生態(tài)補(bǔ)償中政府與市場(chǎng)有效融合的規(guī)范路徑

摘 要 生態(tài)補(bǔ)償因其利益訴求的多元性從而決定其制度本身的復(fù)雜性與靈活性，但這并不意味著生態(tài)補(bǔ)償沒有規(guī)范化的前提與路徑。我國(guó)對(duì)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記以及“兩山理論”的不斷深入推進(jìn)，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償“開發(fā)者保護(hù)，受益者補(bǔ)償”提供制度平臺(tái)和理論基礎(chǔ)，通過政府依法對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行合理的限制與補(bǔ)償以及市場(chǎng)在私法范圍內(nèi)的契約自由原則為內(nèi)在邏輯，明晰政府在生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕巧ㄎ唬罨袌?chǎng)型的生態(tài)補(bǔ)償方式。要實(shí)現(xiàn)政府在政策上的宏觀調(diào)控和市場(chǎng)在微觀主體間的利益協(xié)調(diào)相融合，充分發(fā)揮市場(chǎng)與政府各自的功能，就需要將二者納入法治框架加以規(guī)范。主要表現(xiàn)為加快生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的立法工作，重新確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎康?、基本原則，完善相關(guān)的配套制度，從而為生態(tài)補(bǔ)償中政府與市場(chǎng)的有效融合提供有效的規(guī)范路徑。

關(guān)鍵詞 生態(tài)補(bǔ)償 政府 市場(chǎng) 規(guī)范路徑

作者簡(jiǎn)介：何方美，云南民族大學(xué)法學(xué)院，環(huán)境與資源保護(hù)法碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.056

《生態(tài)補(bǔ)償條例》自2010年列入立法計(jì)劃至今并無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展， 2016年國(guó)家在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》中提出“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”的要求，然而實(shí)踐中，生態(tài)補(bǔ)償主要依靠政府的發(fā)起與資金投入，社會(huì)參與還有待進(jìn)一步的深入落實(shí)，根本問題在于一方面缺乏政府與市場(chǎng)相互作用的正確認(rèn)識(shí)與二者相互組合的把握，另一方面則表現(xiàn)為生態(tài)補(bǔ)償不能有效的與其他相關(guān)制度進(jìn)行銜接。有些學(xué)者提出生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)是一個(gè)區(qū)域?qū)α硪粋€(gè)區(qū)域的補(bǔ)償，是一個(gè)區(qū)域?qū)α硪粋€(gè)區(qū)域在財(cái)政方面的民事給付。

本文認(rèn)為過于強(qiáng)調(diào)權(quán)威性命令性的政府性補(bǔ)償方式，沒有充分挖掘市場(chǎng)在其中發(fā)揮的作用，更沒有進(jìn)一步解釋市場(chǎng)與政府在生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)系，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎康呐c基本原則的認(rèn)識(shí)不清，使得生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ髅媾R重重困難，近年來(lái)并沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

一、 政府型生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜毕?/p>

事權(quán)和財(cái)權(quán)不相匹配是政府型生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐怀鰡栴}。生態(tài)補(bǔ)償所需要的大量資金以國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，地方政府擁有所有者的權(quán)益，享有資源的處分權(quán)收益權(quán)等，同時(shí)地方政府作為受益者，也應(yīng)當(dāng)對(duì)生態(tài)保護(hù)者給以補(bǔ)償。但卻沒有提供或只提供很少的資金，這與地方政府作為受益者的角色極不匹配，更不符合受益者補(bǔ)償原則的要求。帶來(lái)的后果是，本來(lái)應(yīng)該作為補(bǔ)償義務(wù)主體的地方政府通過協(xié)議形式減輕或不承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，增加中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，中央政府在任何補(bǔ)償中均有可能成為潛在的被告。比如在流域生態(tài)補(bǔ)償中，中央政府不僅充當(dāng)?shù)胤秸勁械慕M織者和協(xié)調(diào)者，并且還充當(dāng)資金的提供者，造成中央政府保護(hù)者與受益者的角色沖突。通過國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，確實(shí)在一定程度上緩和地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不合理配置。 同時(shí)從實(shí)踐的反饋來(lái)看，突出的問題是地方財(cái)政收入實(shí)質(zhì)上受到削弱，但其支出責(zé)任有增無(wú)減，無(wú)疑增加了國(guó)庫(kù)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。 事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為突出，較為合理的解決辦法是引入市場(chǎng)化方式，由雙方政府解決，中央政府充當(dāng)協(xié)調(diào)的角色，在“必要”時(shí)候干預(yù)。

二、市場(chǎng)型生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋锥?/p>

由于政府生態(tài)補(bǔ)償本身具有其無(wú)法克服的缺陷，市場(chǎng)型生態(tài)補(bǔ)償理論提出將生態(tài)服務(wù)商品化。Sven Wunder在2005年給生態(tài)補(bǔ)償定義時(shí)提出，市場(chǎng)型生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)至少應(yīng)包含以下幾個(gè)含義：（1）行為主體意思自治；（2）明晰的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)含義；（3）有相對(duì)應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)購(gòu)買者和提供者；（4）保證提供者能夠提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。

從定義中可以看出，市場(chǎng)型生態(tài)補(bǔ)償排除政府干預(yù)，交易成本為零、交易信息完備且對(duì)稱，如果能夠達(dá)到這些條件，則市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償以其自身的優(yōu)勢(shì)活化生態(tài)補(bǔ)償方式，比如：碳匯交易，排污權(quán)交易以及生態(tài)標(biāo)志認(rèn)證等。然而，市場(chǎng)型生態(tài)補(bǔ)償要提供監(jiān)測(cè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，同時(shí)要滿足生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化條件。這些在實(shí)踐中很難得以實(shí)現(xiàn)，因而真正的市場(chǎng)型生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)踐中其適用范圍是非常有限的。

三、 生態(tài)補(bǔ)償中政府與市場(chǎng)的有效融合

經(jīng)過上文的分析，無(wú)論是政府型生態(tài)補(bǔ)償，還是市場(chǎng)型生態(tài)補(bǔ)償，都有其自身無(wú)法逾越的困境，在這種情況下，我們的思路開始由兩者的擇一運(yùn)用轉(zhuǎn)向兩者的相互組合，互相融合。鄧禾教授提出生態(tài)利益盡管具有公共屬性，但不意味著生態(tài)利益的供給就應(yīng)是低價(jià)甚至無(wú)償?shù)摹?理論上的市場(chǎng)型生態(tài)補(bǔ)償是強(qiáng)調(diào)私人意思自治的交易，但實(shí)踐中，許多生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目是由國(guó)家發(fā)起并且由國(guó)家資助的，對(duì)于像我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家而言，生態(tài)補(bǔ)償在某種程度上來(lái)說(shuō)與振興鄉(xiāng)村計(jì)劃有一定關(guān)聯(lián)，有學(xué)者提出生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)是協(xié)調(diào)“綠水青山”保護(hù)者與“金山銀山”受益者之間的利益。 Luca Tacconi 在2012年提出：生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)于環(huán)境正外部性的提供者進(jìn)行的有條件支付”， 反映出生態(tài)補(bǔ)償不僅追求經(jīng)濟(jì)效益，也注重社會(huì)效益，貫徹可持續(xù)發(fā)展，不僅強(qiáng)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償行為主體的意思自治，也注重生態(tài)脫貧的作用。單一的市場(chǎng)手段無(wú)法是解決所有社會(huì)環(huán)境問題并實(shí)現(xiàn)多個(gè)政策目標(biāo)，政府的參與是必需。

四、生態(tài)補(bǔ)償中政府與市場(chǎng)有效融合的規(guī)范路徑

2014年的《環(huán)境保護(hù)法》已將生態(tài)補(bǔ)償制度作為其基本制度之一納入該法，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償方面的專有問題，無(wú)法在民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等其他部門法找到合理的解決途徑，因此，生態(tài)補(bǔ)償中政府與市場(chǎng)要實(shí)現(xiàn)有效融合，還得致力于環(huán)境法的完善，尤其是加快《生態(tài)補(bǔ)償條例》立法的步伐。把確立政府型生態(tài)補(bǔ)償與市場(chǎng)型生態(tài)補(bǔ)償相互融合的價(jià)值取向貫穿于立法目的、基本原則、制度構(gòu)建等各方面，協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)相融合下潛在的沖突。

（一） 確立政府與市場(chǎng)相融合的價(jià)值取向

《環(huán)境保護(hù)法》第31條對(duì)政府型生態(tài)補(bǔ)償與市場(chǎng)型生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容作了規(guī)定，但關(guān)于二者在多大程度上發(fā)揮作用以及二者之間的關(guān)系并沒有具體說(shuō)明，更沒有體現(xiàn)二者相互融合的意思。《生態(tài)補(bǔ)償條例》作為一部生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合性立法，從其立法草案框架稿來(lái)看，雖有提到要政府與市場(chǎng)齊頭并進(jìn)，但內(nèi)容上還是兩種補(bǔ)償手段分別立法。要融合政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償與契約自由的生態(tài)補(bǔ)償這兩種關(guān)系，需正確認(rèn)識(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度的性質(zhì)，不應(yīng)只注重其經(jīng)濟(jì)屬性，應(yīng)當(dāng)明確的是生態(tài)補(bǔ)償是有條件的支付，生態(tài)補(bǔ)償制度在協(xié)調(diào)環(huán)境正外部性的過程中，除了要滿足經(jīng)濟(jì)效益和實(shí)現(xiàn)利益衡平外，環(huán)境正義也是其關(guān)注的重要課題。

（二） 明確共同但有區(qū)別的法律原則

“共同但有區(qū)別”原則是針對(duì)國(guó)家間就承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任方面所作的一項(xiàng)規(guī)定，該原則可以貫穿到政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償相融合的規(guī)范中， “共同”體現(xiàn)在政府與市場(chǎng)在生態(tài)補(bǔ)償方面有共同責(zé)任，共同致力于實(shí)現(xiàn)人類的可持續(xù)發(fā)展?！坝袇^(qū)別”意味著政府和市場(chǎng)這兩種手段在適用范圍、方式方法等還是有一定區(qū)別的，既相互融合又能相互區(qū)別。一方面政府可以通過《生態(tài)補(bǔ)償條例》的制定，完善相關(guān)的產(chǎn)權(quán)配套制度，并且進(jìn)一步明晰中央政府和地方各級(jí)政府的職能，做到權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一。另一方面，除法律明確規(guī)定由法律保留和政府權(quán)力清單下的權(quán)力之外，其他權(quán)利放歸市場(chǎng)，產(chǎn)權(quán)界定清晰的，實(shí)行市場(chǎng)型補(bǔ)償；產(chǎn)權(quán)不明晰的，實(shí)行政府型補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償中政府與市場(chǎng)的界限并不是那么涇渭分明，并不是非得在市場(chǎng)與政府中擇一運(yùn)用，更多的是在適用范圍與具體操作上的不同組合。

（三）立法是規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償中政府與市場(chǎng)融合的必由之路

生態(tài)補(bǔ)償新的立法理念、目的、法律原則最終都要通過具體的法律制度才得以實(shí)現(xiàn)，可持續(xù)發(fā)展社會(huì)離不開質(zhì)量良好的制度保障。 生態(tài)補(bǔ)償制度的現(xiàn)實(shí)是，生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤皆圏c(diǎn)正逐步展開，但國(guó)家層面的生態(tài)補(bǔ)償立法工作卻停滯不前，政策執(zhí)行中穩(wěn)定性和規(guī)范性不足。要改變這種情況，需要投入更多的關(guān)注推進(jìn)綜合性、權(quán)威性、穩(wěn)定性的生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)，漸次推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的專門立法。生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域立法的完善有利于更好地融合政府與市場(chǎng)兩種手段，更好的協(xié)調(diào)政府型生態(tài)補(bǔ)償與市場(chǎng)型生態(tài)補(bǔ)償相融合下潛在的沖突?；庹残耘c自利性帶來(lái)的沖突，防止政府出現(xiàn)權(quán)力尋租的現(xiàn)象，應(yīng)重視立法將政府生態(tài)補(bǔ)償中的市場(chǎng)參與約束在一定的范圍內(nèi)，并且應(yīng)重視利用競(jìng)爭(zhēng)、公開、監(jiān)督等機(jī)制，避免政府權(quán)力的自我膨脹。

五、結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)并沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的市場(chǎng)型生態(tài)補(bǔ)償，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償仍處于探索階段，融合市場(chǎng)化與政府型這兩種補(bǔ)償方式是我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的發(fā)展方向。法治是生態(tài)補(bǔ)償中政府與市場(chǎng)相融合的規(guī)范路徑，生態(tài)補(bǔ)償制度的建立與完善離不開法治力量，因此，生態(tài)補(bǔ)償立法除了立法目的、立法原則、配套制度的建設(shè)與完善等方面的法制架構(gòu)外，相關(guān)的立法也需要不斷的完善與充實(shí)，使得政府型補(bǔ)償與市場(chǎng)型補(bǔ)償能夠優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展。

注釋：

常紀(jì)文.環(huán)保評(píng)論：《生態(tài)補(bǔ)償條例>應(yīng)充分體現(xiàn)補(bǔ)償含義——世界環(huán)境日》.http：//www.univs.cn/html/gongjian/env/jujiao/mingjia/201005/8.html，最后訪問時(shí)間；2018年10月25日.

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鄧禾教授認(rèn)為生態(tài)利益有兩種表現(xiàn)形態(tài)：資源物價(jià)值形態(tài)和生態(tài)功能價(jià)值形態(tài)，供給者對(duì)其供給的生態(tài)利益享有權(quán)利。

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