論安全生產(chǎn)行政執(zhí)法違法的風(fēng)險(xiǎn)防范

?文／浙江省委黨校 王曉杰

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法是指安全生產(chǎn)監(jiān)管部門依法行使行政管理權(quán)，依據(jù)法定程序及正當(dāng)程序，執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，對具體管理事項(xiàng)作出處理決定，并對行政相對人的權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生一定影響的具體行政行為。安全生產(chǎn)行政執(zhí)法應(yīng)符合以下幾方面要求：行政執(zhí)法主體資格合法；執(zhí)法主體的職權(quán)來源必須合法；行政執(zhí)法行為有合法的依據(jù)，適用法律正確恰當(dāng)；行政執(zhí)法程序合法；行政執(zhí)法證據(jù)符合法律的要求；違法行政必須承擔(dān)法律責(zé)任。

行政執(zhí)法監(jiān)督與行政執(zhí)法責(zé)任制

執(zhí)法監(jiān)督是政府管理活動的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)樹立責(zé)任政府的理念，把執(zhí)法監(jiān)督作為一種經(jīng)常性活動，貫穿于決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)。及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員執(zhí)法過程中的違法和不當(dāng)行為，依法追究行政責(zé)任。行政執(zhí)法是政府管理職能實(shí)現(xiàn)的主要方式之一，行政執(zhí)法直接面向人民群眾，行政執(zhí)法水平和行政執(zhí)法效果直接關(guān)系人民群眾對法治政府的評價(jià)?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》（以下簡稱《綱要》）要求行政機(jī)關(guān)自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督，還有政府內(nèi)部層級監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)察、巡視監(jiān)督等監(jiān)督方式，黨和國家監(jiān)督形式與不斷完善的社會監(jiān)督與輿論監(jiān)督形成合力，共同構(gòu)成對行政執(zhí)法立體化的監(jiān)督體系。

執(zhí)法責(zé)任制是對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的制度依據(jù)和監(jiān)督追責(zé)的重要標(biāo)準(zhǔn)。行政執(zhí)法責(zé)任制是指行政機(jī)關(guān)對其承擔(dān)的各項(xiàng)執(zhí)法職責(zé)進(jìn)行分解，明確相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任，規(guī)范執(zhí)法程序，明確執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，以監(jiān)督考核為手段，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任的綜合制度。行政行為合法性判斷是所有監(jiān)督和追責(zé)的基礎(chǔ)與出發(fā)點(diǎn)，行政行為違法將導(dǎo)致相對人權(quán)益被侵害或公共利益、公共秩序失守?！毒V要》指出，要“嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任，建立健全常態(tài)化的責(zé)任追究機(jī)制?！眹?yán)格行政執(zhí)法責(zé)任制，是深化行政執(zhí)法體制改革的重要環(huán)節(jié)，也是監(jiān)督和制約行政執(zhí)法權(quán)力的有效途徑。要根據(jù)有權(quán)必有責(zé)的要求，在分解執(zhí)法職權(quán)的基礎(chǔ)上，確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責(zé)任。行政執(zhí)法責(zé)任制是通過責(zé)任追究來約束和監(jiān)督行政執(zhí)法，通過加強(qiáng)內(nèi)部的監(jiān)管和考核，結(jié)合外部行政法律責(zé)任的承擔(dān)和監(jiān)督機(jī)制的融合來促進(jìn)依法行政。

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法違法的風(fēng)險(xiǎn)類型

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法違法的風(fēng)險(xiǎn)是指由于安全生產(chǎn)的監(jiān)管主體在行使行政執(zhí)法權(quán)，作出行政執(zhí)法行為的過程中違法而產(chǎn)生的行政主體與行政相對人之間發(fā)生沖突、產(chǎn)生行政爭議或造成財(cái)產(chǎn)損失、人身傷害、公共利益和公共秩序受到侵害，產(chǎn)生不利的政治影響等，致使政府與公民、法人、其他組織的良性互動關(guān)系受到破壞之后所要承擔(dān)的各種不利后果。

行政法律風(fēng)險(xiǎn)。行政法律風(fēng)險(xiǎn)是指行政執(zhí)法行為違反了行政法律規(guī)范的規(guī)定而導(dǎo)致的行政法上的不利后果的承擔(dān)。主要表現(xiàn)為通過行政復(fù)議、行政訴訟、人大監(jiān)督等對行政權(quán)監(jiān)督的途徑確認(rèn)行政執(zhí)法行為違反行政法的規(guī)定，承擔(dān)敗訴等行政法律責(zé)任。其主要特征是確認(rèn)行政執(zhí)法行為違法，其責(zé)任追究以行政法原理為基礎(chǔ)，即被追責(zé)的機(jī)關(guān)為具有法定職權(quán)的單位，而未必是行政行為的實(shí)施機(jī)關(guān)。在行政法上，實(shí)施行政執(zhí)法活動的主體有三類：行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織和被委托的行政機(jī)關(guān)。前兩類有行政主體資格，可以獨(dú)立承擔(dān)行政違法責(zé)任；后一類沒有行政主體資格，以委托方的名義從事行政活動，法律責(zé)任承擔(dān)主體是委托的行政機(jī)關(guān)。

行政問責(zé)及刑事法律風(fēng)險(xiǎn)。行政問責(zé)指履職不作為、履職不力而導(dǎo)致公共利益和公共秩序受到破壞時(shí)，直接責(zé)任人員和負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的干部應(yīng)當(dāng)依法追究相關(guān)行政責(zé)任。行政問責(zé)的主要形式有：責(zé)令作出書面檢查、責(zé)令道歉、通報(bào)批評、行政告誡、停職檢查、調(diào)離工作崗位、責(zé)令辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職等。有權(quán)監(jiān)督行政執(zhí)法行為合法性問題的包括國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，在紀(jì)委監(jiān)委和黨委的監(jiān)督監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)有違反黨政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的，應(yīng)追究相關(guān)人員的政治責(zé)任。此外，對執(zhí)法機(jī)關(guān)以及執(zhí)法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)等單位，黨委和紀(jì)檢監(jiān)察紀(jì)委也可以作出違紀(jì)處理。安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的工作人員，如存在在安全生產(chǎn)監(jiān)管過程中涉嫌職務(wù)違法犯罪的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置，依法追究刑事法律責(zé)任。

社會風(fēng)險(xiǎn)。社會風(fēng)險(xiǎn)往往指在一定區(qū)域內(nèi)發(fā)生群體事件或輿情事件或出現(xiàn)發(fā)生相關(guān)事件的苗頭，導(dǎo)致黨委政府需要緊急應(yīng)對，以緩和社會矛盾或控制危機(jī)。這樣的風(fēng)險(xiǎn)將導(dǎo)致干群、黨群關(guān)系的惡化，需要多種治理舉措來預(yù)防與化解。行政執(zhí)法違法的風(fēng)險(xiǎn)源頭是行政執(zhí)法行為的違法，依據(jù)行政法原理有效辨識行政行為合法與否，確保依法行政原則在行政管理過程中實(shí)現(xiàn)，則可以預(yù)防上述風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。行政執(zhí)法人員不斷提高運(yùn)用法治思維與法治方式辦事的能力，重視源頭治理，行政違法風(fēng)險(xiǎn)將得到有效防控。

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法違法風(fēng)險(xiǎn)防范對策

確保安全生產(chǎn)行政執(zhí)法主體適格。我國政府行政職能的改革與完善經(jīng)歷了“四張清單”的發(fā)展歷程。權(quán)力清單改革在全國范圍內(nèi)完成并得到了很好的體現(xiàn)，各級各類政府機(jī)關(guān)在其網(wǎng)站上都公布了本機(jī)關(guān)的權(quán)力清單。對安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的執(zhí)法人員而言，行政執(zhí)法活動首先可以依權(quán)力清單展開檢索并對照相關(guān)的法律依據(jù)來判斷行政執(zhí)法權(quán)是否屬于本機(jī)關(guān)，從而預(yù)防行政主體不適格的風(fēng)險(xiǎn)。

確保行政目的合法。行政執(zhí)法的目的應(yīng)當(dāng)是保障社會公共秩序和公共利益、保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。公共利益和私人合法權(quán)益之間如何保持平衡？法律禁止行政機(jī)關(guān)為某些私人謀取利益而犧牲公共利益，但也不得為了公共利益而使私人的合法權(quán)益滅失。前者很多時(shí)候以法律明文規(guī)定的方式進(jìn)行法定條件的列舉，后者如行政法上的信賴保護(hù)原則即是保障私人的合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法適用法律方面的風(fēng)險(xiǎn)防范。適用法律錯(cuò)誤包含以下幾種情形：第一，在執(zhí)法決定書中未援引任何法律規(guī)定，行政行為無法律依據(jù)而違法；第二，應(yīng)當(dāng)援引A法條卻援引了B 法條，行政行為適用法律錯(cuò)誤；第三，援引的法條與上位法抵觸，則該法條本身違法而導(dǎo)致行政行為法律依據(jù)方面的違法。目前的依法行政實(shí)踐中，“法無授權(quán)則為禁止”的原則受到普遍重視，沒有任何依據(jù)就作出執(zhí)法決定的現(xiàn)象不斷在減少，但是行政系統(tǒng)普遍存在“機(jī)械法條主義”的認(rèn)識誤區(qū)，以為依據(jù)某一單一法條即可以作出處理決定，而忽視了將法律體系視為一個(gè)整體加以理解與運(yùn)用。在行政管理實(shí)務(wù)中，“體系化”的法律適用方法應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡占?。所謂“體系化”的法律適用方法，是將法律體系視為一個(gè)整體，來判斷一個(gè)行政處理是否合法。“體系化”，一是指不同部門法視為一個(gè)整體，包括行政法上的要求，也包括民法、刑法的相關(guān)規(guī)范要求；二是指同一管理領(lǐng)域上下位法應(yīng)當(dāng)視為一個(gè)整體，并堅(jiān)持“上位法優(yōu)于下位法”“新法優(yōu)于舊法”“特別法優(yōu)于一般法”等法律沖突適用的一般方法；三是指一部法不同法條之間形成一個(gè)整體，在適用具體分則時(shí)不應(yīng)忽視立法目的和立法原則的要求，它們之間形成一個(gè)互補(bǔ)關(guān)系，共同發(fā)揮治理成效。

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法程序風(fēng)險(xiǎn)防范。行政執(zhí)法程序違法既可以分為違反法定程序和違反正當(dāng)程序原則兩類，也可以分為一般程序違反和輕微程序違法，前者指程序違反影響相對人的權(quán)利義務(wù)，后者指程序輕微違法，不影響行政相對人的合法權(quán)利義務(wù)。2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定“程序正當(dāng)”是依法行政的基本要求之一。在行政執(zhí)法中，正當(dāng)程序具備兩大功能：一是補(bǔ)充制定法中法定程序的疏漏，二是判斷法定程序“善”與“惡”。我國行政執(zhí)法中不可或缺的正當(dāng)程序步驟包括聽取意見、防止偏私及信息公開。聽取意見是行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對人合法權(quán)益的行政行為之前，由行政機(jī)關(guān)告知理由和聽證權(quán)利，行政相對人陳述意見、提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取意見、接納證據(jù)等程序所構(gòu)成的一種法律制度。聽取意見法律要求聽證的必須聽證，除此以外以聽取陳述和申辯的一般形式進(jìn)行。聽取意見的過程是進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)事實(shí)的過程，也是進(jìn)一步精準(zhǔn)適用法律的過程，也是通過對當(dāng)事人陳述的理由的考慮優(yōu)化行政自由裁量權(quán)行使的過程，具有通過預(yù)防相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)而保障行政權(quán)的行使的功能。防止偏見又稱“回避”，是指行政機(jī)關(guān)工作人員在行使行政職權(quán)過程中，因其與所處理的事務(wù)有利害關(guān)系，為保證實(shí)體處理結(jié)果與程序進(jìn)展的公正性，根據(jù)當(dāng)事人的申請或行政機(jī)關(guān)工作人員的請求，有權(quán)機(jī)關(guān)指派其他工作人員接替履行相關(guān)職務(wù)。對回避程序的遵守有助于提高行政決定的可接受性，避免由于當(dāng)事人的不信任而產(chǎn)生不必要的行政爭議，更是保障行政處理結(jié)果公平公正的必不可少的程序。

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法證據(jù)方面的風(fēng)險(xiǎn)防范。在行政執(zhí)法的過程中，由執(zhí)法人員證據(jù)意識的不足所帶來的風(fēng)險(xiǎn)主要有兩大方面：一是不注重搜集證據(jù)，根據(jù)主觀判斷和經(jīng)驗(yàn)來作出處理決定，這將導(dǎo)致行政決定所依據(jù)的證據(jù)不足而違法；二是在行政過程中形成的賴以判斷案件事實(shí)的證據(jù)未能夠保存下來，導(dǎo)致在涉訴或在復(fù)議程序中行政機(jī)關(guān)無法完成舉證責(zé)任而承擔(dān)不利的法律后果。而要避免上述風(fēng)險(xiǎn)，行政執(zhí)法人員僅僅熟悉掌握相關(guān)執(zhí)法條款是不夠的，必須要懂得“行政訴訟舉證責(zé)任倒置”的原理以及舉證責(zé)任分配原理和行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的要求，這些蘊(yùn)含在行政法原理中，必須經(jīng)過專門的學(xué)習(xí)。