土地開發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)變更的管理——以江蘇省為例

孟　展

摘要土地開發(fā)整理項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)只是一個初步設(shè)計(jì)，在具體實(shí)施過程中，難免有需要調(diào)整、完善的地方，這時就需要對原來的規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)行變更。分析了項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)變更原因，列舉了變更的具體表現(xiàn)形式，指出當(dāng)前項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)變更中存在的問題，并提出加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)變更的建議。

關(guān)鍵詞土地開發(fā)整理；規(guī)劃設(shè)計(jì)；變更

中圖分類號F301.23文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號 1007-5739（2009）02-0251-02

規(guī)劃設(shè)計(jì)變更是指項(xiàng)目在具體的施工過程中，由于施工現(xiàn)場條件的改變、工程使用意圖的變化等客觀原因，對原規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)行的修改、增加或減少某些分項(xiàng)工程的施工任務(wù)。2006年12月4日頒布實(shí)施的《江蘇省土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施管理暫行辦法》（蘇國土資〔2006〕320號文）第二十二條規(guī)定：“項(xiàng)目實(shí)施過程中，任何單位和個人應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算，確需變更規(guī)劃設(shè)計(jì)的，按以下情形處理：（一）涉及項(xiàng)目建設(shè)位置、建設(shè)總規(guī)模、新增耕地面積或項(xiàng)目支出總預(yù)算調(diào)整的，由項(xiàng)目承擔(dān)單位通過主管部門逐級上報(bào)。國家投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目報(bào)省國土資源廳研究解決；省投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目報(bào)省國土資源廳和省財(cái)政廳研究解決。（二）不涉及項(xiàng)目建設(shè)位置、建設(shè)總規(guī)模、新增耕地面積和項(xiàng)目支出總預(yù)算調(diào)整的，國家投資項(xiàng)目和省易地補(bǔ)充耕地重點(diǎn)項(xiàng)目（省屬單位承擔(dān)的）由省國土資源廳核準(zhǔn)，省投資項(xiàng)目和省易地補(bǔ)充耕地重點(diǎn)項(xiàng)目（市、縣地方承擔(dān)的）由市國土資源局和市財(cái)政局批準(zhǔn)，并報(bào)省國土資源廳和財(cái)政廳備案?！币陨弦?guī)定有2層含義：一是施工過程中要嚴(yán)格控制規(guī)劃設(shè)計(jì)變更，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目計(jì)劃和規(guī)劃設(shè)計(jì)，最大限度地減少規(guī)劃設(shè)計(jì)變更；二是確需變更的，必須按照既定程序，科學(xué)、規(guī)范的進(jìn)行變更。土地開發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)變更是項(xiàng)目實(shí)施過程中難以避免的工作，也是很難處理好的工作，變更既影響項(xiàng)目建設(shè)的正常進(jìn)行，也會加大實(shí)施階段的管理難度和管理的工作量。因此，必須加強(qiáng)項(xiàng)目變更的管理工作，確保項(xiàng)目變更后順利實(shí)施。

1項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)變更的原因分析

1.1可行性研究和規(guī)劃設(shè)計(jì)深度不夠

設(shè)計(jì)單位在編制可研報(bào)告和規(guī)劃設(shè)計(jì)時，沒能做到面面俱到，有些數(shù)據(jù)只是由當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)工作人員提供。例如，某項(xiàng)目有一河流需要新建橋梁，當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T僅憑目測提供河流口寬為3m，而實(shí)際河流口寬為4m，結(jié)果造成規(guī)劃設(shè)計(jì)的河流口寬小于實(shí)際口寬，從而必須進(jìn)行規(guī)劃變更。

1.2國家大型重點(diǎn)工程占用項(xiàng)目區(qū)用地

國家大型重點(diǎn)工程在實(shí)施過程中需要占用項(xiàng)目區(qū)用地，如高速公路建設(shè)、航道建設(shè)等，導(dǎo)致項(xiàng)目承擔(dān)單位不得不申請對項(xiàng)目區(qū)范圍和預(yù)算的調(diào)整。

1.3當(dāng)?shù)氐氖┕l件發(fā)生變化

施工條件的變化有多方面，一是地質(zhì)勘探深度不足，開挖后暴露的地質(zhì)條件與規(guī)劃設(shè)計(jì)提供的情況不符，或者實(shí)際現(xiàn)場條件與規(guī)劃設(shè)計(jì)提供的資料不符；二是遭遇特大洪水、地震、災(zāi)害性的地質(zhì)滑動等人們無法預(yù)測和抗拒的自然力作用；三是社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，如社會動亂、罷工、戰(zhàn)爭等；四是國家政策、法令、法律和地方政府的政策、規(guī)定的變化。這些施工條件的變化，都會引起規(guī)劃設(shè)計(jì)變更。

1.4物價(jià)水平短時期內(nèi)暴漲

近2年來，這類問題尤為突出。不少項(xiàng)目承擔(dān)單位反映，這2年的人工費(fèi)用和材料費(fèi)漲幅較大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出當(dāng)初項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)時的預(yù)算，甚至超出了不可預(yù)見費(fèi)的調(diào)節(jié)范圍，這就造成有些單體工程的造價(jià)超出預(yù)算很多。

2項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)變更的具體表現(xiàn)形式

2.1土地平整工程設(shè)計(jì)變更

由于設(shè)計(jì)人員對一些數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性沒有進(jìn)行審核，用過時的數(shù)據(jù)套用，結(jié)果造成在實(shí)際施工過程中無法實(shí)施。比如，有些坑塘的高程用的是舊的《土地志》提供的數(shù)據(jù)，現(xiàn)在的深度實(shí)際已經(jīng)增加，結(jié)果造成規(guī)劃的土方量不足，需要調(diào)整項(xiàng)目的土方量。再比如，有些近1~2年形成的坑塘，在所提供的原始材料里沒有具體的反映，結(jié)果造成土方量的增加。

2.2農(nóng)田水利設(shè)計(jì)變更

農(nóng)田水利設(shè)計(jì)變更主要包括渠系工程、渠系建筑物以及井灌工程的變更。水源與灌溉取水工程的變更也不容忽視，主要表現(xiàn)為無法滿足灌溉或排澇要求而提出的換址建設(shè)，小型抽水站數(shù)量增減和水泵型號改變等變更。灌排渠系遍布整個項(xiàng)目區(qū)，數(shù)量較大，因此渠系工程的變更最為普遍，主要包括渠道位置、數(shù)量、長度、斷面尺寸、材質(zhì)等的變更。渠系建筑物包括控制建筑物、交叉建筑物、銜接建筑物和輸水建筑物等?？刂平ㄖ镉羞M(jìn)水閘、分水閘和節(jié)制閘；交叉建筑物有渡槽、倒虹吸、涵洞；銜接建筑物又分跌水、陡坡等。在渠系建筑物工程的變更中，涵管的數(shù)量變更較多、閘的數(shù)量和位置的變更較常見。

2.3田間道路設(shè)計(jì)變更

田間道路的變更問題最為普遍，包括道路位置的移動、道路長度、寬度的變更以及道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的變更等。例如，某項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)戶反映，新規(guī)劃建設(shè)的道路離自己的住宅距離太遠(yuǎn)，要求項(xiàng)目實(shí)施單位重新調(diào)整道路位置，以方便出行。

2.4其他工程變更

包括農(nóng)田防護(hù)林的變更、水土保持工程的變更、梯田種類的變更等。農(nóng)田防護(hù)林的變更主要是隨著主要道路的變更而變更。水土保持工程變更較常見的主要是各種形式的治坡工程。

3項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)變更過程中存在的問題

3.1要求變更的內(nèi)容過多，難以處理

某些項(xiàng)目提交的變更申請所涉及的變更內(nèi)容不僅包括土方量的調(diào)整，還包括泵站數(shù)量的增減、橋梁位置的調(diào)整、渠道類型的改變等，多得讓人對該項(xiàng)目是否具備可行性產(chǎn)生懷疑。雖然目前沒有發(fā)生由于變更內(nèi)容多而取消項(xiàng)目的情況，但是申請變更內(nèi)容過多，無疑對項(xiàng)目的變更審核和項(xiàng)目今后的實(shí)施造成非常大的麻煩。

3.2要求對主要指標(biāo)進(jìn)行變更，違背立項(xiàng)目標(biāo)

根據(jù)不同的立項(xiàng)目標(biāo)，土地開發(fā)整理項(xiàng)目分為不同的類型，有些項(xiàng)目立項(xiàng)的重要目標(biāo)是增加耕地的面積。對于這種類型的項(xiàng)目，如果申請變更的材料中以各種各樣的理由要求減少新增耕地面積，那就違背了立項(xiàng)的初衷，成為項(xiàng)目批準(zhǔn)單位的一個棘手的問題。

3.3變更申請滯后，造成審查困境

有些項(xiàng)目實(shí)施單位對一些自認(rèn)為需要調(diào)整的工程，先自行進(jìn)行變更施工，等完工后向批準(zhǔn)部門上報(bào)申請變更材料，給變更審查帶來了一定的困難。

3.4變更申請材料質(zhì)量較差，無從審查

項(xiàng)目的變更申請應(yīng)當(dāng)不僅包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更的原因、變更的具體內(nèi)容、變更的設(shè)計(jì)圖紙和方案，還應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目變更的預(yù)算調(diào)整內(nèi)容等。但是有些項(xiàng)目的變更材料質(zhì)量較差，只是很籠統(tǒng)的闡述了變更說明，很難讓專家對其是否可行進(jìn)行審查。

4項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)變更管理的建議

4.1簡化項(xiàng)目變更程序，提高變更效率

不少項(xiàng)目承擔(dān)單位提出，以往一些項(xiàng)目變更申請上報(bào)了幾個月，仍然杳無音信，石沉大海。針對這種情況，建議項(xiàng)目批準(zhǔn)單位對于變更審核程序進(jìn)行必要的簡化，縮短審核時間，提高審核效率，保證項(xiàng)目能在預(yù)期的時間內(nèi)順利實(shí)施。

4.2規(guī)范項(xiàng)目變更申請的申報(bào)資料

規(guī)劃設(shè)計(jì)變更申請資料是審查的基礎(chǔ)，也是批復(fù)規(guī)劃設(shè)計(jì)變更的主要依據(jù)。建議項(xiàng)目承擔(dān)單位嚴(yán)格規(guī)范規(guī)劃設(shè)計(jì)變更的申請資料，主要變更要件缺一不可。

4.3要求項(xiàng)目承擔(dān)單位實(shí)行一次變更到位

在具體項(xiàng)目監(jiān)管過程中，發(fā)現(xiàn)有些項(xiàng)目承擔(dān)單位缺乏嚴(yán)肅性，變更一次后，又要再次申請變更，這增加了項(xiàng)目批準(zhǔn)單位的工作量，也延誤了項(xiàng)目的工期，同時，也是一種隨意性的表現(xiàn)。因此，在今后的變更管理中，應(yīng)當(dāng)對項(xiàng)目承擔(dān)單位有一個變更次數(shù)的要求，每個項(xiàng)目只能變更1次。

4.4建議審查時結(jié)合現(xiàn)場踏勘，查明變更原因

變更審批部門應(yīng)當(dāng)派遣有相當(dāng)經(jīng)驗(yàn)的工作人員，及時到項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)場，對項(xiàng)目承擔(dān)單位提出的項(xiàng)目變更原因進(jìn)行現(xiàn)場核實(shí)，以便做出科學(xué)、合理的判斷，保證變更后項(xiàng)目具有較好的可行性。

5結(jié)語

隨著江蘇省土地開發(fā)整理項(xiàng)目的不斷增加，在項(xiàng)目管理的過程中新情況、新問題的出現(xiàn)，規(guī)劃設(shè)計(jì)的變更成了項(xiàng)目實(shí)施過程中難以避免的工作，也是很難處理好的工作。在日常工作中，必須逐步規(guī)范項(xiàng)目變更的程序和制度，提高項(xiàng)目變更的審查力度，使得項(xiàng)目的變更管理逐步走向規(guī)范化和科學(xué)化，從而促進(jìn)土地開發(fā)整理事業(yè)的健康發(fā)展。

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