從“千把傘”到“一張網(wǎng)”
——新中國社會保險史話之十

古鉞

我國地域廣闊、人口眾多，地區(qū)間發(fā)展差異大，是基本國情，也是社會保障體系建設(shè)所處的客觀環(huán)境。新中國成立70 年來，特別是改革開放以來，社會保險工作逐步由各地分散管理走向全國聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，跨地區(qū)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)和待遇給付走過了不平凡的歷程。

早期的社保待遇跨地區(qū)給付

在勞動保險制度時期，就根據(jù)當(dāng)時生產(chǎn)需要和人員流動情況，制定過跨地區(qū)待遇給付政策。如1953 年《勞動保險條例實施細(xì)則》規(guī)定：“凡實行勞動保險的企業(yè)，如遷移至其他地區(qū)，其不能隨企業(yè)遷移的工人職員按月領(lǐng)取的撫恤費(fèi)、補(bǔ)助費(fèi)和救濟(jì)費(fèi)，由省市工會或產(chǎn)業(yè)工會全國委員會在調(diào)劑金中繼續(xù)支付?！?960 年，全國總工會又專門制定《關(guān)于享受長期勞動保險待遇的移地支付試行辦法》（1963 年重新發(fā)布），規(guī)定凡領(lǐng)取退休費(fèi)、因工殘廢撫恤費(fèi)、非因工殘廢救濟(jì)費(fèi)和因公死亡職工供養(yǎng)直系親屬撫恤費(fèi)的人員，轉(zhuǎn)移居住地點(diǎn)的，可以辦理易地支付手續(xù)，到易居地點(diǎn)的工會組織領(lǐng)取應(yīng)得的待遇；易居職工患病時也可以在易居地點(diǎn)指定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)，所需費(fèi)用由支付其待遇的工會組織按規(guī)定給予報銷。

對公職人員退休費(fèi)的異地支付，1958 年勞動部在《試行〈國務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定〉實施細(xì)則》中規(guī)定：“退休當(dāng)年的退休費(fèi)用，由原單位在辦理退休手續(xù)時一次撥給退休人員居住地點(diǎn)的縣（市）、市轄區(qū)的民政部門，從下一年起，其退休費(fèi)用由民政部門列入預(yù)算?！倍M(fèi)醫(yī)療，則采取區(qū)域負(fù)責(zé)制，但中央設(shè)在地方的直屬單位人員所需醫(yī)藥費(fèi)由中央撥給地方衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌統(tǒng)支；工作人員因公赴另一地區(qū)工作，憑原發(fā)診療證及出差證明文件經(jīng)當(dāng)?shù)刂鞴軝C(jī)關(guān)介紹至指定醫(yī)院或門診部診療，繳納醫(yī)藥費(fèi)用后憑所發(fā)單據(jù)向原地區(qū)主管機(jī)關(guān)報領(lǐng)。

這些措施是我國社保制度中有關(guān)異地管理政策的起點(diǎn)，總體上保證和方便了易地工作、居住的職工和退休人員及時兌現(xiàn)待遇，精簡了郵寄手續(xù)。但在“文革”中，工會組織停止運(yùn)行，無法正常辦理異地待遇給付，于是商業(yè)部等部門規(guī)定了由居住地主管部門負(fù)責(zé)、從所屬企業(yè)“其他支出”列支費(fèi)用的變通辦法。

改革后社保關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)的探索

自上世紀(jì)80 年代起，各地陸續(xù)重建被“文革”破壞的社會統(tǒng)籌機(jī)制。改革是從基層起步的，因而各地政策的差異較大，形成了以市縣為單位的數(shù)千把小“保護(hù)傘”。隨著改革深化，市場經(jīng)濟(jì)中人力資源跨地區(qū)流動愈益頻繁，規(guī)模也越來越大，社保關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)和待遇異地支付的問題凸顯，其中職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險的需求尤為迫切。

1996 年勞動部制發(fā)《關(guān)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金轉(zhuǎn)移問題的通知》，規(guī)定職工在統(tǒng)籌范圍內(nèi)流動要轉(zhuǎn)移其養(yǎng)老保險關(guān)系，但不轉(zhuǎn)移基金；跨統(tǒng)籌范圍流動并在新就業(yè)地參保后，則既轉(zhuǎn)關(guān)系，也轉(zhuǎn)移職工個人賬戶中累計個人繳費(fèi)部分（本息之和）的資金，但不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金和個人賬戶中由企業(yè)繳費(fèi)劃入的部分。這是養(yǎng)老保險制度改革后首次確定跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)的統(tǒng)一規(guī)范，保持了個人賬戶的延續(xù)性，維護(hù)了流動就業(yè)職工的權(quán)益。經(jīng)過10多年的實踐，2009 年底國務(wù)院辦公廳又針對新情況、新需求，轉(zhuǎn)發(fā)了人社部、財政部《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，其超越原規(guī)定的核心政策：一是實施范圍涵蓋參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的所有人員，包括大量在城市穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工。二是職工跨地區(qū)轉(zhuǎn)移不僅轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險關(guān)系和個人賬戶全部資金，也轉(zhuǎn)移部分統(tǒng)籌基金（按各年度實際繳費(fèi)工資的12%計算）。三是參保人員轉(zhuǎn)續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系后，對符合待遇領(lǐng)取條件的，以本人各年度繳費(fèi)工資、繳費(fèi)年限和待遇領(lǐng)取地對應(yīng)的各年度在崗職工平均工資計算其基本養(yǎng)老金，并詳細(xì)規(guī)定了不同情形下確定待遇領(lǐng)取地“從長”“從后”“從戶籍地”的原則。這一組政策，在維護(hù)參保人權(quán)益、鼓勵連續(xù)參保的同時，也適當(dāng)考慮了轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入地之間的基金平衡。作為落實措施，具體制定了異地轉(zhuǎn)續(xù)的經(jīng)辦流程，強(qiáng)調(diào)由轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入地社保機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)辦理轉(zhuǎn)續(xù)事項，避免當(dāng)事人兩地往返奔波，并將各地社保機(jī)構(gòu)的名稱、電話、地址統(tǒng)一上網(wǎng)公布，方便參保人辦理和咨詢；此后又降低乃至取消了異地支取基本養(yǎng)老金的銀行手續(xù)費(fèi)。

職工醫(yī)療保險自1998 年改革后，針對異地就醫(yī)數(shù)量增長的趨勢，2009 年人社部、財政部印發(fā)《關(guān)于基本醫(yī)療保險異地就醫(yī)結(jié)算服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，落實中央提出的“以異地安置的退休人員為重點(diǎn)改進(jìn)異地就醫(yī)結(jié)算服務(wù)”“建立異地就醫(yī)結(jié)算機(jī)制，探索異地安置的退休人員就地就醫(yī)、就地結(jié)算辦法”的任務(wù)，組織開展了試點(diǎn)。主要措施是提高基金統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)省內(nèi)聯(lián)網(wǎng)直接結(jié)算，以參保地醫(yī)保機(jī)構(gòu)委托就醫(yī)地醫(yī)保機(jī)構(gòu)審核并結(jié)算異地安置退休人員醫(yī)療費(fèi)用為主要形式建立異地就醫(yī)協(xié)作機(jī)制等，并明確了異地就醫(yī)辦理程序、確定定點(diǎn)醫(yī)院、信息傳遞、協(xié)同監(jiān)督的有關(guān)原則。3 年后，80%的地區(qū)實現(xiàn)了地市級統(tǒng)籌，6 個地區(qū)實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，一年內(nèi)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)醫(yī)保關(guān)系達(dá)幾十萬人次，異地住院費(fèi)用直接結(jié)算在省內(nèi)各地間普遍開展。

對比早期的勞動保險和公職人員保障制度，改革后的職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險異地管理機(jī)制，不再是以行政程序為主的資金配置，而轉(zhuǎn)為統(tǒng)籌地區(qū)間按統(tǒng)一規(guī)范開展協(xié)作和轉(zhuǎn)移資金。

新時代的新舉措

黨的十八大后，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，社會保險覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，涉及的群體關(guān)系更為多樣，“適應(yīng)流動性”被列為完善社保制度的重點(diǎn)之一，為此推出了多項重大舉措。

養(yǎng)老保險方面：首先是2014 年將新農(nóng)保、城居保統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，并規(guī)定了這一制度內(nèi)部跨地區(qū)的關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)和資金轉(zhuǎn)移政策。緊接著，人社部、財政部印發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，重點(diǎn)解決城鄉(xiāng)居保與職工基本養(yǎng)老保險的制度銜接問題，按照公平性、流動性、保障性、唯一性原則，分別規(guī)定了參保人在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和職工養(yǎng)老保險之間雙向轉(zhuǎn)移以及同時參加兩項制度等情形的關(guān)系接續(xù)、資金轉(zhuǎn)移和權(quán)益處置政策，首次對跨制度又跨區(qū)域的復(fù)雜情形明確了轉(zhuǎn)續(xù)規(guī)則，是彌合制度、地域鴻溝的一大進(jìn)展。2017 年初，配合機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的實施，人社部、財政部發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險關(guān)系和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的通知》及相關(guān)經(jīng)辦規(guī)程，具體規(guī)定了參保人在同一統(tǒng)籌范圍內(nèi)外的機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間流動、在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動的轉(zhuǎn)續(xù)政策及相關(guān)參數(shù)確定政策，還規(guī)定了多種流動情形下職業(yè)年金的處理規(guī)則。此外，配合《軍人保險法》的施行，有關(guān)部門于2014 年底制發(fā)軍人退役到地方后的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的專門政策，并于當(dāng)年開通了軍人保險關(guān)系轉(zhuǎn)移全國聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)。至此，建造起一座連接城鄉(xiāng)、區(qū)域和各類參保人的互通式“立交橋”，使我國養(yǎng)老保險體系真正形成了網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。

醫(yī)療保險方面：2014 年，人社部、財政部、國家衛(wèi)計委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好基本醫(yī)療保險異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算工作的指導(dǎo)意見》，在全國范圍部署職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合的異地就醫(yī)結(jié)算工作。按照分層次推進(jìn)、分群體把握重點(diǎn)、分項目確定保障范圍的原則，確定了在基本實現(xiàn)市級統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)就醫(yī)直接結(jié)算基礎(chǔ)上，加緊建立省級結(jié)算平臺，最終建立國家級異地就醫(yī)結(jié)算平臺的目標(biāo)，推進(jìn)重點(diǎn)是異地安置退休人員、長期異地工作職工的住院醫(yī)療費(fèi)用直接結(jié)算。到2015 年底，總體實現(xiàn)了市內(nèi)無異地（統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一結(jié)算）、省內(nèi)可通暢（地市間協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)結(jié)算）的目標(biāo)。按照黨的十八屆五中全會提出的“實現(xiàn)跨省異地安置退休人員住院醫(yī)療費(fèi)用直接結(jié)算”的新要求，2016 年國務(wù)院確定快節(jié)奏推進(jìn)的新目標(biāo)——爭取用兩年時間，使老年人跨省異地住院費(fèi)用能夠直接結(jié)算。2017 年9 月底，國家級異地就醫(yī)結(jié)算信息系統(tǒng)提前建成并開始運(yùn)行。2018 年，全國各級醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)全部接入這一平臺，入網(wǎng)的跨省異地就醫(yī)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)達(dá)到15411 家，各地累計備案異地就醫(yī)人員354萬人，全年跨省異地就醫(yī)直接結(jié)算131.8 萬人次，醫(yī)療費(fèi)用319.4 億元，其中醫(yī)?；鹬Ц?88.5 億元，次均基金支付1.4 萬元。醫(yī)療保險也實現(xiàn)了跨地區(qū)聯(lián)網(wǎng)，“使合情合理的異地結(jié)算問題不再成為群眾的痛點(diǎn)”的政府承諾得以兌現(xiàn)。2019 年又啟動了異地就醫(yī)門診費(fèi)用直接結(jié)算的試點(diǎn)，向便利群眾的更高目標(biāo)進(jìn)發(fā)。

回顧70 年歷程：在計劃經(jīng)濟(jì)時期，異地流動人員的規(guī)模其實并不大，但社保政策已經(jīng)顧及跨地區(qū)人員的權(quán)益保障需要；改革開放后，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制流動性增強(qiáng)的新需求，社保體系的統(tǒng)一性、規(guī)范性逐步提高，跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)政策愈益周嚴(yán)；進(jìn)入新時代，推出了一系列更高層次、更有力度的新舉措，社會保險真正開始形成一張全國統(tǒng)一的社會安全網(wǎng)?？梢灶A(yù)見，這張大網(wǎng)將越織越牢，越織越密，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感會不斷提升。■