“十四五”時期污染物總量控制的挑戰(zhàn)、需求與應(yīng)對研究

田 欣＊，秋 婕

（1.北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100875；2. 北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心, 北京 100875）

保護(hù)青山綠水、滿足人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的向往是全面實現(xiàn)小康社會和建設(shè)美麗中國、推動我國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。環(huán)境質(zhì)量改善是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要內(nèi)容，而如何實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善一直是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要挑戰(zhàn)。

推動環(huán)境質(zhì)量改善是一項長期且艱巨的任務(wù)?！笆濉睍r期，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃首次將環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)列為約束性目標(biāo)，我國實施多年的污染控制措施與環(huán)境質(zhì)量掛鉤、質(zhì)量控制與總量控制并行的新形勢逐漸形成，局部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善也給我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作帶來了信心?！笆奈濉睍r期是我國第一個百年計劃后的首個五年規(guī)劃，也是進(jìn)一步鞏固和提升環(huán)境質(zhì)量改善成果、切實改善人民群眾生存環(huán)境的關(guān)鍵時期。在總結(jié)“十三五”時期環(huán)境質(zhì)量控制和總量控制工作的基礎(chǔ)上，深入剖析當(dāng)前進(jìn)一步推動環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)面臨的困難與挑戰(zhàn)，能夠為“十四五”時期完善質(zhì)量與總量控制制度提供新的思路。

1 從發(fā)展的視角看污染物總量控制與環(huán)境質(zhì)量控制面臨的問題與挑戰(zhàn)

毫無疑問，環(huán)境質(zhì)量與污染物排放緊密相關(guān)。正因為此，回顧我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)歷史可以發(fā)現(xiàn)，污染物總量控制作為一個重要的管理手段，長期以來是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要抓手。尤其是“十一五”以來，隨著總量控制約束性目標(biāo)的確立，污染物控制種類的不斷豐富，總量控制在我國環(huán)境管理中的地位不斷加強(qiáng)。從總量控制目標(biāo)的達(dá)成情況來看，日趨嚴(yán)格的總量控制制度通過三個五年計劃的落實為遏制我國污染物排放的快速增長發(fā)揮了重要的作用，各地的COD、氨氮、二氧化硫和氮氧化物等主要污染物排放已越過排放峰值并進(jìn)入下降階段。然而，這一控制效果仍未能實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的全面改善。這不禁讓人們進(jìn)一步反思，總量控制和質(zhì)量控制的問題與挑戰(zhàn) 何在？

出現(xiàn)這一結(jié)果的原因可以從三個“不到位”來理解。一是管控程度不到位。長期以來，盡管污染物總量控制的力度很大，但是污染物的排放水平始終高于環(huán)境容量，進(jìn)而導(dǎo)致了環(huán)境質(zhì)量的失控。二是管控范圍不到位?？偭靠刂浦贫葘嵤┲?，從影響廣泛的主要污染物入手有利于制度的盡快推進(jìn)。盡管此后管控污染物的種類有所擴(kuò)展，但仍然不夠。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的差異，影響各地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的污染物種類也有所差異，且尚未包含在現(xiàn)有的管控范圍內(nèi)。因此，在四大主要污染物排放水平持續(xù)下降的基礎(chǔ)上，環(huán)境質(zhì)量的改善受限于這些具有地區(qū)特點的特征污染物的排放水平。三是管控對象不到位。在我國現(xiàn)行的環(huán)境管理與監(jiān)測制度下，管控的主要對象是大中型企業(yè)，很多小企業(yè)既沒有被納入環(huán)境監(jiān)測體系，也沒有被納入環(huán)境統(tǒng)計體系。在日趨嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管下，大中型企業(yè)的污染物排放水平不斷降低，進(jìn)一步凸顯了一直游離于環(huán)境管理和監(jiān)測系統(tǒng)之外的小企業(yè)對于減排的重要性。小企業(yè)的失控也是污染物排放統(tǒng)計數(shù)據(jù)持續(xù)下降而環(huán)境質(zhì)量尚未改善的一個因素。

以上問題的存在均有其歷史因素。在總量控制約束性目標(biāo)實施初期，先從難度低的入手，采取以面帶點、抓大帶小的策略快速推進(jìn)，為我國總量控制制度的順利實施提供了保障。然而，這一策略已經(jīng)無法滿足當(dāng)下的環(huán)境管理需求，尤其是日益增長的環(huán)境質(zhì)量改善需求。因此，“十四五”時期，如何解決這些問題、提高總量控制效率、切實推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善是規(guī)劃制定過程中值得思考的問題。

此外，除了反思總量控制與質(zhì)量控制的實施效果，制度實施的可持續(xù)性也值得深思?！笆濉睍r期，我國首次提出了環(huán)境質(zhì)量控制約束性目標(biāo)[1]，這一環(huán)境管理目標(biāo)的轉(zhuǎn)變帶來了深遠(yuǎn)的影響，也給各級地方政府帶來了前所未有的環(huán)境治理壓力和動力。這一目標(biāo)下的環(huán)境管理工作性質(zhì)與重心發(fā)生了很大變化。隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略地位的大幅提升，生態(tài)環(huán)境保護(hù)被放在了更加重要的位置上，這一變化主要體現(xiàn)在三個方面：一是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系上，長期以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的態(tài)勢在很多地方政府層面得到了切實的扭轉(zhuǎn)，越來越多的地方政府不惜以經(jīng)濟(jì)代價換取環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實現(xiàn)。二是集問責(zé)制、垂直管理、強(qiáng)制性限產(chǎn)停產(chǎn)等多維度、多元化、全方位的環(huán)境管理手段得到綜合應(yīng)用，管理強(qiáng)度和深度空前加強(qiáng)。三是管理的組織模式從相對粗放向綜合統(tǒng)籌施策轉(zhuǎn)變，不斷在科學(xué)性、系統(tǒng)性方面進(jìn)行探索實踐，并取得了很好的成效。伴隨著這三個轉(zhuǎn)變，環(huán)境管理的精細(xì)化程度有所提高，各級生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任主體從單一、局部的區(qū)域性環(huán)境管理，轉(zhuǎn)向因地制宜、一城一策的精細(xì)化管理下的環(huán)境質(zhì)量改善。這一融“雷霆暴雨”與“多拳組合”為一體的環(huán)保整風(fēng)運動帶來了環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的穩(wěn)步推進(jìn)，但執(zhí)行成本較高，公平性和可持續(xù)性有待評估?！笆奈濉睍r期，如何進(jìn)一步提高環(huán)境管理的效率和可持續(xù)性，同時兼顧公平是取得環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)鍵。

2 “十四五”時期總量控制和質(zhì)量控制工作應(yīng)該關(guān)注的問題

從以上分析來看，一方面，現(xiàn)行的總量控制制度已經(jīng)無法滿足新時期環(huán)境管理的需求；另一方面，“十三五”時期首次提出環(huán)境質(zhì)量控制約束性目標(biāo)是在總量控制目標(biāo)基礎(chǔ)上的進(jìn)一步推進(jìn)。因此，“十四五”時期的環(huán)境管理工作首先要明確的問題是：是否要繼續(xù)推行總量控制目標(biāo)？僅有環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)是否足夠？

要回答這一問題，首先要厘清總量控制與質(zhì)量控制的區(qū)別和聯(lián)系?？偭靠刂频膶ο笫歉鞣N類型的污染物，質(zhì)量控制的對象是水環(huán)境質(zhì)量、空氣質(zhì)量等?？偭靠刂瓶梢砸欢ǔ潭鹊販p少污染物排放，但不一定能夠達(dá)到質(zhì)量控制的目標(biāo)，因為環(huán)境質(zhì)量還取決于環(huán)境容量。因此，質(zhì)量控制目標(biāo)的實現(xiàn)也并不完全取決于污染物減少程度?？偭靠刂苽?cè)重于“面”，通過一個相對統(tǒng)一的減排目標(biāo)，為各地區(qū)、各行業(yè)建立了排放底線；質(zhì)量控制側(cè)重于“點”，各地區(qū)環(huán)境容量的差異也為其提供了“因地制宜”決策污染物減排方案的空間。因此，如果僅有質(zhì)量控制目標(biāo)，那么會出現(xiàn)各地區(qū)同行業(yè)的排放水平差異和環(huán)保投入差異，從而帶來地區(qū)和行業(yè)的不當(dāng)競爭，也可能出現(xiàn)環(huán)境容量大的地區(qū)放松本地總量控制的情況，但其排放的污染物最終會對其他地區(qū)帶來影響?；谶@些特點，總量控制和質(zhì)量控制可以相互補(bǔ)充，但不能相互替代。

質(zhì)量改善是根本目的，總量減排是重要手段，總量減排應(yīng)服從服務(wù)于質(zhì)量改善[2]。因此，“十四五”時期需要轉(zhuǎn)變思路，推進(jìn)邁向“環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向的總量控制”。針對當(dāng)前總量控制與質(zhì)量控制推進(jìn)過程中遇到的問題，如何在考慮歷史因素的基礎(chǔ)上兼顧地區(qū)間的公平與效率，切實發(fā)揮環(huán)境管理對高質(zhì)量發(fā)展的推動作用，推動精細(xì)化管理下的總量控制與質(zhì)量控制，是“十四五”環(huán)境管理工作重點關(guān)注的問題。具體來說，這一問題的解決需要重點考慮以下三個方面：

一是環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的設(shè)定要進(jìn)一步協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。經(jīng)歷了“十三五”時期的停產(chǎn)、限產(chǎn)等強(qiáng)制性管理措施之后，未來這一“硬著陸”式的環(huán)境管理手段成本提高，可持續(xù)性也有待提高?！笆奈濉睍r期，深化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是我國面臨的一個重要任務(wù)與挑戰(zhàn)，如何在這一背景下協(xié)調(diào)環(huán)境質(zhì)量改善與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，在充分考慮我國深度產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需求與潛力基礎(chǔ)上制定環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，充分發(fā)揮環(huán)境質(zhì)量控制對經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的推動和引導(dǎo)作用，是“十四五”時期需要重點關(guān)注的問題。

二是環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的設(shè)定要兼顧公平與效率。與總量控制目標(biāo)下污染物控制僅依賴于本地環(huán)境管理相比，環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的實現(xiàn)同時受本地及上下游地區(qū)的影響?！笆濉睍r期逐漸構(gòu)建了基于區(qū)域與流域的防控體系，同時，“一城一策”等相對精細(xì)化的管理方式也逐漸形成，但是從各地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)與管控措施來看，“一刀切”式的管控方式依然存在。這一管理模式在短期內(nèi)取得了較快的成績，體現(xiàn)了效率，也一定程度上保障了“十三五”環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)的實現(xiàn)。然而，隨著我國污染治理的深入，這一模式的邊際效益遞減，同時與公平問題的沖突也逐漸顯現(xiàn)。因此，“十四五”時期環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的設(shè)定要兼顧公平與效率。兼顧公平，要考慮各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、環(huán)境容量等方面的差異，并在環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)設(shè)定上考慮地區(qū)間的差異。

三是環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的設(shè)定要提高可持續(xù)性。長期以來，我國的環(huán)境管理目標(biāo)在設(shè)置上缺乏長期性。“十三五”以前的總量控制時代，總量控制目標(biāo)多以五年為期，且目標(biāo)之間的銜接性不強(qiáng)。“十三五”以來，我國首次采用了環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。相比于單純的污染物減排，環(huán)境質(zhì)量的改善是一項更為長期和復(fù)雜的任務(wù)，因此有必要建立中長期的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。中長期目標(biāo)的建立使得環(huán)境質(zhì)量改善具有可持續(xù)性，同時有助于引導(dǎo)地方政府從中長期的視角構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境質(zhì)量的協(xié)調(diào)關(guān)系，并從追求短期效益向追求中長期的環(huán)境質(zhì)量改善轉(zhuǎn)變，構(gòu)建更為可持續(xù)的環(huán)境管理體系，從而降低環(huán)境質(zhì)量改善的綜合成本。

3 “十四五”時期改進(jìn)總量控制和質(zhì)量控制效果的新舉措

環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)的實現(xiàn)最終要落實到污染物減排上。基于“十四五”時期環(huán)境質(zhì)量控制面臨的新需求與新挑戰(zhàn)，本文認(rèn)為，在實施層面有必要從以下幾個方面采取新的措施，推動質(zhì)量和總量控制效果的提升：

第一，進(jìn)一步推動建立環(huán)境質(zhì)量與總量控制的量化聯(lián)動關(guān)系?！笆奈濉睍r期要進(jìn)一步提高環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)的科學(xué)性和可持續(xù)性，建立環(huán)境質(zhì)量與總量控制之間的量化聯(lián)動關(guān)系勢在必行。建立二者之間量化聯(lián)動關(guān)系的關(guān)鍵是在區(qū)域和流域尺度建立起污染源—污染物排放—環(huán)境容量—傳輸—環(huán)境質(zhì)量的時空變化關(guān)系。經(jīng)過十余年的快速發(fā)展，我國的污染物排放監(jiān)測體系不斷完善，同時也積累了大量的水文、氣象、空氣質(zhì)量等數(shù)據(jù)，逐漸形成了環(huán)境大數(shù)據(jù)（庫）。與此同時，近年來相關(guān)的環(huán)境模型方法快速發(fā)展，這些數(shù)據(jù)與理論方法都為建立環(huán)境質(zhì)量與總量控制的量化聯(lián)動關(guān)系提供了較好的基礎(chǔ)。這一關(guān)系的建立能夠為地方責(zé)任主體提供更為科學(xué)的污染物總量控制目標(biāo)，幫助各級排放主體和環(huán)境管理主體明確各個污染源在整個區(qū)域或流域環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)實現(xiàn)中的地位和作用，有助于決策部門更科學(xué)地制定污染物排放控制方案，進(jìn)一步優(yōu)化實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)與社會成本。

第二，進(jìn)一步推動城市—單元—行業(yè)的精細(xì)化總量控制管理?！笆奈濉睍r期，高效的總量控制管理是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)的關(guān)鍵，推動建設(shè)精細(xì)化、網(wǎng)格化的總量控制管理體系是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)與總量控制目標(biāo)的量化聯(lián)動關(guān)系的建立，為這一手段的應(yīng)用提供了基礎(chǔ)。在質(zhì)量控制目標(biāo)下，建立基于城市—單元—行業(yè)的總量控制管理體系是推動精細(xì)化、網(wǎng)格化管理的第一步?！笆濉睍r期，我國逐漸推動基于城市—單元的總量控制。鑒于污染排放與治理的行業(yè)性特征顯著，“十四五”時期有必要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步下探，并構(gòu)建基于城市—單元—行業(yè)的精細(xì)化總量控制制度。行業(yè)是聯(lián)系經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的重要紐帶。“十四五”時期，隨著經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的深化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境管理在行業(yè)尺度的協(xié)調(diào)成為關(guān)鍵。在這個過程中，亟需根據(jù)我國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級目標(biāo)明確行業(yè)目標(biāo)，并將其落實到城市與單元，從而構(gòu)建更為精細(xì)化的網(wǎng)格化管理體系，為優(yōu)化城市與單元內(nèi)的總量控制提供依據(jù)。

第三，進(jìn)一步豐富總量控制要素。自“十一五”時期推行總量控制強(qiáng)制性目標(biāo)以來，總量控制的要素從兩大污染物擴(kuò)展到四大污染物，污染物種類不斷豐富。然而，環(huán)境質(zhì)量的改善單靠控制四大污染物還無法實現(xiàn)。隨著總量控制制度的深化，尤其是隨著環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)的不斷推進(jìn)，“十四五”時期進(jìn)一步豐富總量控制要素也成為一個現(xiàn)實需求。進(jìn)一步豐富總量控制要素可以遵循兩大方向。一是進(jìn)一步完善普適性、關(guān)鍵性的污染物種類。在現(xiàn)有COD、氨氮、SO2、氮氧化物這四種污染物的基礎(chǔ)上，通過開展環(huán)境核算進(jìn)一步篩選具有地區(qū)普適性、對環(huán)境質(zhì)量有關(guān)鍵影響的污染物種類，如VOC、磷等，作為強(qiáng)制性控制要素。二是針對流域、區(qū)域和行業(yè)特點，針對不同流域、區(qū)域和行業(yè)增設(shè)補(bǔ)充性控制要素，以滿足實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)的需求。

第四，進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)于總量控制的能力建設(shè)。具體來說包括三個方面：一是擴(kuò)大污染源排放監(jiān)測與統(tǒng)計范圍。鑒于大量中小企業(yè)仍然游離于當(dāng)前的環(huán)境管理系統(tǒng)這一現(xiàn)狀，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大污染源排放監(jiān)測與統(tǒng)計的范圍，將大批中小企業(yè)納入現(xiàn)行的環(huán)境管理體系中，一方面可以推動和規(guī)范中小企業(yè)的減排工作，另一方面也可為進(jìn)一步提高我國環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)質(zhì)量和科學(xué)決策提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。隨著國務(wù)院提出的中小企業(yè)減稅政策的推行，這為“十四五”時期加強(qiáng)中小企業(yè)環(huán)境管理提供了契機(jī)。二是進(jìn)一步完善以污染源監(jiān)測為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。經(jīng)過兩個五年計劃的高速發(fā)展，我國的環(huán)境監(jiān)測體系逐步完善，監(jiān)控點數(shù)量大幅增長，但是與日本等發(fā)達(dá)國家相比，監(jiān)控的密度仍有較大的差距。如何基于流域、區(qū)域、行業(yè)特點，從網(wǎng)絡(luò)視角綜合考慮點、面與傳輸影響，進(jìn)一步提高監(jiān)測系統(tǒng)的科學(xué)性、代表性和覆蓋率是“十四五”時期應(yīng)重點考慮的問題。三是進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府的環(huán)境管理與決策能力建設(shè)?？茖W(xué)的決策建立在科學(xué)的方法和決策體系上。為了推動構(gòu)建環(huán)境質(zhì)量控制與總量控制量化關(guān)聯(lián)關(guān)系，構(gòu)建更為科學(xué)的監(jiān)測體系，用好環(huán)境、水文、氣象等大數(shù)據(jù)為地方科學(xué)決策服務(wù)，有必要借助科研機(jī)構(gòu)的力量建立一套標(biāo)準(zhǔn)化的模型與方法體系，幫助地方政府正確使用和理解方法、體系與數(shù)據(jù)，并充分借助地方環(huán)境規(guī)劃與環(huán)境科學(xué)研究機(jī)構(gòu)的力量，推動地方政府的科學(xué)管理與決策。

第五，進(jìn)一步建立總量控制目標(biāo)下公平的環(huán)境責(zé)任劃分制度?！笆奈濉睍r期要在“十三五”時期追求效率的基礎(chǔ)上兼顧公平，有必要在環(huán)境質(zhì)量控制與總量控制目標(biāo)制定和執(zhí)行過程中考慮地區(qū)和行業(yè)差異。公平的控制目標(biāo)的制定與執(zhí)行需要考慮以下幾個方面：一是探索建立公平的環(huán)境責(zé)任劃分制度。根據(jù)責(zé)任主體的不同，環(huán)境責(zé)任的劃分也有不同的方法。例如，基于生產(chǎn)側(cè)和消費側(cè)的責(zé)任劃分方法，分別把污染排放的責(zé)任劃分給造成直接排放的生產(chǎn)者和引發(fā)及推動排放的最終消費者。隨著國際貿(mào)易的蓬勃發(fā)展，環(huán)境責(zé)任的劃分在國際上引起了激烈的討論。事實上，我國各地區(qū)以及各部門之間也存在類似的責(zé)任劃分問題。尤其是隨著東部沿海相對發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境限制與成本的提高，污染型產(chǎn)業(yè)開始向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，并通過從其他地區(qū)流入各類產(chǎn)品和服務(wù)來避免本地的污染排放，使得生產(chǎn)者和消費者之間的責(zé)任劃分問題成為建立公平的總量控制制度的關(guān)鍵。二是制定公平的環(huán)境質(zhì)量與總量控制目標(biāo)需要充分考慮地區(qū)間差異。既要從整體考慮地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差異，以及由此帶來的成本承受能力和發(fā)展需求差異，也要充分考慮地區(qū)間在區(qū)位、資源稟賦等方面的差異，以及由此帶來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段與價值鏈位置差異。三是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用，通過市場機(jī)制推動建立公平的補(bǔ)償機(jī)制。地區(qū)間的上述差異最終將體現(xiàn)在各地區(qū)在生產(chǎn)和消費鏈條中的位置，并進(jìn)而決定了它們的污染排放水平和相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益。因此，提高環(huán)境質(zhì)量與總量控制的公平與效率，應(yīng)充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段的作用，利用市場機(jī)制，推動排放責(zé)任、減排責(zé)任與發(fā)展需求的協(xié)調(diào)與公平。