政府定價(jià)成本監(jiān)審法律制度的反思與建構(gòu)
——以城市供水成本監(jiān)審為例

殷 明

（中共安徽省委黨校（安徽行政學(xué)院）,安徽 合肥 230022）

一、問題的提出

2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》指出，進(jìn)行水、石油、天然氣、電力、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域價(jià)格改革，將政府定價(jià)范圍縮小到重要的公用事業(yè)、公益性服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)；建立科學(xué)合理的價(jià)格調(diào)控體系和公開透明的價(jià)格監(jiān)管體制機(jī)制，更好發(fā)揮政府彌補(bǔ)市場缺陷的作用；推動公用事業(yè)、公益性服務(wù)經(jīng)營者加大信息公開力度，接受社會監(jiān)督，保障社會公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。開展成本監(jiān)審是政府制定價(jià)格的前提，進(jìn)一步完善政府定價(jià)成本監(jiān)管法律制度，對于提高價(jià)格監(jiān)管水平具有重要作用。

目前，我國已經(jīng)建立起以《價(jià)格法》為核心，《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》和《政府價(jià)格決策聽證辦法》為重要組成部分，以各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市制定的相關(guān)實(shí)施細(xì)則為主要內(nèi)容的政府制定價(jià)格的規(guī)制體系。

但是近年來，雖然各級政府價(jià)格主管部門在制定或調(diào)整城市居民供水價(jià)格、居民生活用電價(jià)格、居民管道煤氣價(jià)格、城市出租車運(yùn)價(jià)等關(guān)系群眾切身利益的政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)的過程中逐漸引入和完善政府定價(jià)聽證制度和政府定價(jià)成本監(jiān)審制度，但是每次定價(jià)聽證會都似乎背離群眾預(yù)期而滿足經(jīng)營者的調(diào)價(jià)申請。一些學(xué)者研究了有線數(shù)字電視收視維護(hù)費(fèi)[1]、輸配電定價(jià)[2]、天然氣輸配定價(jià)[3]以及公用事業(yè)價(jià)格[4]的成本監(jiān)審實(shí)踐，從成本監(jiān)審的技術(shù)角度提出了進(jìn)一步完善的意見建議。

本文認(rèn)為定價(jià)成本監(jiān)審制度沒能實(shí)現(xiàn)其立法目標(biāo)，核定全國或一定范圍內(nèi)經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營同種商品或者提供同種服務(wù)的社會平均合理費(fèi)用支出。即使已經(jīng)制定出有關(guān)特定領(lǐng)域的定價(jià)成本監(jiān)審實(shí)施細(xì)則，初步確定合理的費(fèi)用項(xiàng)目名稱和標(biāo)準(zhǔn)，但是在一些關(guān)鍵點(diǎn)上沒有具體規(guī)定而是模棱兩可的，存在著自由裁量的空間，定價(jià)成本監(jiān)審部門很難核定出真實(shí)、合法和合理的定價(jià)成本。我們將以相對成熟的城市供水定價(jià)成本監(jiān)審法律制度為例，說明上述成本監(jiān)審機(jī)構(gòu)偏離核定合理成本的過程和機(jī)制，并提出完善政府定價(jià)成本監(jiān)審法律體系的對策建議。

二、《定價(jià)成本監(jiān)審辦法》的局限性

我國的定價(jià)成本監(jiān)審法律制度建設(shè)是一個(gè)不斷發(fā)展完善的過程，1998年5月1日起實(shí)施的《價(jià)格法》只是就政府定價(jià)前開展成本調(diào)查提出原則性要求，2001年起施行的《政府價(jià)格決策聽證暫行辦法》明確規(guī)定，申請人提出定調(diào)價(jià)申請，需要提供成本信息。2002年11月1日原國家計(jì)委發(fā)布的《重要商品和服務(wù)價(jià)格成本監(jiān)審暫行辦法》是我國政府定價(jià)成本監(jiān)審法律體系發(fā)展的分水嶺，是第一部專門規(guī)范政府定價(jià)成本監(jiān)審活動的部門規(guī)章。此后，2006年正式制定《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》，2017年修訂《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》，這部規(guī)章詳細(xì)規(guī)定了成本監(jiān)管最核心、最重要的制度，更加注重加強(qiáng)壟斷行業(yè)監(jiān)管、規(guī)范成本監(jiān)審行為，標(biāo)志著政府成本監(jiān)管進(jìn)入科學(xué)監(jiān)管、制度監(jiān)管的新階段。但是新的定價(jià)成本監(jiān)審辦法依然存在一系列局限，即使可以保證定價(jià)成本的資料真實(shí)性和項(xiàng)目合法性，也很難保證定價(jià)成本的合理性。

目前，新的成本監(jiān)審辦法可以有效解決成本資料的真實(shí)性問題。對于申請定調(diào)價(jià)生產(chǎn)經(jīng)營者來說，提供不真實(shí)成本資料的違法成本很高?！敖?jīng)營者拒絕提供成本監(jiān)審所需資料，或者提供虛假資料、不完整提供資料的，定價(jià)機(jī)關(guān)可以中止成本監(jiān)審、按照從低原則核定成本，并將其不良信用記錄納入全國信用信息共享平臺，實(shí)施失信聯(lián)合懲戒”。

另外，新的成本監(jiān)審辦法已經(jīng)解決納入成本監(jiān)審的費(fèi)用項(xiàng)目的合法性問題。一方面，從二十四條至三十八條，明確規(guī)定必須納入成本監(jiān)審的費(fèi)用項(xiàng)目名稱以及核定原則；另一方面，第三十九條又明確規(guī)定不得納入成本監(jiān)審的費(fèi)用項(xiàng)目。這些規(guī)定有效限制監(jiān)審機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，只有按法定項(xiàng)目核定的費(fèi)用才可以納入定價(jià)成本。

但是新成本監(jiān)審辦法就費(fèi)用項(xiàng)目是否符合相關(guān)性和合理性只做出原則性規(guī)定。相關(guān)性原則，即“計(jì)入定價(jià)成本的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)與定價(jià)商品或者服務(wù)生產(chǎn)經(jīng)營過程直接相關(guān)或者間接相關(guān)”。合理性原則，“計(jì)入定價(jià)成本的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)反映生產(chǎn)經(jīng)營活動正常需要，并按照合理方法和合理標(biāo)準(zhǔn)核算；影響定價(jià)成本水平的主要技術(shù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或者公允水平”。正是在相關(guān)性和合理性的原則規(guī)定上，容易出現(xiàn)一些問題，各地和各行業(yè)對于相關(guān)性和合理性的解釋可能不同，給各地的成本監(jiān)審機(jī)構(gòu)留下自由裁量空間。為限制自由裁量權(quán)，國家發(fā)改委試圖制定行業(yè)性的成本監(jiān)審辦法。現(xiàn)在以《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》以及地方政府的實(shí)施細(xì)則的出臺過程來說明中央和地方政府怎樣解決成本監(jiān)審的合理性問題。

比較2006年國家發(fā)展改革委印送征求意見稿和2010年公布施行試行辦法（發(fā)改價(jià)格［2010］2613號），兩者之間很多條款的差異比較大，就合理性問題來說下述三個(gè)問題比較重要：

（一）確定供水企業(yè)合理的生產(chǎn)能力利用率。在城市迅速擴(kuò)張的背景下，這是核定定價(jià)成本中爭議最大的焦點(diǎn)問題。地方政府投資新建經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、政務(wù)區(qū)或居民生活區(qū)，建成之前供水企業(yè)作為公用事業(yè)企業(yè)必須投入資金建設(shè)供水生產(chǎn)設(shè)備和運(yùn)輸管道。如果新建區(qū)沒能充分利用，甚至閑置，那么企業(yè)投資的生產(chǎn)設(shè)備的固定資產(chǎn)折舊應(yīng)當(dāng)計(jì)入定價(jià)成本嗎？

2006年征求意見稿第二十條將合理的超前建設(shè)率暫定為20%，那么本期固定資產(chǎn)折舊就是本期固定資產(chǎn)折舊總額乘以本期生產(chǎn)能力利用率。本期生產(chǎn)能力利用率＝本期實(shí)際日綜合生產(chǎn)能力÷設(shè)計(jì)日綜合生產(chǎn)能力×100%＋合理超前建設(shè)率。2010年《試行辦法》規(guī)定“實(shí)際供水量不低于設(shè)計(jì)供水量60%的，按照本期折舊核定，實(shí)際供水量低于設(shè)計(jì)供水量60%的，按照下列公式核定：核定折舊費(fèi)=本期折舊費(fèi)×實(shí)際供水量÷（設(shè)計(jì)供水量×60%）?！彪m然《試行辦法》回避超前建設(shè)率這個(gè)概念，但是通過規(guī)定“實(shí)際供水量占設(shè)計(jì)供水量60%則按照本期折舊核定”，事實(shí)上將超前建設(shè)率提高至40%。

（二）供水企業(yè)合理的人員數(shù)量問題。對于成本監(jiān)審部門來說，多少供水企業(yè)員工是合理的是個(gè)棘手問題，職工數(shù)量多于供水企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營需要，則多支出職工薪酬；反之，不能完成生產(chǎn)經(jīng)營任務(wù)，要遭受損失。《試行辦法》制定《城市供水企業(yè)人員上限標(biāo)準(zhǔn)參考表》，并授權(quán)“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府價(jià)格主管部門可參照本表，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定城市供水企業(yè)人員上限標(biāo)準(zhǔn)”。其實(shí)《參考表》的合理性不足，對比2010《城市供水企業(yè)人員上限標(biāo)準(zhǔn)參考表》與原城鄉(xiāng)建設(shè)部1985年印發(fā)的《自來水廠生產(chǎn)工人配備參考標(biāo)準(zhǔn)》，發(fā)現(xiàn)兩者的數(shù)值居然一致。一些地方政府并沒有參照這個(gè)參考表，例如2013年印發(fā)的《江蘇省城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》的第十五條完全回避了參考表，“職工人數(shù)按企業(yè)在編及正式簽訂勞動合同的在崗人員核定，各項(xiàng)人員數(shù)量按年平均人數(shù)計(jì)算”。

（三）合理確定管網(wǎng)漏損率問題。自來水通過管網(wǎng)運(yùn)輸，管網(wǎng)漏損不可避免，產(chǎn)銷之間存在差額，但是管網(wǎng)漏損率高低與企業(yè)的管理水平密切相關(guān)。管網(wǎng)漏損率指管道漏水量與供水總量之比，管道漏水量指供水總量與各類用戶實(shí)際使用水量之差，用戶實(shí)際使用水量包括收費(fèi)的 （即售水量）和不收費(fèi)的（即免費(fèi)供水量）。如何根據(jù)不同的供水規(guī)模、范圍、密度及抄表到戶等情況合理確定產(chǎn)銷差率或管網(wǎng)漏損率。2010年《試行辦法》規(guī)定，“管網(wǎng)漏損率按照行業(yè)主管部門的城市供水管網(wǎng)漏損控制及評定標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)規(guī)定核定”；管網(wǎng)基本漏損率不應(yīng)大于12%，但可以根據(jù)居民用戶按戶抄表的比例、單位供水管長和年平均出廠壓力值進(jìn)行修正，最高可以增加6%，也可最高減低2%。另外，一些地方政府也并沒有貫徹執(zhí)行，例如江蘇省制定的《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》并未采用管網(wǎng)漏損率，而采用產(chǎn)銷差率，并將上限界定為16%，將無償供水量剔除出核定供水量，不計(jì)入單位定價(jià)成本。

綜上所述，雖然《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》在限制定價(jià)成本監(jiān)審機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)方面取得顯著進(jìn)步，但在最為重要的生產(chǎn)能力利用率、職工數(shù)量和管網(wǎng)漏損率三個(gè)方面為地方政府留下一定自由裁量權(quán)。一般來說，公用事業(yè)價(jià)格之所以控制不住，投資沖動、人浮于事和管理不善是三大原因，而《監(jiān)審辦法》不僅沒有起到監(jiān)督企業(yè)的作用，反而將企業(yè)的現(xiàn)狀合法化。

三、定價(jià)成本監(jiān)審法律制度的困境及其原因

綜上所述，定價(jià)成本監(jiān)審制度保護(hù)供水企業(yè)和地方政府而不是普通消費(fèi)者的利益，因其沒有通過超前建設(shè)率抑制供水企業(yè)投資欲望，通過管網(wǎng)漏損率迫使企業(yè)提高管理水平和通過企業(yè)定員標(biāo)準(zhǔn)提高生產(chǎn)效率。為什么目前的定價(jià)成本法律制度會違背其立法目的，從緊箍咒轉(zhuǎn)變成了護(hù)身符，有如下兩方面原因。

（一）主管部門和行業(yè)利益

制定《監(jiān)審辦法》遵循主管部門和行業(yè)的相互妥協(xié)的邏輯。按照規(guī)定，制定部門規(guī)章，在起草階段，凡是涉及國務(wù)院其他部門的職責(zé)或者與國務(wù)院其他部門關(guān)系緊密的，起草單位應(yīng)當(dāng)充分征求國務(wù)院其他部門的意見；在送審階段，有關(guān)機(jī)構(gòu)或者部門對規(guī)章送審稿規(guī)定的主要制度存在較大爭議，起草單位未與有關(guān)機(jī)構(gòu)或部門協(xié)商的，法制機(jī)構(gòu)可以緩辦或者退回起草單位。 那么，由國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)起草的《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》在起草階段必須征求住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的意見，但是與國家發(fā)展改革委的成本監(jiān)審和制定價(jià)格職責(zé)不同，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部承擔(dān)著開發(fā)和保護(hù)水源、制定城市用水規(guī)劃、保證城市供水安全和提倡節(jié)約用水等多項(xiàng)職責(zé)。在這種情況下，兩個(gè)部門往往反復(fù)地征求意見，除非上級部門或領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威決策。

上述部門代表了對不同公共利益的追求，事實(shí)上制定 《監(jiān)審辦法》的過程往往摻雜部門和行業(yè)利益。以《城市供水管網(wǎng)漏損控制及評定標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ92-2002)為例，其主編單位為行業(yè)協(xié)會，參編單位中四家是供水企業(yè)，三家是管網(wǎng)漏損檢測和控制設(shè)備技術(shù)提供公司，一家是城市建設(shè)設(shè)計(jì)研究機(jī)構(gòu)，他們共同制定城市供水管網(wǎng)漏損率的評定標(biāo)準(zhǔn)。最終選擇12%作為管網(wǎng)漏損率的基準(zhǔn)值，修正后則在16%－10%之間。如果將其與制定標(biāo)準(zhǔn)所依據(jù)的行業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，即1999年城市供水企業(yè)的平均漏損率15.14%，則發(fā)現(xiàn)與其說這份行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是約束企業(yè)提高管理水平，不如說其為大多數(shù)供水企業(yè)的管網(wǎng)漏損率背書，維護(hù)了供水企業(yè)的利益。2016年頒布的《城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損控制及評定標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ92-2016)沒有規(guī)定更加科學(xué)和嚴(yán)格的城鎮(zhèn)管網(wǎng)漏損率，“鑒于目前國內(nèi)大部分城鎮(zhèn)未對漏失水量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)計(jì)算，因此，規(guī)定漏失率不應(yīng)大于修正后漏損率評定標(biāo)準(zhǔn)的 70%”。

（二）地方政府和企業(yè)利益

地方政府可以制定《監(jiān)審辦法》的實(shí)施細(xì)則，但是地方出臺的實(shí)施細(xì)則往往偏離了《監(jiān)審辦法》的原則規(guī)定，進(jìn)一步維護(hù)地方政府和供水企業(yè)的利益。

按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，地方政府城市建設(shè)和發(fā)展，“應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)”，供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等都屬于應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施。按照地方政府的城市規(guī)劃，供水企業(yè)必須投入資金新建、擴(kuò)建和改建水廠，向規(guī)劃區(qū)域增加鋪設(shè)供水管網(wǎng)以及新建加壓站等。大多數(shù)情況下，城市供水企業(yè)本身就是地方政府所屬企業(yè)，接受市國資委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

城鄉(xiāng)規(guī)劃可能在經(jīng)濟(jì)社會復(fù)雜變化之下偏離規(guī)劃預(yù)期或者實(shí)現(xiàn)預(yù)期時(shí)間較為漫長，先期投資的供水基礎(chǔ)設(shè)施就不能實(shí)現(xiàn)其效益，成為某種程度上的閑置固定資產(chǎn)。如果不適當(dāng)?shù)某巴顿Y被排除出供水定價(jià)成本，供水企業(yè)要承擔(dān)資產(chǎn)閑置的損失，而相應(yīng)地地方政府必須投入財(cái)政資金補(bǔ)貼企業(yè)這部分不合理的成本費(fèi)用。如果將這部分成本計(jì)入定價(jià)成本，則可以將投資成本和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給城市供水消費(fèi)者承擔(dān)，地方政府則避免可能的財(cái)政補(bǔ)貼。這是《監(jiān)審辦法》最終提高超前建設(shè)率的原因。

綜上所述，主管部門和行業(yè)、地方政府和企業(yè)制定了維護(hù)自身利益的條款，其深層次原因是制定部門規(guī)章和規(guī)范性文件的主體結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

四、完善政府定價(jià)成本監(jiān)審制度的對策建議

定價(jià)成本監(jiān)審在推動企業(yè)發(fā)展、保障人民權(quán)益和保證政府合法、合理定價(jià)等方面發(fā)揮重要作用。當(dāng)前背景下定價(jià)成本監(jiān)審工作存在的局限和面臨的困境不解決，將會制約我國價(jià)格成本監(jiān)審工作的開展，價(jià)格機(jī)制改革也將陷入停滯。我們認(rèn)為完善政府定價(jià)成本監(jiān)審制度的路徑包括以下幾個(gè)方面：

（一）建立大數(shù)據(jù)庫，細(xì)化核定標(biāo)準(zhǔn)

目前一些地方和行業(yè)的政府定價(jià)成本監(jiān)審辦法，已經(jīng)不能核定生產(chǎn)經(jīng)營者合理成本，起不到規(guī)制作用，不利于行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。需要各級定價(jià)機(jī)關(guān)積極與行業(yè)主管部門及審計(jì)、財(cái)政等部門加強(qiáng)溝通配合，重新細(xì)化修訂相關(guān)定價(jià)成本監(jiān)審項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，使成本監(jiān)審更為實(shí)際有效，操作阻力減小，合理界定運(yùn)營成本，規(guī)范成本費(fèi)用支出。

另外，細(xì)化的項(xiàng)目和核定標(biāo)準(zhǔn)可以有效限制執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)。在制定地方和行業(yè)的成本監(jiān)審辦法之后，政府定價(jià)機(jī)構(gòu)在開展成本監(jiān)審工作時(shí)依然可以在一定空間內(nèi)自由解釋對相關(guān)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的界定，進(jìn)而依然可能濫用自由裁量權(quán)、謀取私利，因此細(xì)化納入定價(jià)成本的具體成本費(fèi)用項(xiàng)目和核定標(biāo)準(zhǔn)，限制執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)就非常重要。

對于細(xì)化項(xiàng)目和核定標(biāo)準(zhǔn)來說，準(zhǔn)確和完整的成本費(fèi)用信息是基礎(chǔ)。政府定價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確掌握水、石油、天然氣、電力、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)，包括企業(yè)盈利水平、主營業(yè)務(wù)和非主營業(yè)務(wù)的比例、職工薪酬水平、生產(chǎn)設(shè)備和設(shè)施建設(shè)情況、供銷差率、原材料消耗、固定資產(chǎn)折舊、管理費(fèi)用、銷售費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用等成本費(fèi)用支出情況，掌握單個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本費(fèi)用情況只是建立大數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)，各級政府定價(jià)機(jī)構(gòu)以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)建立各自同行業(yè)和同地區(qū)的企業(yè)數(shù)據(jù)庫，最終建立全國統(tǒng)一大數(shù)據(jù)庫，同時(shí)各地開展政府定價(jià)成本監(jiān)審的數(shù)據(jù)也一并納入大數(shù)據(jù)庫，并建立成本監(jiān)審數(shù)據(jù)綜合管理平臺。在數(shù)據(jù)綜合管理平臺內(nèi)部可以按照生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、城市人口數(shù)量和地理面積等指標(biāo)分類，再通過數(shù)據(jù)的共享、交換和對比，得出不同行業(yè)、地方和時(shí)期的全社會平均合理成本費(fèi)用支出，并以此制定企業(yè)定價(jià)成本監(jiān)審的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）召開聽證會，廣泛聽取意見

國務(wù)院價(jià)格主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同商品和服務(wù)成本的實(shí)際情況，按照價(jià)格管理權(quán)限制定具體商品和服務(wù)定價(jià)成本監(jiān)審辦法。

雖然按規(guī)定，起草部門規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應(yīng)當(dāng)向社會公布，征求社會各界的意見；起草單位也可以舉行聽證會。但是目前發(fā)改委普遍采取在政府網(wǎng)站上公開征集意見，進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究以及召開由有關(guān)單位、專家參加的座談會和論證會的方式聽取意見，而沒有舉行聽證會。地方政府制定具體行業(yè)定價(jià)成本監(jiān)審辦法的程序與國家發(fā)改委一樣。

正如上述，實(shí)地調(diào)研、座談會和論證會往往只有主管部門和行業(yè)利益表達(dá)意見而缺失了消費(fèi)者的意見表達(dá)，從而不是彌合而是掩飾意見分歧，并將部門或行業(yè)利益合法化；那么，為了在部門規(guī)章制定過程中充分考慮一般公民的意見和權(quán)益，必須將聽證會納入制定具體成本監(jiān)審辦法的程序，因?yàn)槁犠C會除了有助于制定部門平等地聽取各方的意見和建議，從而作出合理的決定之外，與基層調(diào)研、座談會和論證會不同的是聽證會必須公開舉行，制定部門必須就聽證參加人的提問和意見作出公開的充分和合理的回應(yīng)，從而可以獲得公眾的理解和支持。

因此制定地方和行業(yè)的 《政府定價(jià)成本監(jiān)審辦法》時(shí)，必須舉行立法聽證會，并且將聽證人對聽證參加人的疑問、意見和建議的分析和答復(fù)情況，通過政府網(wǎng)站或其他公共媒體公開發(fā)布出來，接受公眾監(jiān)督。例如起草《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》這樣的部門規(guī)章，國家發(fā)改委成本監(jiān)審司應(yīng)當(dāng)舉行立法聽證會，聽取公眾的意見并公開對其的分析和回應(yīng)，就合理的超前建設(shè)率、管網(wǎng)漏損率、職工人數(shù)等重要審核標(biāo)準(zhǔn)作出充分和合理的說明。

（三）加強(qiáng)外部監(jiān)督，擴(kuò)大審查范圍

政府定價(jià)成本監(jiān)審辦法是開展成本監(jiān)審的基本依據(jù)，為了提高政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件的質(zhì)量，不僅需要完善程序，通過召開聽證會，來廣泛的面對面征集意見建議，破除利益集體和部門利益問題，也需要加強(qiáng)外部監(jiān)督，擴(kuò)大審查標(biāo)準(zhǔn)范圍，特別是開展合理性審查倒逼制定機(jī)關(guān)提高質(zhì)量。為了保障部門規(guī)章質(zhì)量以及加強(qiáng)對規(guī)章的監(jiān)督，國務(wù)院規(guī)定部門規(guī)章于公布30日內(nèi)，由中央政府部門法制機(jī)構(gòu)報(bào)送國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)審查備案，以此建立規(guī)章備案審查制度。

備案審查的內(nèi)容包括規(guī)章“是否超越權(quán)限；下位法是否違反上位法的規(guī)定；地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間或者不同規(guī)章之間對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，是否應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的或者雙方的規(guī)定；規(guī)章的規(guī)定是否適當(dāng)；是否違背法定程序”。顯然，備案審查沒有明確要求法制機(jī)構(gòu)審查規(guī)章的必要性、可行性、科學(xué)性和合理性，地方上的規(guī)定與之類似，大多數(shù)也只審查規(guī)范性文件的合法性，而排除合理性審查。

在起草階段規(guī)定起草單位應(yīng)當(dāng)說明部門規(guī)章和規(guī)范性文件的必要性、可行性和科學(xué)性，甚至提出社會風(fēng)險(xiǎn)評估、成本效益分析等等新的要求，送審或備案時(shí)，法制機(jī)構(gòu)卻并不審查其合理性而只就制定主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容、形式是否合法進(jìn)行審查。如上所述，國務(wù)院部門或地方政府及其部門可能偏向部門、行業(yè)、地方政府和企業(yè)利益，只有加強(qiáng)審查監(jiān)督，才能倒逼其提高立法質(zhì)量，維護(hù)公共利益。

一方面?zhèn)浒笇彶闄C(jī)構(gòu)要對制定的地方和行業(yè)《定價(jià)成本監(jiān)督辦法》開展可行性、合理性和公平性審查。此外應(yīng)當(dāng)公開審議相關(guān)規(guī)定的辦公會議會議紀(jì)要，紀(jì)要中應(yīng)當(dāng)歸納總結(jié)辦公會議的討論和決定情況，對不同意見應(yīng)當(dāng)特別載明；另外明確規(guī)定會議記錄是依申請應(yīng)當(dāng)公開的政府信息范圍；會議紀(jì)要和會議記錄應(yīng)當(dāng)作為備案審查的立法材料，提交本級人民政府法制機(jī)構(gòu)。因?yàn)楣_制定機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人就合理性的討論和決定情況，理由不充分、顯然不合理的規(guī)定就可以接受公眾的評議和監(jiān)督。

注釋：

①城市供水管網(wǎng)漏損控制及評定標(biāo)準(zhǔn)，CJJ92-2002。

②這份行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的主編單位為中國城鎮(zhèn)供水協(xié)會，參編單位為建設(shè)部城市建設(shè)研究院、上海市自來水市北有限公司、天津市自來水（集體）有限公司、深圳市自來水（集團(tuán)）有限公司、成都市自來水總公司、金迪漏水調(diào)查有限公司、上海市匯晟管線技術(shù)工程有限公司、北京埃德爾集團(tuán)。