng)來(lái)滿足，利潤(rùn)又過(guò)低，無(wú)法有效激勵(lì)供方。像這樣的領(lǐng)域，政府失靈和市場(chǎng)失靈同時(shí)發(fā)生，就需要社會(huì)組織、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、社會(huì)志愿者等社會(huì)力量來(lái)補(bǔ)位。例如，對(duì)于“失獨(dú)”老人進(jìn)行心理疏導(dǎo)，既不是政府擅長(zhǎng)的又不是市場(chǎng)愿意主動(dòng)而為的服務(wù)，恰恰是非政府、非營(yíng)利、兼具專業(yè)技能和責(zé)任感的社會(huì)組織具有得天獨(dú)厚優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域。

在全社會(huì)各主體充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步形成互補(bǔ)與合力，就有可能探索出人口老齡化治理的最佳實(shí)踐。

在持續(xù)的人口老齡化進(jìn)程中，有越來(lái)越多的棘手問(wèn)題，必須通過(guò)政企合作、政社合作以及政府內(nèi)跨部門(mén)的合作，才能真正解決。社會(huì)保險(xiǎn)的改革，需要找到政府、企業(yè)、個(gè)人之間的利益平衡點(diǎn)，需要政府內(nèi)部的財(cái)政、人社、衛(wèi)健、醫(yī)保等部門(mén)的通力協(xié)作。為了避免陷入低生育陷阱，防止過(guò)快、過(guò)度的人口老化，國(guó)家已經(jīng)調(diào)整完善了生育政策。但要進(jìn)一步釋放“全面兩孩”政策的效果，只是放開(kāi)衛(wèi)健部門(mén)牽頭的生育政策是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而是必須建立起完備的家庭發(fā)展支持體系，特別是社區(qū)養(yǎng)老和托幼服務(wù)的支持——既有政府提供的托底性質(zhì)的服務(wù)，也有社會(huì)組織提供的公益性質(zhì)的服務(wù)，還有市場(chǎng)主體提供的商業(yè)性質(zhì)的服務(wù)。

因此，建議成立全國(guó)老年人聯(lián)合會(huì)，整合國(guó)家層面的中國(guó)老齡協(xié)會(huì)、社區(qū)層面的城鄉(xiāng)老年協(xié)會(huì)等，補(bǔ)齊省、市、縣層級(jí)的老聯(lián)組織。老聯(lián)組織不僅是維護(hù)老年人合法權(quán)益、促進(jìn)老年人發(fā)揮自身能動(dòng)作用、為老年人提供服務(wù)的平臺(tái)，同時(shí)也是鏈接全社會(huì)各主體，研討老齡化相關(guān)公共議題，開(kāi)展涉老領(lǐng)域政企、政社合作的平臺(tái)。■