老農(nóng)保 新農(nóng)保 城鄉(xiāng)居保
——新中國社會(huì)保險(xiǎn)史話之七

古鉞

比起已有近70 年發(fā)展史的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還很“年輕”，連頭帶尾算下來，剛過“而立之年”，但它的建立實(shí)施確是我國社會(huì)保障體系建設(shè)史上的一件大事。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的首次試驗(yàn)

黨的十二屆三中全會(huì)后，經(jīng)濟(jì)體制改革轉(zhuǎn)向以城市為重點(diǎn)，城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老、待業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)改革探索“四面出擊”，熱火朝天。而在農(nóng)村，此時(shí)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已普遍推行，在極大解放農(nóng)村生產(chǎn)力的同時(shí)，原有的集體經(jīng)濟(jì)組織保障功能弱化，加之計(jì)劃生育政策全面實(shí)行，開始趨向小型化的農(nóng)民家庭贍養(yǎng)老年人的能力下降?；谶@一背景，各地紛紛探索保障農(nóng)村老年人基本生活的新辦法，有的參考城鎮(zhèn)企業(yè)模式對(duì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工的農(nóng)民單獨(dú)組織養(yǎng)老保險(xiǎn)，有的通過以工補(bǔ)農(nóng)搞村級(jí)“工農(nóng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)”，有的則對(duì)農(nóng)民搞個(gè)人繳費(fèi)為主、集體經(jīng)濟(jì)適當(dāng)補(bǔ)助的“社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”。1991 年，國務(wù)院在改革企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定中附加了一句話：“農(nóng)村（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革由民政部負(fù)責(zé)”。據(jù)此，1992 年民政部發(fā)布《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》，在全國層面將制度名稱定為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（老農(nóng)保），明確了保險(xiǎn)對(duì)象、籌資渠道、記賬方式、享受條件、基金管理等基本政策，力圖為各地的早期自行試點(diǎn)指示出規(guī)范的方向。

老農(nóng)保是我國歷史上第一次通過社會(huì)化方式解決農(nóng)民養(yǎng)老保障問題的嘗試。方案設(shè)計(jì)借鑒了商業(yè)人壽保險(xiǎn)的一些做法，在率先解決了溫飽問題、特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)得到農(nóng)民的歡迎。到1997 年，全國已經(jīng)有2200 多個(gè)縣合計(jì)8200 萬農(nóng)民投保。但由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家財(cái)力和管理水平的局限，老農(nóng)保在運(yùn)行實(shí)踐中也暴露出一些問題：籌資渠道狹窄，主要靠農(nóng)民自己繳費(fèi)，導(dǎo)致預(yù)期待遇水平過低；有強(qiáng)制農(nóng)民繳費(fèi)投?，F(xiàn)象，變相加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)；管理層級(jí)低，基金運(yùn)營不可持續(xù)，有的地區(qū)作出過高承諾，后來變成“空頭支票”。

1996 年中央作出切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“五禁止”指示，明確要求“不得以任何形式下達(dá)保險(xiǎn)指標(biāo)，強(qiáng)行要求農(nóng)民投?！?。在20 世紀(jì)90 年代末集中整頓國內(nèi)金融秩序中，國務(wù)院決定老農(nóng)保能退保的盡可能退保，暫時(shí)不能退保的也要停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險(xiǎn)。同時(shí)，按照國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)職能調(diào)整劃入新成立的勞動(dòng)保障部。勞動(dòng)保障部接手管理后，根據(jù)國家金融政策適當(dāng)調(diào)低了農(nóng)保資金回報(bào)率等標(biāo)準(zhǔn)，并將原來集中到中央投資的資金逐步清算退還各地。在地方層面，少數(shù)地區(qū)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行了退保處理，絕大多數(shù)地區(qū)的老農(nóng)保工作處于停滯和等待狀態(tài)，進(jìn)入了長達(dá)10 年的“休眠期”。

新農(nóng)保順時(shí)應(yīng)運(yùn)而生

黨的十六大將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大命題，在社會(huì)保障方面作出了“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”的部署。幾年之后，新農(nóng)合、農(nóng)村低保制度相繼建立，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)也從沉睡中開始蘇醒，一些地區(qū)重啟了探索進(jìn)程。如北京市試行的辦法，在農(nóng)民參保繳費(fèi)的同時(shí)，政府發(fā)給一定數(shù)額的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，稱為“補(bǔ)出口”；山東省煙臺(tái)市嘗試的辦法，由政府對(duì)農(nóng)民參保繳費(fèi)給予適當(dāng)補(bǔ)助，稱為“補(bǔ)入口”；陜西省寶雞市則采取了財(cái)政對(duì)入口、出口“兩頭補(bǔ)”的辦法。這些主動(dòng)探索為全國性的制度設(shè)計(jì)積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2007 年下半年至2008 年初，國務(wù)院組織對(duì)老農(nóng)保基金全面審計(jì)，有關(guān)部門在對(duì)查出問題指導(dǎo)整改的同時(shí)，提出了完善制度的建議。2008 年10 月，黨的十七屆三中全會(huì)關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定中提出：“按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。”這是中央文件中第一次使用“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”的概念，后來被簡(jiǎn)稱為新農(nóng)保。這個(gè)定名和籌資結(jié)構(gòu)，汲取基層經(jīng)驗(yàn)，厘清了與老農(nóng)保的界限，樹立起統(tǒng)一建設(shè)新制度的旗幟。按照中央決定，國務(wù)院確定2009 年在全國10%左右的縣試點(diǎn)新農(nóng)保，并為此專門成立了由14 個(gè)部門組成的試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組。當(dāng)年8 月召開了全國新農(nóng)保試點(diǎn)工作會(huì)議，會(huì)后國務(wù)院印發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見，標(biāo)志著農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)正式揚(yáng)帆起航。

相比老農(nóng)保、職工養(yǎng)老保險(xiǎn)以及商業(yè)保險(xiǎn)，新農(nóng)保的確多有新、特之處：一是實(shí)行自愿參保原則，不搞強(qiáng)迫命令。二是設(shè)置多檔次繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并且以絕對(duì)額形式表達(dá)，由農(nóng)民依據(jù)自身經(jīng)濟(jì)能力選擇，適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展不平衡的實(shí)際，也便于農(nóng)民群眾理解。三是采取“兩頭補(bǔ)”方式，政府對(duì)農(nóng)村老人發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金，全國統(tǒng)一規(guī)定最低標(biāo)準(zhǔn)，并由中央財(cái)政承擔(dān)主要責(zé)任；同時(shí)由地方政府對(duì)農(nóng)民參保繳費(fèi)給予一定補(bǔ)貼。四是與相關(guān)社保制度緊密銜接，如對(duì)低保、重度殘疾人等代繳保險(xiǎn)費(fèi)，對(duì)農(nóng)村五保、社會(huì)救助、計(jì)劃生育家庭扶助政策對(duì)象保留原有待遇，不沖抵、不降低，使低收入群體有更多獲得感。

2009 年，全國批復(fù)首批試點(diǎn)縣320 個(gè)，實(shí)際試點(diǎn)規(guī)模為11.8%。2010 年試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國23%的縣，其中將西藏自治區(qū)和四省藏區(qū)，新疆維吾爾自治區(qū)的南疆四地州及自治區(qū)所有邊境縣、貧困縣列為試點(diǎn)重點(diǎn)地區(qū)。當(dāng)年全國有838 個(gè)縣開展試點(diǎn)，參保人數(shù)超過1 億人。2011 年試點(diǎn)加速擴(kuò)大，有1914 個(gè)縣開展試點(diǎn)，并將所有老少邊窮地區(qū)作為重點(diǎn)覆蓋區(qū)，年末參保人數(shù)達(dá)到3.26 億人。到2012 年，按照中央決策，實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)保制度對(duì)所有地區(qū)的全覆蓋，參保人數(shù)達(dá)4.63 億人，比原定2020 年底之前實(shí)現(xiàn)全覆蓋的計(jì)劃提前了8 年。

城居保：填補(bǔ)最后一個(gè)制度空白

在新農(nóng)保擴(kuò)大試點(diǎn)的2010 年，城鎮(zhèn)非就業(yè)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)（城居保）問題就提上了議程。這類群體主要是城市中由于各種原因未就業(yè)過、也無法參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的居民，全國約有兩三千萬人，人口占比不高，但按照黨的十七大“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”的要求，則是一個(gè)亟需填補(bǔ)的制度空白。2010 年10 月頒布的社會(huì)保險(xiǎn)法明確規(guī)定“國家建立和完善城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，為建立城居保制度奠定了堅(jiān)實(shí)法律基礎(chǔ)。2011 年6 月，國務(wù)院印發(fā)指導(dǎo)意見，決定從7 月1 日起，與新農(nóng)保同范圍、同比例推進(jìn)城居保試點(diǎn)。

城居保的制度模式和主要政策與新農(nóng)保大體一致，同時(shí)也反映了城鎮(zhèn)居民的一些特點(diǎn)。一是覆蓋范圍限于城鎮(zhèn)戶籍的非從業(yè)居民，與新農(nóng)保、職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“三足鼎立”。二是繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置比新農(nóng)保向上增加了5 個(gè)檔次，以與城鎮(zhèn)居民的繳費(fèi)能力和意愿相適應(yīng)。三是中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)與新農(nóng)保一樣，以體現(xiàn)社會(huì)公平；而在實(shí)際操作中，地方政府考慮到城鎮(zhèn)消費(fèi)水平，根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，大都規(guī)定了略高于新農(nóng)保的待遇標(biāo)準(zhǔn)。

2011 年6 月召開的全國城居保試點(diǎn)工作部署暨新農(nóng)保試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議，標(biāo)志著城居保試點(diǎn)正式啟動(dòng)。當(dāng)年有1902 個(gè)縣區(qū)納入試點(diǎn)，年末參保城鎮(zhèn)居民539 萬人，其中直接領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的超過40%。2012 年7 月，城居保與新農(nóng)保同步在全國所有地區(qū)全面實(shí)施，年末參保的城鎮(zhèn)居民達(dá)2101 萬人。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

黨的十八大提出“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”。2014 年國務(wù)院印發(fā)文件，決定合并實(shí)施新農(nóng)保、城居保兩項(xiàng)制度，統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(城鄉(xiāng)居保)。制度合并后，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在城居保10 檔之上增設(shè)1500 元、2000 元兩個(gè)檔次；同時(shí)要求地方政府對(duì)選擇500 元及以上檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年60 元，增強(qiáng)了多繳多得的激勵(lì)性。

自此迄今，國家對(duì)鞏固完善城鄉(xiāng)居保制度采取了多項(xiàng)重大舉措。一是提高待遇水平。2014 年將基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)從每人每月55 元提高到70 元，2018 年再次提高到88 元。目前，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金平均水平超過160 元，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金達(dá)到140 元。二是完善轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。在城鄉(xiāng)居保制度內(nèi)部跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)政策基礎(chǔ)上，充實(shí)了參保人在城鄉(xiāng)居保與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間轉(zhuǎn)換的政策措施，在城鄉(xiāng)之間、不同制度之間搭起了互聯(lián)互通的“立交橋”。三是規(guī)范基金管理和運(yùn)營。在逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)居?；鹗〖?jí)管理基礎(chǔ)上，2015 年國務(wù)院頒布《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》，對(duì)包括城鄉(xiāng)居保在內(nèi)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)一委托國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)開展投資，為城鄉(xiāng)居?；痖_辟了保值增值的新渠道。

2009 年第一批新農(nóng)保試點(diǎn)至今不過10 年，已經(jīng)覆蓋了全國城鄉(xiāng)5.24 億居民，其中領(lǐng)取待遇1.59 億人，在中華人民共和國70 年社會(huì)保障史上留下濃墨重彩的一筆。以歷史視角看，人人老有所養(yǎng)是中國人的千年夢(mèng)想之一，城鄉(xiāng)居保的建立是對(duì)傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老、家庭養(yǎng)老模式的根本性變革，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平正義意義非凡。城鄉(xiāng)居保與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大制度平臺(tái)平行并相互銜接，又標(biāo)志著在世界上人口最多的國家建立起覆蓋全民的養(yǎng)老保障體系，其開創(chuàng)性價(jià)值、里程碑性質(zhì)超越了10 年、30 年、70 年，恐怕要放到千年的時(shí)間段中才能作出恰當(dāng)評(píng)估。