成都市霧霾治理公眾參與情況研究

霧霾污染的產(chǎn)生可以歸責(zé)于每一位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者，霧霾污染的治理也惠澤每一位公民，因此，霧霾的治理不能光靠國(guó)家與政府，還需要發(fā)揮公眾的力量。

一、成都市空氣污染現(xiàn)狀

根據(jù)成都市環(huán)境保護(hù)局公布的歷年環(huán)境質(zhì)量公報(bào)統(tǒng)計(jì)可以看出（表一），近5年成都的空氣質(zhì)量總體呈改善趨勢(shì)，空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)不斷增加，污染天數(shù)逐漸減少，霧霾治理取得了明顯的成效。但根據(jù)獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)力智庫(kù)和中國(guó)信息協(xié)會(huì)信用專業(yè)委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率分析報(bào)告2018》，2017年，全國(guó)297個(gè)地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率平均為77.4%，比2016年下降0.8個(gè)百分點(diǎn)。成都空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率為64.9%，排名第233位，排名比較靠后，PM10、PM2.5、NO2和O3濃度仍處于較高水平，并且在顆粒物污染尚未完全解決的同時(shí)，O3和NO2污染問(wèn)題日漸突出，成都空氣污染依然嚴(yán)重。

霧霾的污染成分包括一氧化氮、一氧化碳、二氧化硫、臭氧、PM2.5、PM10，其來(lái)源并不相同。根據(jù)成都市環(huán)境保護(hù)局網(wǎng)站上公布的南開(kāi)大學(xué)國(guó)家環(huán)保部城市顆粒物污染防治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室對(duì)2015年成都大氣顆粒物來(lái)源解析結(jié)果表明：PM10中，城市揚(yáng)塵貢獻(xiàn)源占25.4%，移動(dòng)源占24.7%，燃煤源占23.3%，居民生活源占5.8%，工業(yè)生產(chǎn)占5.3%，“其他源”占15.5%。PM2.5中，移動(dòng)源占27.9%，燃煤源占25.1%，揚(yáng)塵20.8%，居民生活源占7.3%，工業(yè)生產(chǎn)占6.0%，“其他源”占12.9%。移動(dòng)源主要是指機(jī)動(dòng)車，截至2017年12月，成都機(jī)動(dòng)車保有量為452萬(wàn)輛，位居全國(guó)第二。由來(lái)源解決結(jié)果可以看出，成都市城市揚(yáng)塵、機(jī)動(dòng)車和燃煤源是PM2.5、PM10的主要來(lái)源。同時(shí)也可以看出，公眾的日?；顒?dòng)與霧霾的產(chǎn)生具有密切的關(guān)系，是成都市霧霾的重要來(lái)源之一。

二、成都市霧霾治理公眾參與存在的問(wèn)題

此次調(diào)查以成都市的常住居民為對(duì)象，共收回有效問(wèn)卷384份，圍繞公眾對(duì)霧霾的關(guān)注度、對(duì)霧霾治理的參與意愿、參與能力、參與內(nèi)容等主題進(jìn)行了調(diào)查。分析發(fā)現(xiàn)成都市公眾參與霧霾治理存在以下問(wèn)題。

（一）對(duì)霧霾的關(guān)注度不高，對(duì)現(xiàn)狀認(rèn)識(shí)不夠準(zhǔn)確

在對(duì)霧霾的關(guān)注度調(diào)查中發(fā)現(xiàn)公眾對(duì)霧霾的關(guān)注度不高，且關(guān)注較為被動(dòng)。有67.19%的受訪者表示會(huì)經(jīng)常關(guān)注空氣質(zhì)量，但也存在一小部分公眾對(duì)空氣質(zhì)量基本不關(guān)注，對(duì)霧霾類的話題沒(méi)有興趣。即使在認(rèn)為成都市空氣污染很嚴(yán)重和嚴(yán)重的受訪者中，也只有27.3%的受訪者會(huì)經(jīng)常關(guān)注空氣質(zhì)量。同時(shí)由于成都霧霾季節(jié)性變化較強(qiáng)，對(duì)霧霾的關(guān)注度也呈季節(jié)性變化，在選擇偶爾關(guān)注的受訪者中，有將近2/3是在冬季霧霾嚴(yán)重時(shí)才關(guān)注空氣質(zhì)量，在空氣質(zhì)量良好的其他季節(jié)則少有關(guān)注，說(shuō)明這類受訪者對(duì)霧霾的關(guān)注較為被動(dòng)，受周圍環(huán)境和輿論影響較大。

對(duì)當(dāng)前空氣質(zhì)量狀況的認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確。大多數(shù)的受訪者已經(jīng)意識(shí)到當(dāng)前成都市的空氣污染問(wèn)題，其中24.22%的受訪者認(rèn)為當(dāng)前成都市的霧霾問(wèn)題很嚴(yán)重，42.97%的受訪者認(rèn)為霧霾問(wèn)題嚴(yán)重，并且有85.16%的受訪者認(rèn)為霧霾已給自己的生活造成了困擾。但依然有將近1/3的受訪者認(rèn)為成都的空氣質(zhì)量一般或良好，對(duì)污染程度的認(rèn)識(shí)與現(xiàn)實(shí)情況存在偏差。

（二）參與意識(shí)不高，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)

通過(guò)近些年的宣傳和引導(dǎo)，公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境保護(hù)的重視程度和參與意識(shí)在逐漸提高，有80.47%的受訪者贊成在霧霾治理方面公眾應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。但在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，由于霧霾治理這樣的公共事業(yè)主要由政府承擔(dān)，公眾對(duì)于霧霾治理更多地表現(xiàn)為依賴政府去解決問(wèn)題，對(duì)自身參與治理的重要性和意義認(rèn)識(shí)不足。32.81%的受訪者認(rèn)為公眾參與在霧霾治理中的作用一般，有將近1/10的受訪者認(rèn)為作用很小甚至沒(méi)有作用。

瀏覽網(wǎng)絡(luò)中關(guān)于霧霾問(wèn)題的討論發(fā)現(xiàn)，公眾的討論更多的是停留在抱怨和批評(píng)政府治理不力層次，但當(dāng)霧霾治理涉及犧牲個(gè)人利益時(shí)，又不愿為霧霾治理付出代價(jià)。在被問(wèn)及是否能接受因環(huán)保治理給生活造成的不便和物價(jià)上漲時(shí)，有46.88%的人表示能理解并且接受，有45.31%的人認(rèn)為雖然能理解但是不能接受，有7.81%的人則認(rèn)為既不能理解也不能接受，因此有超過(guò)一半的人對(duì)此表示不能接受，通過(guò)犧牲個(gè)人部分利益來(lái)促進(jìn)霧霾治理的意愿明顯不足。公眾對(duì)于政府政策的了解也不充分，在調(diào)查中，明確表示了解“成都市治霾十條”的受訪者僅占4.68%，表示聽(tīng)說(shuō)過(guò)的受訪者占7.81%，而87.51%的受訪者表示不了解這一針對(duì)霧霾防治的政策。這些都表明公眾對(duì)于參與霧霾治理的“責(zé)任意識(shí)”不強(qiáng)，缺乏自覺(jué)承擔(dān)霧霾治理責(zé)任的物質(zhì)準(zhǔn)備、心理準(zhǔn)備。

（三）參與能力不足，參與方式有限

公眾的參與能力也是影響其參與霧霾治理效果的重要因素。霧霾治理具有較強(qiáng)的專業(yè)性，普通公眾對(duì)其了解較少，這在一定程度上影響和制約了公眾參與的話語(yǔ)權(quán)和參與效果。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)存在公眾對(duì)霧霾的認(rèn)識(shí)不夠深入的情況，僅有32.81%的受訪者對(duì)霧霾的成因和危害非常了解，公眾對(duì)霧霾危害的認(rèn)識(shí)尤為欠缺，能意識(shí)到霧霾的危害并付出行動(dòng)的更是少之又少，僅有不到三成的受訪者會(huì)在霧霾天氣減少外出或戴口罩外出。公眾不僅對(duì)霧霾的健康危害認(rèn)識(shí)不清，同時(shí)也對(duì)自身環(huán)境污染行為認(rèn)識(shí)不到位，一些不良的生活方式在無(wú)形中增加了對(duì)大氣環(huán)境的污染，例如川菜中最常使用的煎炸炒等重油煙的烹飪方式，以及四川特有的煙熏臘肉都在無(wú)形中加重了空氣污染。在對(duì)公眾參加環(huán)保知識(shí)講座情況的調(diào)查中，有超過(guò)八成以上的受訪者表示沒(méi)有參加過(guò)，這說(shuō)明環(huán)保知識(shí)普及力度亟待加強(qiáng)。

對(duì)于霧霾治理來(lái)說(shuō)，單個(gè)公眾的能力和影響力是微小的，霧霾治理是一項(xiàng)全社會(huì)的系統(tǒng)性和專業(yè)性工程，社會(huì)公眾只有在專業(yè)組織的組織協(xié)調(diào)下形成一個(gè)整體，才能作為霧霾治理中一個(gè)重要的力量。在對(duì)成都市公眾參與方式的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，公眾參與大多停留在個(gè)人層次，主要為乘坐公共交通或騎車出行，種植綠植和減少煙花燃放這三類形式，形式分散，缺乏組織，參與的力度較弱，資源沒(méi)有得到有效整合。成都市環(huán)保組織總體發(fā)展也比較弱，并且缺少關(guān)注空氣污染的公益組織或環(huán)保團(tuán)體，沒(méi)能起到整合社會(huì)力量、帶領(lǐng)廣大市民積極參與霧霾治理的作用。在調(diào)查中，僅有22.66%的受訪者參加過(guò)環(huán)保組織的公益活動(dòng)，但卻有59.38%的受訪者表示愿意參加環(huán)保組織，說(shuō)明當(dāng)前成都市關(guān)注霧霾的環(huán)保組織并沒(méi)有形成相應(yīng)的規(guī)模，不能滿足市民的需求，沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

三、相關(guān)對(duì)策及建議

（一）加強(qiáng)宣傳教育，提升公眾參與意識(shí)和參與能力

通過(guò)加強(qiáng)對(duì)公眾的環(huán)保知識(shí)教育，既能提升公眾的參與意識(shí)，又能提升公眾的參與能力。一是政府部門要加強(qiáng)霧霾治理等環(huán)保知識(shí)的宣傳教育，形成公眾參與霧霾治理的良好輿論環(huán)境。在環(huán)保部門的協(xié)調(diào)和推動(dòng)下，通過(guò)在新聞媒體開(kāi)設(shè)環(huán)保專欄、專題節(jié)目、開(kāi)展主題鮮明的活動(dòng)，向全社會(huì)普及霧霾的成因和危害，講解相關(guān)法律法規(guī)和政策。同時(shí)，宣傳教育過(guò)程中既要對(duì)公眾參與霧霾治理取得的成效進(jìn)行宣傳，提升公眾參與的信心和興趣，也要對(duì)破壞環(huán)境、加重霧霾情況的不良現(xiàn)象進(jìn)行大膽的揭露和批評(píng)，對(duì)不良現(xiàn)象的參與人員形成強(qiáng)大的輿論和道德壓力。二是要實(shí)行霧霾治理等環(huán)保教育進(jìn)校園的活動(dòng)，樹(shù)立兒童及青少年良好的公眾參與意識(shí)。美國(guó)、加拿大等國(guó)通過(guò)在各階段的學(xué)校強(qiáng)制性開(kāi)展環(huán)保教育，從小培養(yǎng)公民的環(huán)保意識(shí)，取得了較好的效果。建議借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在各階段的學(xué)校增設(shè)環(huán)保教育內(nèi)容、培養(yǎng)師資力量、安排環(huán)保知識(shí)課程， 不斷提高整個(gè)社會(huì)的參與意識(shí)和參與能力。三是要綜合運(yùn)用多樣化的社會(huì)教育方式。應(yīng)在街道、社區(qū)開(kāi)展霧霾治理知識(shí)講座普及霧霾治理知識(shí)，使霧霾宣傳貼近人民群眾的日常生活，以通俗易懂的話語(yǔ)講解相關(guān)專業(yè)知識(shí)和參與方式，甚至可以通過(guò)組織文藝活動(dòng)等人民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式進(jìn)行宣傳，提升公眾的參與意識(shí)和專業(yè)素養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)宣傳教育到人民群眾中去，霧霾治理的成效從人民群眾中來(lái)的效果。

（二）加大信息公開(kāi)力度，暢通信息反饋渠道

政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)到公眾參與的重要性，搭建參與平臺(tái)并鼓勵(lì)公眾行使參與霧霾治理的權(quán)利，建立政府與公眾互動(dòng)機(jī)制，加大信息公開(kāi)力度，暢通公眾意見(jiàn)反饋渠道，提升公眾的參與意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。

在調(diào)查中，僅有21.09%的受訪者對(duì)成都政府在霧霾監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)和防治方面的信息公開(kāi)工作的評(píng)價(jià)為好。成都市目前信息公開(kāi)途徑有部門官方網(wǎng)站微博微信、媒體、辦事窗口、新聞發(fā)布會(huì)等形式，但在宣傳和推廣力度上較弱，公眾并不清楚如何獲得相關(guān)信息，同時(shí)信息內(nèi)容枯燥、深?yuàn)W、專業(yè)性強(qiáng)，公眾理解起來(lái)具有一定的難度。例如在成都市環(huán)境保護(hù)局網(wǎng)站中有實(shí)時(shí)的空氣監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和月度、季度、年度環(huán)境空氣質(zhì)量報(bào)告，但因宣傳力度不夠，且在網(wǎng)站首頁(yè)中較難找到報(bào)告查詢?nèi)肟冢鶕?jù)網(wǎng)頁(yè)顯示，大部份報(bào)告點(diǎn)擊量不超過(guò)1000，實(shí)際關(guān)注人數(shù)更少。公眾意見(jiàn)反饋渠道也存在公眾知悉度低等類似的問(wèn)題。

為加大信息公開(kāi)力度，暢通信息反映渠道，保障公眾對(duì)霧霾治理的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，需要做好以下幾個(gè)方面。一是要完善信息公開(kāi)制度。首先，要擴(kuò)大信息公開(kāi)的范圍，將空氣質(zhì)量、霧霾來(lái)源、政府監(jiān)管、治理措施及效果等公眾感興趣的情況公布，滿足公眾各方面的信息需求；其次，要保證信息公開(kāi)的時(shí)效性，及時(shí)、高效地公布信息；最后，要?jiǎng)?chuàng)新公開(kāi)信息的內(nèi)容，對(duì)表達(dá)方式進(jìn)行加工，使之更通俗易懂，便于公眾理解和領(lǐng)會(huì)。二是要暢通民意反映渠道。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、窗口接待、電話等現(xiàn)有途徑并進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn)，對(duì)反映的問(wèn)題及時(shí)跟進(jìn)并詳細(xì)向公眾回復(fù)。變被動(dòng)等待公眾反映意見(jiàn)為主動(dòng)收集意見(jiàn)，定期到基層走訪調(diào)研，收集各階層各行業(yè)群眾的意見(jiàn)。三是要加大宣傳力度，讓更多的公眾知悉信息公開(kāi)和意見(jiàn)反饋的途徑，并鼓勵(lì)公眾使用，使政府和公眾真正地互動(dòng)起來(lái)。

（三）大力發(fā)展環(huán)保組織，拓展公眾參與的深度

環(huán)保組織具有強(qiáng)大的號(hào)召力，能將分散的公眾進(jìn)行有效整合，使之成為一個(gè)凝聚的團(tuán)體，同時(shí)運(yùn)用其專業(yè)性，對(duì)公眾參與進(jìn)行引導(dǎo)，能夠更加有效地與政府部門進(jìn)行溝通，為霧霾治理出謀劃策，發(fā)揮出公眾強(qiáng)大的監(jiān)督和管理作用，使公眾參與更加深入。成都市環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的環(huán)保組織存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是數(shù)量較少，關(guān)注霧霾治理的環(huán)保組織更是少之又少，規(guī)模普遍較小，管理較為松散，缺乏資金，人員專業(yè)性不強(qiáng)；二是存在很多缺乏政府審批的“黑戶”，公眾對(duì)其認(rèn)可程度較低；三是缺乏協(xié)同，各自單打獨(dú)斗，宣傳力度較弱，普通公眾知悉度低。政府應(yīng)該逐漸降低審批門檻，簡(jiǎn)化審批程序，制定相關(guān)政策，加大財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠力度，暢通資金籌集渠道，促進(jìn)環(huán)保組織的發(fā)展，搭建平臺(tái)讓各種社會(huì)組織能夠相互溝通交流、共同協(xié)作，在霧霾治理中發(fā)揮作用。環(huán)保組織應(yīng)該加強(qiáng)與政府的合作，嚴(yán)格按照法律法規(guī)運(yùn)行，獲得政府的支持和認(rèn)可，并加強(qiáng)自身專業(yè)化和規(guī)范化建設(shè)，完善組織結(jié)構(gòu)和管理模式，提升自身的參與能力和權(quán)威性。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行知識(shí)宣講和實(shí)施有效項(xiàng)目，提高社會(huì)知名度，努力吸引社會(huì)的關(guān)注，調(diào)動(dòng)公民參與的熱情，讓公眾有參與感和成就感，強(qiáng)化全民環(huán)保意識(shí)， 引導(dǎo)公眾更加專業(yè)更加有序地參與到改善身邊的環(huán)境活動(dòng)中去。

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作者簡(jiǎn)介：昝星源，1988年，女，籍貫：四川宜賓，職稱和學(xué)歷：副主任科員，碩士研究生，研究方向或?qū)I(yè)：法律，社會(huì)，單位（學(xué)校）名稱：中共成都市委黨校。