失業(yè)保險金給付行為的性質(zhì)與給付條件

■文／向春華

核心提示：職工需要領(lǐng)取失業(yè)保險金，應(yīng)當先向失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)提出申請并按規(guī)定遞交申報材料，其用人單位也應(yīng)當對解除或終止勞動關(guān)系情況進行備案，經(jīng)失業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)審核符合申領(lǐng)條件的，才能夠予以核準和發(fā)放。勞動者提供的證據(jù)并不足以證實其在2010年8月2日之前向社保局提出過領(lǐng)取失業(yè)保險金的申請，故其主張社保局在此之前未啟動失業(yè)保險金的審核和發(fā)放程序違反法律、法規(guī)規(guī)定，構(gòu)成行政不作為的再審理由不能成立。

基本案情

1999年7月31日，某公司以管某不服從工作分配和安排為由終止其勞動合同。2000年9月管某在相關(guān)部門辦理了“下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠證”。2010年8月2日，管某經(jīng)原工作單位向參保地社保局提出領(lǐng)取失業(yè)保險金申請，2010年8月20日，社保局確認管某享受失業(yè)保險金期限為24個月，每月280元。管某實際領(lǐng)取了2010年9月至12月共4個月失業(yè)保險金，2011年1月1日管某到某單位工作至今。2011年1月，社保局以管某再就業(yè)為由停發(fā)其失業(yè)保險金，雙方發(fā)生爭議。管某遂提起行政訴訟，要求社保局繼續(xù)支付剩余20個月失業(yè)保險金。

審判

一審法院經(jīng)審理認為，失業(yè)保險金是失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)依法支付給符合條件的失業(yè)人員的基本生活費用，是對失業(yè)人員在失業(yè)期間失去工資收入的一種臨時性補償，目的是為了保障失業(yè)人員的基本生活需要。失業(yè)保險金的領(lǐng)取，應(yīng)當依照領(lǐng)取辦法填寫“失業(yè)保險金申請表”并出示相應(yīng)的證明材料。管某失業(yè)后相關(guān)部門依照規(guī)定給其辦理了下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠證。自治區(qū)勞動保障廳《關(guān)于貫徹自治區(qū)黨委辦公廳、自治區(qū)人民政府辦公廳〈關(guān)于進一步做好再就業(yè)工作的補充規(guī)定〉中幾個問題的實施意見》（新勞社字[2000]19號）規(guī)定，從事其他生產(chǎn)經(jīng)營的下崗職工領(lǐng)取下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠證后，亦不能領(lǐng)取失業(yè)保險金。該優(yōu)惠證是下崗失業(yè)人員再就業(yè)時享受各級政府制定的各項扶持政策的憑證。據(jù)此，管某不能繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)保險金。2010年8月2日，管某填寫失業(yè)保險金申領(lǐng)登記表，經(jīng)原工作單位向被告提出申領(lǐng)失業(yè)保險金，被告依照規(guī)定予以核準。根據(jù)《失業(yè)保險條例》第十五條規(guī)定，失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間重新就業(yè)的，停止領(lǐng)取失業(yè)保險金，同時停止享受其他失業(yè)保險待遇。鑒于管某已經(jīng)重新就業(yè)，被告停止發(fā)放失業(yè)保險金，并無不當。社保局作出停止發(fā)放失業(yè)保險金的決定，認定事實清楚、適用法律法規(guī)正確、程序合法，應(yīng)予以維持。判決駁回管某的訴訟請求。

管某不服，提起上訴，請求撤銷一審判決，判令被上訴人按國家現(xiàn)行失業(yè)保險金標準一次性補償20個月的失業(yè)保險金。理由是：上訴人1999年7月至2000年9月，失業(yè)14個月，社保局未給發(fā)放失業(yè)保險金；2000年9月領(lǐng)取下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠證3年期滿后即2003年9月至2010年9月一直處于失業(yè)狀態(tài)，直至2010年9月社保局才給上訴人發(fā)放了4個月的失業(yè)金。社保局認為上訴人沒有領(lǐng)取失業(yè)保險金的原因，一是上訴人所在企業(yè)沒有按照規(guī)定向其報備；二是上訴人本人未向其申請。社保局作為國家的行政機關(guān)和失業(yè)保險金的管理機構(gòu)有告知的義務(wù)而未告知，直至2010年8月才同意發(fā)放失業(yè)保險金，上訴人既沒有填寫過任何失業(yè)保險金申請表，也沒有提供過任何相應(yīng)的證明材料，申請表上的簽字及其他填寫事項都是由社保局代辦的，足以證明失業(yè)保險金不是上訴人想申請就能申請上的?！妒I(yè)保險條例》第二十五條規(guī)定，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)具體承辦失業(yè)保險工作，履行“負責失業(yè)人員的登記、調(diào)查、統(tǒng)計”等職責。社保局作為社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，沒有履行失業(yè)人員的登記、調(diào)查統(tǒng)計職責，沒有指導(dǎo)好下屬的保險經(jīng)辦機構(gòu)的工作，致使下屬經(jīng)辦機構(gòu)沒有按照規(guī)定向其報備，在長達11年的時間里，在上訴人多次申請領(lǐng)取失業(yè)保險金的情況下，毫無理由地拒絕，造成上訴人按國家規(guī)定早就應(yīng)該領(lǐng)完的24個月的失業(yè)金，只領(lǐng)取了4個月。

社保局辯稱，上訴人的主張沒有事實根據(jù)和法律依據(jù)，請求二審法院維持原判。

二審法院查明的案件事實與一審法院認定的事實一致。

二審法院認為，管某1999年7月與原單位解除勞動關(guān)系失業(yè)后，選擇領(lǐng)取下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠證。而根據(jù)新勞社字[2000]19號文件，管某不能領(lǐng)取失業(yè)保險金。2010年8月2日，經(jīng)管某原工作單位提出申領(lǐng)失業(yè)保險金后，社保局依照規(guī)定予以核準并予以發(fā)放，至其再就業(yè)后停發(fā)，符合《失業(yè)保險條例》第十五條規(guī)定。管某上訴請求缺乏相應(yīng)的依據(jù)，不予支持。判決駁回上訴，維持原判。

管某申請再審稱，其于1999年7月與用人單位解除勞動關(guān)系，于2000年8月領(lǐng)取下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠證，直至2011年1月才重新就業(yè)，在此期間，其一直處于待業(yè)狀態(tài)，并未從事其他生產(chǎn)經(jīng)營活動，不符合新勞社字[2000]19號文件關(guān)于“從事其他生產(chǎn)經(jīng)營的下崗職工領(lǐng)取《下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠證》后，亦不能領(lǐng)取失業(yè)保險金”的規(guī)定，故其有權(quán)領(lǐng)取24個月的失業(yè)保險金。其多次申請發(fā)放失業(yè)保險金，但社保局在2010年9月之前一直未予發(fā)放，構(gòu)成行政不作為，造成再審申請人遲延領(lǐng)取失業(yè)保險金的后果應(yīng)當由被申請人承擔，故其雖然在2011年1月再就業(yè)之后依法不應(yīng)當領(lǐng)取失業(yè)保險金，但對于在2010年9月之前未領(lǐng)取的20個月的失業(yè)保險金，應(yīng)當予以補發(fā)。

再審法院認為，本案的爭議焦點為：一是社保局僅向管某發(fā)放4個月的失業(yè)保險金是否符合法律規(guī)定；二是社保局未予發(fā)放2010年9月以前（不包括9月）的失業(yè)保險金是否構(gòu)成行政不作為。

關(guān)于爭議焦點一。根據(jù)《失業(yè)保險金申領(lǐng)發(fā)放辦法》（勞動保障部令第8號）第六條、第七條、第十四條和地方規(guī)定，職工需要領(lǐng)取失業(yè)保險金，應(yīng)當先向失業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)提出申請并按規(guī)定遞交申報材料，其用人單位也應(yīng)當對解除或終止勞動關(guān)系情況進行備案，經(jīng)失業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)審核符合申領(lǐng)條件的，才能夠予以核準和發(fā)放。本案中，根據(jù)管某提交的證據(jù)，能夠證實其失業(yè)保險金申領(lǐng)表的填寫時間為2010年8月2日。社保局在收到該表及相關(guān)材料后，對管某的申領(lǐng)資格進行審核，于2010年8月20日確認管某應(yīng)當享受失業(yè)保險金期限為24個月，于2010年9月開始向其發(fā)放失業(yè)保險金。在管某領(lǐng)取4個月的失業(yè)保險金之后，因其重新就業(yè)，社保局停發(fā)了管某的失業(yè)保險金，社保局作出的以上行政行為符合《失業(yè)保險條例》第十五條、第十六條和《失業(yè)保險金申領(lǐng)發(fā)放辦法》第十四條規(guī)定。

關(guān)于爭議焦點二。關(guān)于管某主張其于1999年失業(yè)后一直未就業(yè)，其一直申請享受失業(yè)保險待遇，社保局一直未予發(fā)放構(gòu)成行政不作為，對其在2010年9月之前未領(lǐng)取失業(yè)保險金的后果應(yīng)當由社保局承擔的理由，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條第二款 “在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)當提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料”的規(guī)定，管某提供的證據(jù)并不足以證實其在2010年8月2日之前向社保局提出過領(lǐng)取失業(yè)保險金的申請，故其主張社保局在此之前未啟動失業(yè)保險金的審核和發(fā)放程序違反法律、法規(guī)規(guī)定，構(gòu)成行政不作為的再審理由不能成立，其要求補發(fā)2010年9月之前的20個月的失業(yè)保險金的請求亦缺乏事實和法律依據(jù)。裁定駁回再審申請。[（2016）兵0501行初6號，（2016）兵05行終4號，(2017)兵行申17號]

評析

一、失業(yè)保險金給付行為性質(zhì)

正如再審法院所歸納的，本案中，爭議焦點之一是社保局是否應(yīng)當發(fā)放2010年9月以前（不包括9月）的失業(yè)保險金。個人主要提出了兩點理由：一是其一直申請享受失業(yè)保險待遇，但經(jīng)辦機構(gòu)一直未予發(fā)放；二是社保局作為管理機構(gòu)有告知的義務(wù)而未告知，故也存在失職（上訴理由之一）。由于個人未提供證據(jù)支持其第一個理由，再審法院以《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條第二款“在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)當提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料”之規(guī)定駁回了其第一個理由。但法院未對第二個理由予以回應(yīng)。個人的這兩個理由實際上可以歸結(jié)到一個問題，即失業(yè)保險金給付行為的性質(zhì)。

從具體行政行為的發(fā)生原因來看，可以分為依申請的行為與依職權(quán)的行為。依申請的行政行為是指，必須由相對人提出申請，行政主體才能實施的行政行為；依職權(quán)的行政行為則指，無需相對人申請，在法定事實發(fā)生時，行政主體應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定直接實施行政行為，即便相對人阻止也不能停止行政行為的實施，典型者如公安機關(guān)、稅務(wù)機關(guān)、社會保險行政部門實施的處罰等執(zhí)法行為。依職權(quán)的行政行為主要涉及國家利益、社會利益或第三人利益，故無需相對人申請。而依申請的行政行為主要涉及相對人自己的利益，且相對人有權(quán)對該利益進行處置，例如符合享受失業(yè)保險金者，根據(jù)自己的經(jīng)濟條件以及對社會情境的認知，完全可以放棄該待遇，行政主體不能強制個人申領(lǐng)，因此必須實行“依申請”的原則?！妒I(yè)保險金申領(lǐng)發(fā)放辦法》第六條、第七條、第十四條等要求職工領(lǐng)取失業(yè)保險金應(yīng)當先向失業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)提出申請并按規(guī)定遞交申報材料，也充分表明失業(yè)保險金給付行為屬于依申請的行政行為。在相對人無證據(jù)證明自己已經(jīng)申請的情形下，不存在經(jīng)辦機構(gòu)違法的問題。

對于依申請的行政行為，行政主體通常并不負有告知相對人其有提出申請權(quán)利的義務(wù)。就失業(yè)保險金給付而言，如果用人單位沒有對管某失業(yè)情況向經(jīng)辦機構(gòu)進行報備，如果經(jīng)辦機構(gòu)無法聯(lián)系到管某，或者經(jīng)辦機構(gòu)由于管理程序、管理環(huán)節(jié)的限制無法確定管某是否應(yīng)當享受失業(yè)保險金，則經(jīng)辦機構(gòu)在客觀上也無法告知管某。當然，從“服務(wù)為民”的職業(yè)高度來說，如果經(jīng)辦機構(gòu)確定相對人有享受失業(yè)保險待遇的權(quán)利，則應(yīng)當竭盡所能地告知相對人。即便如此，由于申領(lǐng)的義務(wù)主體是相對人，如果經(jīng)辦機構(gòu)沒有盡到通知義務(wù)，也難以要求經(jīng)辦機構(gòu)承擔補發(fā)或賠償責任，兩者之間沒有必然的因果關(guān)系。

二、失業(yè)保險金的申領(lǐng)主體

在本案中，管某一方面在上訴中強調(diào)其2010年9月才開始享受失業(yè)保險金，申請表上的簽字及其他填寫事項非其所辦，另一方面又承認在2011年1月之后依法不應(yīng)當領(lǐng)取失業(yè)保險金，兩者不完全協(xié)調(diào)。一審法院確認，2010年8月2日管某經(jīng)原工作單位向參保地社保局提出申領(lǐng)失業(yè)保險金申請，二審和再審法院都確定了這一事實。但該事實的確認是基于個人的承認，還是根據(jù)司法鑒定等客觀證據(jù)，裁判中尚未明確顯示。

基于依申請行政行為的法律屬性，亦如《失業(yè)保險金申領(lǐng)發(fā)放辦法》的上述規(guī)定，申請領(lǐng)取失業(yè)保險金應(yīng)由待遇享受者本人提出，也可以由其授權(quán)他人提出。該辦法第五條規(guī)定，失業(yè)人員失業(yè)前所在單位，應(yīng)將失業(yè)人員的名單自終止或者解除勞動合同之日起7日內(nèi)報受理其失業(yè)保險業(yè)務(wù)的經(jīng)辦機構(gòu)備案，并按要求提供終止或解除勞動合同證明、參加失業(yè)保險及繳費情況證明等有關(guān)材料。該辦法并未規(guī)定用人單位可以直接代替?zhèn)€人提出失業(yè)保險金申領(lǐng)申請。因此，如果沒有個人的授權(quán)，原用人單位或者其他主體不能代表個人提出該待遇領(lǐng)取申請。

三、領(lǐng)取下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠證后能否享受失業(yè)保險待遇

對此問題，本案一、二審法院和再審法院的觀點實際上是不同的。一、二審法院依據(jù)新勞社字[2000]19號文件認為“下崗職工領(lǐng)取《下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠證》后，亦不能領(lǐng)取失業(yè)保險金”，因而駁回了個人的訴求。再審法院雖然同樣駁回了個人2010年9月之前的待遇主張，但依據(jù)失業(yè)保險金給付系依申請行政行為這一法律性質(zhì)，回避了領(lǐng)取下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠證后能否享受失業(yè)保險金問題。這也表明，再審法院對這一理由存有疑義。

正如管某在再審申請中所指出的，上述文件的準確表達是“從事其他生產(chǎn)經(jīng)營的下崗職工領(lǐng)取《下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠證》后，亦不能領(lǐng)取失業(yè)保險金”。也就是說，不能領(lǐng)取失業(yè)保險金，“領(lǐng)取《下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠證》”前面還有限制性條件“從事其他生產(chǎn)經(jīng)營”。該文件還規(guī)定：“下崗職工領(lǐng)取一次性生活費后未實現(xiàn)再就業(yè)的，應(yīng)按規(guī)定期限到失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)進行登記，符合領(lǐng)取失業(yè)保險金條件的，可從基本生活費期滿開始按規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)保險金?！奔?，如果下崗職工未實現(xiàn)再就業(yè)的，仍然可以申領(lǐng)失業(yè)保險金。《就業(yè)促進法》第十七條規(guī)定，國家鼓勵企業(yè)增加就業(yè)崗位，扶持失業(yè)人員和殘疾人就業(yè)，對“吸納符合國家規(guī)定條件的失業(yè)人員達到規(guī)定要求的企業(yè)”“失業(yè)人員創(chuàng)辦的中小企業(yè)”“從事個體經(jīng)營的符合國家規(guī)定條件的失業(yè)人員”等依法給予稅收優(yōu)惠。第十八條規(guī)定，對“從事個體經(jīng)營的符合國家規(guī)定條件的失業(yè)人員”等，有關(guān)部門應(yīng)當在經(jīng)營場地等方面給予照顧，免除行政事業(yè)性收費。第十九條規(guī)定，國家實行有利于促進就業(yè)的金融政策，增加中小企業(yè)的融資渠道；鼓勵金融機構(gòu)改進金融服務(wù)，加大對中小企業(yè)的信貸支持，并對自主創(chuàng)業(yè)人員在一定期限內(nèi)給予小額信貸等扶持。再就業(yè)優(yōu)惠證實際是失業(yè)人員按《就業(yè)促進法》及有關(guān)規(guī)定享受就業(yè)再就業(yè)優(yōu)惠政策的憑證，并不意味著領(lǐng)取了該證的人員一定實現(xiàn)了再就業(yè)，一定享受了再就業(yè)優(yōu)惠政策。雖然領(lǐng)取了該證，但并未真正再就業(yè)的，至少在法律上不能認定為再就業(yè)的，其仍然符合《社會保險法》《失業(yè)保險條例》等享受失業(yè)保險金的條件，有權(quán)申領(lǐng)或繼續(xù)享受失業(yè)保險金。

除上述問題外，本案中管某1999年7月失業(yè)，直至2010年8月2日才提出申領(lǐng)失業(yè)保險金，是否符合失業(yè)保險金的申領(lǐng)期限，或者說申領(lǐng)失業(yè)保險金是否存在期限，本案各方當事人和司法機關(guān)均未提出，但確實是一個法律問題，需要進一步予以探討?！?/p>