陸海統(tǒng)籌，要統(tǒng)籌什么？

□ 胡求光 沈偉騰

（胡求光，寧波大學(xué)商學(xué)院教授，寧波大學(xué)東海研究院副院長，博士生導(dǎo)師；沈偉騰，寧波大學(xué)商學(xué)院博士生。本文為浙江省哲社規(guī)劃課題/重大招標(biāo)課題：浙江近岸海域生態(tài)環(huán)境陸海統(tǒng)籌治理機(jī)制創(chuàng)新及政策優(yōu)化研究（編號：19XXJC02ZD）和國家自然科學(xué)基金/面上項(xiàng)目：海洋生態(tài)環(huán)境陸海統(tǒng)籌治理機(jī)制研究：績效評價、策略博弈與政策仿真（編號：71874092）的階段性成果）

要從治理主體、手段、信息、政策等方面進(jìn)行統(tǒng)籌。要統(tǒng)籌中央和地方、沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)。要強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償、陸域排污配額差異化管理等市場手段。要構(gòu)建基于陸海統(tǒng)籌的法律法規(guī)體系，探索海洋和陸域環(huán)境規(guī)劃“多規(guī)合一”，要做好海洋與陸地環(huán)境治理政策的協(xié)調(diào)，明確內(nèi)陸和沿海地區(qū)的利益分配與責(zé)任歸屬。

近年來，我國高度重視海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，有關(guān)法律法規(guī)不斷出臺。仔細(xì)研究有關(guān)法律法規(guī)，可以發(fā)現(xiàn)有三個趨勢。第一，從綜合性的海洋環(huán)境保護(hù)法，到各具體的海洋污染類型，如船舶污染、海岸工程建設(shè)污染、陸源污染等，再到海洋資源開發(fā)、海域使用和海島保護(hù)，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)涉及的層面越來越細(xì)。第二，從中央層面的海洋生態(tài)保護(hù)立法，到地方層面的海洋生態(tài)保護(hù)實(shí)施條例與管理辦法，海洋生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)在具體實(shí)踐和落實(shí)上越來越實(shí)。第三，從標(biāo)準(zhǔn)性的暫行規(guī)定到強(qiáng)制性的法律法規(guī)，海洋生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)在各項(xiàng)規(guī)定上越來越嚴(yán)。

但與此形成鮮明對比的是，盡管我國的海水環(huán)境質(zhì)量總體有所改善，但是局部海域污染依然突出，典型海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況改善不明顯，近岸海域的海洋生態(tài)環(huán)境損害仍處于較為嚴(yán)重的狀態(tài)。究其原因，主要是由于我國過去的海洋環(huán)境保護(hù)，主要采用“條塊結(jié)合、分散管理”為主要特征的“陸海分治”思路。因此，摒棄“陸海分治”，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)中國海洋生態(tài)損害有效治理的關(guān)鍵所在。我們認(rèn)為，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，要從治理主體、手段、信息、政策等方面進(jìn)行統(tǒng)籌。

一、治理主體：中央+沿海地方+流域

在“條塊結(jié)合、以塊為主、分散管理”的模式下，海洋生態(tài)環(huán)境管理呈現(xiàn)出地方海洋管理機(jī)構(gòu)受到地方政府和主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，不同海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)間又存在明顯的職能交叉，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一有效管理。例如，海洋陸源污染治理分別由負(fù)責(zé)河流排污監(jiān)管的環(huán)保部門和負(fù)責(zé)入海排污口、海洋傾倒監(jiān)管的海洋部門共同承擔(dān)，這種兩部門、兩段式的監(jiān)管模式導(dǎo)致污染防治責(zé)任主體不明確，海陸邊界交錯區(qū)域極易形成監(jiān)管真空，放任海洋污染的擴(kuò)散。再比如，中央層面的“條條”管理模式，體現(xiàn)了海洋環(huán)境管理上的綜合性和職能性的統(tǒng)籌，其中原國家海洋局主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋各大事項(xiàng)，而海洋環(huán)境管理的職能并非其一家獨(dú)有，而是分散在環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€職能機(jī)構(gòu)中。地方層面的“塊塊”管理模式使得在海洋環(huán)境實(shí)際管理過程中，沿海沿岸各級地方政府是管理的核心主體，同時也使得各地方海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)會受沿海地方政府和上級（中央）主管部門的“雙權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)”。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將海洋環(huán)境保護(hù)職能整合至生態(tài)環(huán)境部，從宏觀層面上確立了陸海統(tǒng)籌的治理架構(gòu)。然而，即便改革方案中明確將分散于原環(huán)境保護(hù)部、原國家海洋局、原水利部、原國土資源部、原農(nóng)業(yè)部、原國家林業(yè)局等部門的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能整合進(jìn)新組建的生態(tài)環(huán)境部中，在實(shí)踐中，“雙權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)”的現(xiàn)狀仍未有實(shí)質(zhì)性的改變。各級政府及各部門之間的職責(zé)和職能協(xié)調(diào)有待落實(shí)。

鑒于這些實(shí)際情況，治理主體的陸海統(tǒng)籌應(yīng)從三個層面開展：

第一，中央層面應(yīng)建立對地方海洋生態(tài)環(huán)境狀況常規(guī)化的監(jiān)測體系。中央政府可以通過對沿海地方海洋環(huán)境狀況的常規(guī)化監(jiān)測，識別沿海地方政府海洋環(huán)境的治理績效。這將有助于沿海地方政府將海洋環(huán)境治理和保護(hù)納入到地方工作當(dāng)中，改變其“重陸地，輕海洋”的慣性思維?，F(xiàn)有的海洋督察和環(huán)保督察對地方海洋生態(tài)環(huán)境起到了非常有力的監(jiān)督作用，但仍無法同時對所有沿海地方政府實(shí)施常規(guī)化監(jiān)督。從本質(zhì)上說，海洋督察和環(huán)保督察是地方海洋環(huán)境治理的外生沖擊，目的并不是沿海地方政府的海洋環(huán)境治理體系。需要通過對地方建立常規(guī)化的海洋環(huán)境監(jiān)測體系，將地方海洋環(huán)境保護(hù)的動力內(nèi)生化，充分調(diào)動地方政府的主觀能動性，創(chuàng)新海洋環(huán)境管理模式，而不是被動應(yīng)對督察反饋。

第二，沿海地方層面需要建立起獨(dú)立于地方利益的海洋環(huán)境統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)。海洋生態(tài)環(huán)境治理的困境之一在于，海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)受地方利益影響，海洋環(huán)境管理主要建立在地方利益的基礎(chǔ)之上。然而，海洋并非僅僅屬于沿海地方政府，受地方利益左右的海洋環(huán)境管理，會危及所有公民以及子孫后代的利益。因此，要真正發(fā)揮海洋生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的作用，需要使其擺脫沿海地方政府的掣肘，獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。此外，陸海統(tǒng)籌治理海洋生態(tài)環(huán)境還需要跟地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展作好對接，海洋生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)要參與地方產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，防止有損于海洋生態(tài)環(huán)境的不合理產(chǎn)業(yè)布局。

第三，建立以流域?yàn)閱挝坏年懺次廴揪C合治理機(jī)構(gòu)，打破基于行政邊界管理導(dǎo)致的碎片化治理。海洋生態(tài)環(huán)境污染既來源于沿海地區(qū)的污染排放和不合理開發(fā)行為，也與內(nèi)陸地區(qū)的污染排放密切相關(guān)。內(nèi)陸地區(qū)排放的污染物通過河流運(yùn)輸，最終匯入海洋，對海洋生態(tài)環(huán)境造成危害。因此，陸海統(tǒng)籌也應(yīng)包括沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)的統(tǒng)籌。而基于行政區(qū)劃作為污染治理邊界的方式，容易造成相互扯皮，陷入囚徒困境，放任污染排放，惡化海洋生態(tài)環(huán)境。因此，需要立足系統(tǒng)性治理思路，跳出基于行政區(qū)劃治理的模式，建立以流域?yàn)閱挝坏年懺次廴揪C合管理機(jī)構(gòu)，立足于海洋生態(tài)環(huán)境治理的整體性目標(biāo)，將流域上下游地區(qū)均囊括進(jìn)來，促使地區(qū)間開展有效合作，協(xié)力改善海洋生態(tài)環(huán)境。

二、治理手段：政府+市場+社會

我們的海洋生態(tài)環(huán)境治理，主要依賴于政府管控，這種被動治理手段不僅投入成本和監(jiān)督成本巨大，而且往往難以調(diào)動陸源排污企業(yè)的自覺減排積極性，導(dǎo)致污染治理效率低下。國內(nèi)外大量研究和實(shí)踐表明，綜合運(yùn)用市場化手段和社會化手段，能夠有效提升環(huán)境治理效率。因此，在運(yùn)用政府手段的基礎(chǔ)上，還需要同時結(jié)合市場手段與社會手段，更好地進(jìn)行陸海統(tǒng)籌。

首先，要借助市場化手段建立海洋陸源污染利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)、合作機(jī)制，推進(jìn)陸源污染的陸海統(tǒng)籌治理，彌補(bǔ)政府治理手段的不足。市場化手段的陸海統(tǒng)籌，可以從三個方面展開。一是開展跨行政區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付試點(diǎn)工作。組建多部門、多學(xué)科背景下的專家組，科學(xué)評估入海河流及入?？诤Ｓ虻沫h(huán)境承載力，對接污染物總量控制指標(biāo)，制定流域上下游地區(qū)的陸源污染排放考核標(biāo)準(zhǔn)，建立考核獎懲和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，要求排污治理未達(dá)標(biāo)的行政區(qū)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式向考核達(dá)標(biāo)地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，以此在流域上下游形成污染治理的正向激勵，提高流域上下游地區(qū)合力保護(hù)海洋環(huán)境的積極性。二是加強(qiáng)陸域排污配額差異化管理?；谂盼劭偭靠刂浦贫?，對流域上下游不同地區(qū)污水排放配額進(jìn)行差異化分配，促進(jìn)有需求的地區(qū)開展排污權(quán)交易，通過盤活資金提高陸域污染源的防治效益。三是開展海洋陸源污染責(zé)任保險試點(diǎn)工作。鼓勵、引導(dǎo)排污嚴(yán)重的重化工業(yè)投保強(qiáng)制責(zé)任保險，建立投保污染責(zé)任保險的激勵和約束機(jī)制，推動陸源污染企業(yè)全面承擔(dān)海洋污染損害賠償責(zé)任，進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)的海洋環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識。

海洋生態(tài)環(huán)境陸海統(tǒng)籌治理還需要社會力量（公眾、媒體以及社會組織）廣泛參與，充分發(fā)揮社會機(jī)制作用。從整體來說，我國海洋生態(tài)環(huán)境的利用和管理領(lǐng)域，公眾及利益相關(guān)方的參與度都比較低，社會力量參與明顯不足。

一要調(diào)動公眾、媒體及社會組織的參與積極性。建立公開的環(huán)境監(jiān)管信息共享平臺，及時向社會提供陸源污染治理的相關(guān)進(jìn)展及海域環(huán)境的各項(xiàng)信息確保公眾知情權(quán)。如借助新聞媒體和微信、微博等渠道，及時跟進(jìn)和發(fā)布海洋生態(tài)環(huán)境的動態(tài)變化，加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù)宣傳和科學(xué)知識普及工作。進(jìn)一步健全舉報、聽證、輿情監(jiān)測等多種社會參與渠道，明確社會力量在海洋生態(tài)環(huán)境治理中的重要角色。二要將公眾、社會組織及媒體參與海洋陸源污染治理的事前、事中和事后全過程的做法制度化，給予強(qiáng)有力的法律保障。公眾數(shù)量龐大，一旦能獲得法律保障，將有助于在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)中形成合力，有效制約海洋生態(tài)損害行為。三要鼓勵和正確引導(dǎo)海洋生態(tài)保護(hù)非政府組織的發(fā)展。公眾作為個體，在與地方政府或企業(yè)的溝通過程中往往處于弱勢地位，即便在有法律保障的情況下也可能在地方政府或企業(yè)的壓力下放棄本該享有的權(quán)利或放棄舉報海洋生態(tài)損害行為。因此，通過鼓勵海洋生態(tài)保護(hù)非政府組織的發(fā)展，使得公眾能夠有效地組織起來，提高公眾參與治理海洋生態(tài)環(huán)境效率。

三、治理信息：監(jiān)測信息+監(jiān)測技術(shù)+治理經(jīng)驗(yàn)

陸源污染源包括陸域工業(yè)廢水、生活廢水、農(nóng)業(yè)污染等多種類型，除少數(shù)的近岸固定點(diǎn)源排污外，大量的污染物以區(qū)域或流域形式進(jìn)入海洋，屬于面源污染。面源污染具有來源廣、周期長、持續(xù)性強(qiáng)等特點(diǎn)，排污責(zé)任主體以及不同主體帶來的污染程度難以清晰界定。如在近期開展的渤海入海排污口排查中，排查人員發(fā)現(xiàn)的排污口數(shù)量，遠(yuǎn)超地方政府上報的數(shù)量，而且這些排污口布局錯綜復(fù)雜，難以追蹤到具體的污染源。同時，入海河流上下游地區(qū)間在污染監(jiān)測信息溝通上的不足，又加大了海洋污染源追蹤和治理的難度。

海洋生態(tài)環(huán)境治理的陸海統(tǒng)籌，需要建立在入海河流上下游地區(qū)以及沿海不同地區(qū)間相互溝通協(xié)作的基礎(chǔ)之上，而治理信息的共享，是實(shí)現(xiàn)這種協(xié)作必須的也是最重要的載體。治理信息的共享應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注三個方面。

第一，監(jiān)測信息共享。應(yīng)主要聚焦于不同行政區(qū)陸域或海洋環(huán)境監(jiān)測信息的共享。建議由生態(tài)環(huán)境部制定跨行政區(qū)監(jiān)測信息共享的規(guī)范，整合原有分散在各級地方環(huán)保部門或海洋環(huán)境部門的環(huán)境信息。在全面實(shí)施以前，可以先選取部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，開展?jié)u進(jìn)式的改革。共享并非簡單將陸域環(huán)境信息和海洋環(huán)境信息堆積到一起，而需要對這兩者進(jìn)行系統(tǒng)分析，為海洋環(huán)境治理提供決策參考。如探測海域各項(xiàng)生態(tài)指標(biāo)的變化與陸源污染排放之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)對陸源污染的責(zé)任追溯，通過密切關(guān)注陸域環(huán)境監(jiān)測信息，識別突發(fā)的海洋環(huán)境污染風(fēng)險。

第二，監(jiān)測技術(shù)共享。海洋生態(tài)環(huán)境信息監(jiān)測、信息處理和分析以及應(yīng)急響應(yīng)，均需要借助現(xiàn)代先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，但不同地區(qū)監(jiān)測技術(shù)發(fā)展水平上可能存在一定差異。推動海洋環(huán)境監(jiān)測技術(shù)在沿海地區(qū)間的共享，將云計(jì)算、大數(shù)據(jù)及人工智能等先進(jìn)技術(shù)整合到海洋生態(tài)環(huán)境信息監(jiān)測、處理和分析當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的自動化，提高應(yīng)急效率。

第三，治理經(jīng)驗(yàn)共享。我國在水污染治理方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，很多治理政策均是來自于地方的先行先試。如在全國范圍內(nèi)實(shí)行的“河長制”，最先產(chǎn)生于無錫市應(yīng)對2007年太湖藍(lán)藻危機(jī)的過程中，屬于典型的地方性海洋水污染治理政策；浙江在2013年底開展的“五水共治”也取得了較好的效果。在長期的實(shí)踐過程當(dāng)中，部分地方政府在水污染治理方面取得了豐富成果，積累了諸多經(jīng)驗(yàn)。但這些經(jīng)驗(yàn)共享往往限于省級行政區(qū)內(nèi)，難以對其他行政區(qū)產(chǎn)生正向的溢出效應(yīng)，降低了水污染治理效率，也往往造成重復(fù)性的資源投入。因此，亟須建立一種跨越行政區(qū)劃的治理經(jīng)驗(yàn)共享機(jī)制。如可以由生態(tài)環(huán)境部牽頭探索建立省份或地級市互訪制度，互訪人員主要是在地方水污染或海洋污染治理中擁有豐富經(jīng)驗(yàn)的人員，互相取長補(bǔ)短，提高海洋生態(tài)環(huán)境的治理效率。

四、治理政策：法律+規(guī)劃+政策

現(xiàn)行海洋生態(tài)環(huán)境政策，還不同程度地存在“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”現(xiàn)象，相當(dāng)一部分海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和損害修復(fù)政策并未將陸域污染治理作為重要內(nèi)容。海洋和陸地生態(tài)環(huán)境治理的脫節(jié)，是海洋環(huán)境損害無法得到有效治理的關(guān)鍵原因之一。

為打破“損害-修復(fù)-再損害”的惡性循環(huán)，提高海洋生態(tài)環(huán)境治理的效率，亟須探索構(gòu)建基于陸海統(tǒng)籌的海洋生態(tài)環(huán)境治理政策。具體而言，治理政策的陸海統(tǒng)籌應(yīng)從三個方面展開。

第一，構(gòu)建基于陸海統(tǒng)籌的法律法規(guī)體系。過去，在陸海二分理念的影響下，關(guān)于海洋和陸域的法律法規(guī)存在明顯的不協(xié)調(diào)。例如，涉海的法律法規(guī)體系本身并不完善，和陸域的法律內(nèi)容也存在矛盾，海陸管理部門在生態(tài)保護(hù)過程中存在管理交叉和空白。統(tǒng)籌陸海法律法規(guī)體系的重點(diǎn)在于，提高海洋法律法規(guī)的地位，協(xié)調(diào)陸域法律法規(guī)和海洋法律法規(guī)。首先，從結(jié)構(gòu)上完善海洋法律體系，推動“海洋入憲”進(jìn)程，在憲法中形成有中國特色又符合國際法準(zhǔn)則的涉海條例，由此進(jìn)一步提高海洋的戰(zhàn)略地位和全民的海洋意識。其次，從內(nèi)容上完善海洋法律法規(guī)，做好與陸域法律內(nèi)容銜接。進(jìn)一步完善對陸源污染防治方面的法律法規(guī)，協(xié)調(diào)好與《水污染防治法》《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)的銜接，為實(shí)現(xiàn)“從山頂?shù)胶Ｑ蟆钡娜^程保護(hù)治理提供有效的法律保障。

第二，探索海洋環(huán)境規(guī)劃和陸域環(huán)境規(guī)劃“多規(guī)合一”，避免“規(guī)劃沖突”和“規(guī)劃真空”。當(dāng)前，在環(huán)境規(guī)劃方面，海洋和陸域往往是各自獨(dú)立，缺乏相互協(xié)調(diào)。然而，海洋環(huán)境與陸域環(huán)境密切相關(guān)，只有在規(guī)劃層面將海洋環(huán)境與陸域環(huán)境統(tǒng)籌考慮，才能有序開展海洋環(huán)境的保護(hù)與損害治理。沿海省市的海洋和陸域環(huán)境規(guī)劃可以在省級政府的協(xié)調(diào)下統(tǒng)籌開展，但就內(nèi)陸地區(qū)而言，需要由中央政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，將沿海省份與內(nèi)陸省份的環(huán)境規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌，防止出現(xiàn)“下游治理，上游污染”的情況。

第三，統(tǒng)籌陸域和海洋的環(huán)境治理政策，保證政策制定和實(shí)施的協(xié)調(diào)推進(jìn)。環(huán)境規(guī)劃做到陸海統(tǒng)籌，可以保證陸域和海洋施政方向及其目標(biāo)的一致性。而在陸海規(guī)劃統(tǒng)籌框架下，如何實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境的有效治理，則需要具體到環(huán)境政策的制定和實(shí)施。海洋環(huán)境治理要做好海洋與陸地環(huán)境治理政策的協(xié)調(diào)，明確內(nèi)陸和沿海地區(qū)的利益分配與責(zé)任歸屬。在陸海環(huán)境治理政策統(tǒng)籌實(shí)施過程中，內(nèi)陸落后地區(qū)在資金上可能面臨一些困難，中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付給與支持。此外，考慮到不同地區(qū)發(fā)展程度的差異，內(nèi)陸一些落后地區(qū)往往面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。為解決這一矛盾，可以構(gòu)建定點(diǎn)幫扶機(jī)制，由沿海發(fā)達(dá)地區(qū)對口幫扶內(nèi)陸落后地區(qū)，為落后地區(qū)提供技術(shù)和人才支持。