論被告申請“先予執(zhí)行”被訴行政行為

唐明伯

（南京師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210023）

一、問題的提出

2013年10月，因武漢市地鐵6號線施工，吳某、李某位于江漢區(qū)的一套房屋被列入征收范圍內(nèi)。2015年4月，江漢區(qū)人民政府對該房屋作出“房屋征收補(bǔ)償決定”，吳、李二人對該決定不服，要求3 000萬元補(bǔ)償，雙方協(xié)商未果，二人遂就該補(bǔ)償決定提起行政復(fù)議，但被駁回。2015年10月，吳某、李某向武漢市中級人民法院提起行政訴訟，請求撤銷上述補(bǔ)償決定和行政復(fù)議決定。案件審理期間，江漢區(qū)政府以原告房屋未能按時(shí)完成拆遷，致使地鐵建設(shè)無法按期完工，且房屋存在嚴(yán)重安全隱患為由，請求法院先予執(zhí)行被訴行政決定。武漢市中院經(jīng)審理認(rèn)為該申請符合《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（下稱《若干解釋》）第九十四條之規(guī)定，在報(bào)請湖北省高級人民法院批準(zhǔn)后，裁定準(zhǔn)許先予執(zhí)行。同時(shí)，原訴繼續(xù)進(jìn)行。①

對于上述武漢市中院所作的裁定，有學(xué)者持反對意見，認(rèn)為本案并不屬于行政訴訟中先予執(zhí)行的范疇，更不應(yīng)當(dāng)通過“先予執(zhí)行”的規(guī)定來處理。原因在于，從訴訟的角度看，原告的訴訟標(biāo)的為拆遷補(bǔ)償決定和與之相關(guān)的行政復(fù)議決定，其對“拆遷”本身不存在爭議，僅對拆遷補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額存在異議。作為被告的江漢區(qū)政府實(shí)質(zhì)上是申請先予執(zhí)行“拆遷”這一行政決定。從行政法意義上而言，“拆遷決定”和“拆遷補(bǔ)償協(xié)議”屬于不同的概念，并非是同一行政行為。被告的申請已經(jīng)超出了原告的訴求，不屬于《若干解釋》第九十四條的規(guī)制范圍，因而，就邏輯和訴訟理論而言，本案不適用“先予執(zhí)行”的規(guī)定。當(dāng)然，本文介紹該案件的目的不在于評析案件裁判本身的是非，而是以此引出對“在訴訟中申請先予執(zhí)行被訴行政行為”這一規(guī)則的思考，至于法院裁判的法律適用恰當(dāng)與否則并非本文關(guān)注的重點(diǎn)。

類似由被告在行政訴訟中申請先予執(zhí)行的案件并非個(gè)例。早在2011年，北京市朝陽區(qū)人民法院曾就“北京市最牛釘子戶”事件作出同武漢市中級人民法院類似的裁定，即準(zhǔn)許先予執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的行政決定。②在更早一段時(shí)期內(nèi)，由被訴行政機(jī)關(guān)或被訴行政行為確定的權(quán)利人提起“先予執(zhí)行”曾被大量運(yùn)用于城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中。據(jù)山東省高級人民法院在2004年前后的統(tǒng)計(jì)顯示，山東省先予執(zhí)行的拆遷行政案件占當(dāng)時(shí)全省城市拆遷行政案件的一半以上（葉兆偉、王翔，2004）[1]，由此可見一斑。

造成上述現(xiàn)象的核心原因是，高速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程下，人地矛盾和官民矛盾“常態(tài)化”的劇烈沖突。在沖突加劇的初期，由于國民法制意識(shí)淡薄，加之當(dāng)時(shí)我國行政國家化色彩強(qiáng)烈等因素，矛盾的解決往往以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行，甚至違法強(qiáng)制執(zhí)行為主。法院則淪為強(qiáng)大行政權(quán)的附庸，甚至“幫兇”，導(dǎo)致個(gè)人利益屈從于政府權(quán)力。但是，隨著時(shí)代的發(fā)展，“依法治國”與“尊重和保障人權(quán)”被寫入憲法和黨章，“依法行政”成為社會(huì)共識(shí)，如何處理好上述矛盾，如何合理平衡個(gè)人權(quán)益和公共利益，成為擺在行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)面前一道亟待解決的難題。

綜上所訴，在行政訴訟過程中，被告申請先予執(zhí)行是否具備正當(dāng)性？倘若存在正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)如何加以規(guī)制？本文將嘗試圍繞這兩個(gè)問題做相應(yīng)的論述。

二、行政訴訟先予執(zhí)行的立法發(fā)展和現(xiàn)狀

在我國訴訟制度中，先予執(zhí)行最初并未見諸《行政訴訟法》（1989年版），而僅規(guī)定于《民事訴訟法》中。1991年，《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》第五十五條通過借鑒民事訴訟法，初步建立起行政訴訟法上的“先予執(zhí)行”，但范圍僅限于“沒有依法發(fā)給撫恤金”。2000年頒布的《若干解釋》對此作了進(jìn)一步完善，分別于第四十八條和第九十四條規(guī)定兩類“先予執(zhí)行”。第四十八條規(guī)定，“人民法院審理起訴行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金、最低生活保障費(fèi)等案件，可以根據(jù)原告的申請，依法書面裁定先予執(zhí)行?！边@建立起由原告即行政相對人申請的先予執(zhí)行。第九十四條規(guī)定，“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為……不及時(shí)執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行……”。這建立起由行政機(jī)關(guān)或行政行為確定的權(quán)利人申請的先予執(zhí)行。

2014年，新《中華人民共和國行政訴訟法》（下稱《新法》）第五十七條吸收了《若干解釋》第四十八條的內(nèi)容，并增加了“權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、不先予執(zhí)行將嚴(yán)重影響原告生活”的限制性條件，進(jìn)一步賦予當(dāng)事人申請復(fù)議的救濟(jì)權(quán)利，正式在國家立法層面上確立了行政訴訟的先予執(zhí)行。但是，《新法》并未吸納《若干解釋》第九十四條的內(nèi)容，而2015年頒布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（下稱《適用解釋》）中也未見類似規(guī)定。因此，單就法律條文而言，《新法》規(guī)定的先予執(zhí)行實(shí)際上僅限于由行政相對人申請的“先行給付”情形。

2018年2月，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（下稱《行訴解釋》）正式生效，并于第一百六十八條第二款宣布廢止《若干解釋》，由行政訴訟被告申請先予執(zhí)行的規(guī)則隨之宣告終結(jié)。

三、被告申請先予執(zhí)行被訴行政行為的正當(dāng)性探討

（一）廢止《若干解釋》第九十四條的緣由探析

由于“申請先予執(zhí)行被訴行政行為”僅規(guī)定于《若干解釋》第九十四條，并未被《新法》和其他依舊有效的司法解釋、規(guī)章或文件等吸納，故《若干解釋》的廢止意味著該規(guī)則的終結(jié)。然而，關(guān)于廢止《若干解釋》第九十四條的原因，以及為何未出臺(tái)相關(guān)的替代性規(guī)范，最高法院并未作出相應(yīng)解釋，因此，本文只能對廢止緣由進(jìn)行推測。

1.“被告申請先予執(zhí)行被訴行政行為”的性質(zhì)爭議。關(guān)于該規(guī)則是否屬于先予執(zhí)行的范疇，學(xué)界主要存在三種不同的觀點(diǎn)。馬懷德（2015）[2]認(rèn)為，先予執(zhí)行應(yīng)當(dāng)包含對被訴行政行為的先予執(zhí)行。江必新和梁鳳云（2016）[3]認(rèn)為，先予執(zhí)行應(yīng)當(dāng)專指對裁判的先行給付，因而《若干解釋》九十四條之規(guī)定不屬于《新法》所規(guī)定的先予執(zhí)行，但從廣義上而言，其仍屬于先予執(zhí)行的一種。也有學(xué)者認(rèn)為，其根本不屬于先予執(zhí)行，而只是行政強(qiáng)制執(zhí)行的一種類型。

本文認(rèn)為，《若干解釋》第九十四條規(guī)定的“先予執(zhí)行”并非一般意義上的先予執(zhí)行。我國行政訴訟法上的先予執(zhí)行構(gòu)筑在民事訴訟先予執(zhí)行的基礎(chǔ)上，是爭訟雙方法律關(guān)系明確時(shí)法院采取的對一方當(dāng)事人權(quán)利預(yù)防性的保護(hù)措施。在行政訴訟中，申請人僅限于原告即行政相對人，標(biāo)的為依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)給付，而行政機(jī)關(guān)拒絕給付的撫恤金、最低生活保障金和工傷、醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)金，目的在于保護(hù)申請人的權(quán)益，同時(shí)，保障法院的裁判在日后得以順利執(zhí)行。換言之，行政訴訟法中規(guī)定的先予執(zhí)行僅限于由原告發(fā)起的先行給付這一情形。對于被告申請的先予執(zhí)行，是由被訴行政機(jī)關(guān)或行政行為確定的權(quán)利人申請發(fā)起，目的是為了保障國家的、社會(huì)的公共利益，與相對人的個(gè)人利益產(chǎn)生沖突。后者并非源自民事訴訟法的先予執(zhí)行，而更傾向于對被訴行政行為的先行強(qiáng)制執(zhí)行，因此，不是傳統(tǒng)意義上的“先予執(zhí)行”，可謂“徒有其表，而不具其實(shí)”。

2.“被告申請先予執(zhí)行被訴行政行為”的效力爭議。2015年，新《行政訴訟法》生效后，對于《若干解釋》第九十四條是否存在效力，學(xué)界產(chǎn)生了巨大分歧，導(dǎo)火線則為本文開篇介紹的“武漢市地鐵拆遷案”。

司法實(shí)務(wù)界對于該條文效力持肯定態(tài)度。根據(jù)《立法法》第八十三條規(guī)定，在舊的規(guī)定未與新的規(guī)定產(chǎn)生抵牾，且舊的規(guī)定沒有被新的規(guī)定明確廢止的情形下，舊的規(guī)定依然有效。事實(shí)上，2015年，《適用解釋》第二十七條也規(guī)定，“最高人民法院以前發(fā)布的司法解釋與本解釋不一致的，以本解釋為準(zhǔn)”?！缎路ā泛汀缎性V解釋》實(shí)施后，之前發(fā)布的司法解釋與《新法》和《適用解釋》規(guī)定不一致的，不再適用，反之，仍可繼續(xù)適用（趙大光等，2015）[4]?！缎路ā泛汀哆m用解釋》雖然未對《若干解釋》第九十四條加以重新規(guī)定，但并未出臺(tái)與之不一致的新規(guī)定，同時(shí)也并未明確將其廢止。因此，從新法與舊法的效力關(guān)系而言，《若干解釋》第九十四條在本案審理之時(shí)依舊有效，武漢市中院正是據(jù)此做出地裁決。

也有學(xué)者對此持否定意見，理由有二。其一，《若干解釋》第九十四條在制定之初就有超越法律之嫌。1989年，《行政訴訟法》第六十六條明確規(guī)定，非訴執(zhí)行的條件為“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的”。對于訴訟過程中向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行則未予規(guī)定，《若干解釋》第九十四條實(shí)際上以司法解釋的方式增設(shè)了法律并未規(guī)定的內(nèi)容。其二，在修法后，《若干解釋》第九十四條進(jìn)一步失去存在的依據(jù)。《新法》第五十七條明確規(guī)定，先予執(zhí)行僅限于由原告提出的先行給付，事實(shí)上，對由被告申請先予執(zhí)行這一情況做出了立法上的排除，而《立法法》第一百零四條也規(guī)定司法解釋應(yīng)當(dāng)符合立法的目的、原則和原意。從這點(diǎn)來看，《若干解釋》第九十四條與新法關(guān)于先予執(zhí)行的立法目的和原意明顯不符，不應(yīng)再具有效力（羅智敏，2016）[5]。

本文更傾向于第一種觀點(diǎn)，原因有二。

首先，拋開歷史因素而空談理論是毫無意義的，評價(jià)某項(xiàng)制度，必須結(jié)合當(dāng)時(shí)的歷史背景，具體問題具體分析，對待司法解釋也當(dāng)如此，否則便會(huì)陷于歷史虛無主義。《行政訴訟法》制定于上世紀(jì)80年代末，彼時(shí)國內(nèi)法制建設(shè)處于起步階段，社會(huì)面臨“無法可依”、“無章可循”的困境。立法的首要目的在于“從無到有”的制定，而非“由粗至精”的細(xì)化，即“法律條文開始可以粗一點(diǎn)，再逐步完善”。但是，造成的后果是當(dāng)時(shí)制定的法律大多原則性過強(qiáng)，過于抽象，而且其中具體規(guī)范不甚完整（胡巖，2015）[6]。此外，成文法的滯后性導(dǎo)致其無法全面妥善地規(guī)制后續(xù)新生事物，而立法機(jī)關(guān)受立法程序等因素限制，亦不能做到法律的及時(shí)更新。因而，在司法實(shí)踐中，司法解釋不得不承擔(dān)起“填補(bǔ)立法空缺”的準(zhǔn)立法功能。具體到“先予執(zhí)行”，《若干解釋》制定時(shí)，我國行政法制建設(shè)起步未久，行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使極不規(guī)范，個(gè)體權(quán)利亟待強(qiáng)化。同時(shí)，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的思想指導(dǎo)下，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，行政效率亦需要得到保障?！缎姓V訟法》雖未對先予執(zhí)行作出明確規(guī)定，但法院在審判實(shí)踐中卻不得不面對種種相關(guān)案件（最高人民法院行政審判庭，2000）[7]，在無法求諸立法時(shí)，即“當(dāng)用填補(bǔ)空白或解釋法律的方法都不能奏效時(shí)”，法律對某一問題完全沒有規(guī)定或原有的法律由于情況的變化已經(jīng)根本不能適用于現(xiàn)實(shí)情況（陳金釗，2003）[8]，只能由司法加以規(guī)范。由司法解釋先行規(guī)定“先予執(zhí)行”，不僅有歷史國情原因，更有法理緣由。

其次，關(guān)于《若干解釋》第九十四條是否違背了《新法》先予執(zhí)行的立法目的和原意，即是否符合《立法法》第一百零四條的規(guī)定，本文認(rèn)為，這實(shí)際上是法律解釋的問題。倘若認(rèn)為《若干解釋》第九十四條的“先予執(zhí)行”需作與《新法》第五十七條“先予執(zhí)行”相同的理解，則前者毫無疑問地同立法目的和原意沖突。然而，如果認(rèn)為前者“先予執(zhí)行”同后者僅屬于文字上的巧合，而實(shí)際內(nèi)涵并不一致，則其并不違背《新法》的立法目的和原意。實(shí)際上，就體系解釋而言，《若干解釋》第四十八條和第九十四條在整部司法解釋中并未規(guī)定于同一條文，而分處不同章節(jié)，規(guī)制不同對象，根本不具有實(shí)質(zhì)同一性。因此，認(rèn)為第九十四條同《新法》立法目的和原意相違背，未免牽強(qiáng)。

3.國家政策轉(zhuǎn)變對“被告申請先予執(zhí)行被訴行政行為”的影響。國家政策對法律規(guī)范能夠產(chǎn)生重大影響，這點(diǎn)在我國尤為顯著?！爸袊膱?zhí)政黨政策，特別是轉(zhuǎn)化為國家政策的執(zhí)政黨政策，是許多法律、法規(guī)、規(guī)章的重要源泉，這些法律、法規(guī)、規(guī)章在相當(dāng)大的程度上是政策的提升或法定化”（張文顯，2003）[9]。分析我國某一具體法律規(guī)則的變遷，就不得不考察與之對應(yīng)的政策轉(zhuǎn)變問題。

20世紀(jì)90年代是我國大力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和城市化建設(shè)階段，城市改造和擴(kuò)張需要持續(xù)巨額的資金投入，與此同時(shí)，“分稅制”改革帶來的困境卻日益凸顯——“地方稅收來源不穩(wěn)定、稅源分散、征管難度大、征收成本高”（賈康、程瑜，2014）[10]，地方政府無力應(yīng)對日益增長的財(cái)政支出。基于此，我國于1998年提出“經(jīng)營城市”的概念，認(rèn)為城市現(xiàn)代化建設(shè)要走經(jīng)營城市的新路，經(jīng)營城市成為政府工作重心（董彪，2007）[11]。受此影響，最高人民法院于2000年頒布《若干解釋》，并于九十四條規(guī)定被告可以在訴訟中申請先予執(zhí)行被訴行政行為。2001年，國務(wù)院制定并頒布《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，其中，第十五條明確規(guī)定，拆遷人可以在訴訟期間申請法院先予執(zhí)行。所以，“被告申請先予執(zhí)行被訴行政行為”規(guī)則的產(chǎn)生同國家政策密切相關(guān)。

2008年，全球金融危機(jī)爆發(fā)，經(jīng)濟(jì)形勢持續(xù)惡化。中央提出“拉動(dòng)內(nèi)需”、“以內(nèi)需促增長”的政策，并出臺(tái)四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，城市化建設(shè)進(jìn)而成為帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和消化過剩產(chǎn)能的領(lǐng)頭羊。此外，由于在“政府經(jīng)營城市”過程中缺乏對行政權(quán)力的有效監(jiān)督和制約，地方上侵犯公民基本權(quán)利的現(xiàn)象頻發(fā)?！氨┝?qiáng)拆”成為人民生活中揮之不去的陰影，極端維權(quán)事件、群體性事件等呈高發(fā)態(tài)勢，“構(gòu)建和諧社會(huì)”成為當(dāng)務(wù)之急?！氨Ｔ鲩L、保民生、保穩(wěn)定”成為當(dāng)時(shí)國家工作的核心方針。③基于此，最高人民法院于2010年印發(fā)《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》的通知，提出應(yīng)“引導(dǎo)群眾以理性合法的方式表達(dá)利益訴求，及時(shí)化解行政糾紛，為‘保增長、保民生、保穩(wěn)定’方針的貫徹落實(shí)提供司法保障……充分尊重行政機(jī)關(guān)的選擇和判斷”，“對于行政機(jī)關(guān)和權(quán)利人依法提出的非訴執(zhí)行申請……情況緊急需要先予執(zhí)行的，可以依法先予執(zhí)行”。由此可見，在這一時(shí)期內(nèi)“被告申請先予執(zhí)行”雖然受“緊急情況”這一條件限制，但國家在總體上對此依舊持肯定態(tài)度。

之后我國經(jīng)濟(jì)形勢逐漸好轉(zhuǎn)，然而官民沖突、群體性事件卻依舊未能得到妥善解決。同時(shí)，“保護(hù)人權(quán)”、“法治社會(huì)”、“私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，以及“服務(wù)型政府”等觀念的深化，社會(huì)對于監(jiān)督政府權(quán)力、依法行政的呼聲不斷，中央亦對此作出積極回應(yīng)。2011年，國務(wù)院公布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，同時(shí)廢止原拆遷條例，對“拆遷人可以依法申請先予執(zhí)行”則未再做規(guī)定。同年，最高人民法院發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)決預(yù)防土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》，強(qiáng)調(diào)“必須嚴(yán)格控制訴訟中的先予執(zhí)行”，對申請先予執(zhí)行的，“原則上不得準(zhǔn)許，確需先予執(zhí)行的，必須報(bào)上一級法院批準(zhǔn)”，之后又于2012年發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)和司法解釋依法妥善辦理征收拆遷案件的通知》，再次重申“原則上不得準(zhǔn)許”的要求。由此，“行政機(jī)關(guān)或權(quán)利人申請先予執(zhí)行”已經(jīng)基本喪失適用空間。

本文認(rèn)為，由于上述國家政策轉(zhuǎn)變和行政法規(guī)、司法解釋的相應(yīng)變化，“被告申請先予執(zhí)行被訴行政行為”的適用條件和空間在不斷限縮。隨著國家經(jīng)濟(jì)情況好轉(zhuǎn)，城市化建設(shè)趨于理性，以及“全面推進(jìn)依法治國”不斷深入，該規(guī)則在一定意義上確實(shí)存在消亡的趨勢。

（二）保留“被告申請先予執(zhí)行被訴行政行為”的必要性

雖然該規(guī)則存在種種爭議，且呈現(xiàn)出適用受限乃至消亡的趨勢，但本文并不贊同將之不加任何保留地徹底廢除。相反，在當(dāng)前社會(huì)大環(huán)境和行政訴訟制度下，其仍有存在的必要性。

我國行政強(qiáng)制執(zhí)行制度具有“雙軌制”特征?！缎姓?qiáng)制法》分別于第三十四條、第五十三條規(guī)定兩種不同的強(qiáng)制執(zhí)行方式，即有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行，以及無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請法院執(zhí)行，再結(jié)合其他行政法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，構(gòu)成以前者為輔，后者為主的模式。同時(shí)，《行政訴訟法》第五十六條又規(guī)定“訴訟不停止執(zhí)行”原則。由此，對于行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的案件，在訴訟中以不停止為原則；對于行政機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的案件，則以法院不予執(zhí)行為原則，即“被告申請先予執(zhí)行”的情形僅限于非訴執(zhí)行案件。因此，在現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)更多面臨著“訴訟停止執(zhí)行”的困境，其行政行為的公定力和執(zhí)行力大打折扣。此外，《新法》將行政相對人提起行政訴訟的期限由三個(gè)月增加至六個(gè)月，加上漫長的一審、二審期限，行政行為在此期間無法得到及時(shí)執(zhí)行，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害公共利益和其他公民、組織的合法權(quán)益。倘若不對此作立法上的規(guī)制，則難以有效保障公共利益。也就是說，在“被告申請先予執(zhí)行”規(guī)則被廢止的今日，確有發(fā)生上述情形的可能性。

由此，又涉及到行政訴訟法的立法目的為何？普遍認(rèn)為其立法目的是為了化解糾紛、保障權(quán)利和監(jiān)督權(quán)力，這一點(diǎn)集中體現(xiàn)于《行政訴訟法》第一條。但是，時(shí)代早已從權(quán)利本位過渡至社會(huì)本位，在強(qiáng)調(diào)保護(hù)相對人權(quán)利的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)重視對社會(huì)利益的保護(hù)。雖然，立法者和學(xué)術(shù)界一再強(qiáng)調(diào)對相對人合法權(quán)益的保護(hù)是《新法》修訂的主要目的（楊偉東，2015）[12]，但不能否認(rèn)的是，從該法的其他諸多條文中都能發(fā)現(xiàn)對保護(hù)公共利益和社會(huì)利益的考量，如第五十六條第一款第（三）項(xiàng)規(guī)定“人民法院認(rèn)為該行政行為的執(zhí)行會(huì)給國家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害”的可以例外裁定訴訟中停止執(zhí)行，第六十條第二款規(guī)定行政調(diào)解在遵循意思自治的基礎(chǔ)上“不得損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益”，以及第七十四條第一款第（一）項(xiàng)關(guān)于確認(rèn)違法但不撤銷行政行為的情形等。因此，行政訴訟法也兼顧保障公共利益的目的。

除卻上述法律層面的考量，國情因素同樣使保留“行政機(jī)關(guān)申請先予執(zhí)行”具有現(xiàn)實(shí)意義。我國目前正處于“決勝全面建成小康社會(huì)”的關(guān)鍵時(shí)期，面臨著“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，既要嚴(yán)格規(guī)范公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，強(qiáng)化對行政權(quán)力的監(jiān)督制約，加強(qiáng)對人權(quán)的法治保障，也應(yīng)當(dāng)重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城市建設(shè)等的需要。在諸如公共設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理保護(hù)、食品藥品等關(guān)乎國計(jì)民生的重大事項(xiàng)上，必須保障行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的能力和效力，使其既能依法行政、合理行政，也能敢于行政、有效行政，因此，應(yīng)在立法方面給予行政機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)闹С?，而“行政機(jī)關(guān)申請先予執(zhí)行”的立法缺失，則會(huì)對此產(chǎn)生一定程度的負(fù)面影響。

綜上，對待“被告申請先予執(zhí)行被訴行政行為”不應(yīng)采取完全廢止的方式，而應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)格限制適用情形、規(guī)范適用程序的基礎(chǔ)上對其作立法保留。由此，才能更好地平衡個(gè)人利益與公共利益，更好地服務(wù)于國家建設(shè)和權(quán)利保障。

四、對“被告申請先予執(zhí)行被訴行政行為”的再構(gòu)建

雖然“被告申請先予執(zhí)行被訴行政行為”規(guī)則仍有存在的必要性，但考慮到其已經(jīng)被廢止的事實(shí)，以及《立法法》一百零四條對最高人民法院進(jìn)行司法解釋的約束限制，即“……應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意”，在遇有法律制定后出現(xiàn)的新情況，需要明確適用法律依據(jù)的，“應(yīng)當(dāng)向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出……制定、修改有關(guān)法律的議案”，因此，不宜再通過司法解釋重新對該規(guī)則加以規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)通過立法的方式，以法律形式對其重新加以規(guī)定。同時(shí)，鑒于在先前較長一段時(shí)期內(nèi)，部分地方政府行使申請權(quán)不規(guī)范，甚至借助該規(guī)則強(qiáng)壓法院倉促裁定先予執(zhí)行，出現(xiàn)侵權(quán)、執(zhí)行過錯(cuò)與責(zé)任難以厘清等情形（王曉濱，2018）[13]，進(jìn)而引發(fā)眾多惡性事件，嚴(yán)重影響社會(huì)正常秩序與安定和諧，所以在立法時(shí)必須對其進(jìn)行嚴(yán)格限制，防止被再次濫用。此外，由于《若干解釋》第九十四條及后續(xù)出臺(tái)的相關(guān)法規(guī)、意見等規(guī)定太過抽象、籠統(tǒng)，是以在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)更為規(guī)范、詳盡、具體。據(jù)此，本文建議在立法時(shí)應(yīng)從四個(gè)方面進(jìn)行考慮。

（一）提出申請

1.申請主體的確定。申請主體應(yīng)當(dāng)延續(xù)《若干解釋》第九十四條的規(guī)定，即被告行政機(jī)關(guān)或行政行為確定的權(quán)利人均有權(quán)向法院申請“先予執(zhí)行被訴行政行為”。原因在于，一方面，由于其同被訴行政行為或案件處理結(jié)果有利害關(guān)系，屬于行政訴訟的第三人，在訴訟中具有完整的當(dāng)事人地位，自然享有各項(xiàng)實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利；另一方面，賦予其申請“先予執(zhí)行”的權(quán)利有利于更好地保護(hù)公共利益。另外，出于最大限度保障被執(zhí)行人權(quán)益的目的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的催告程序，即在行政機(jī)關(guān)作出行政行為后，原告經(jīng)催告后仍不履行行政決定的，行政機(jī)關(guān)或權(quán)利人方可在后續(xù)訴訟中向法院申請先予執(zhí)行。

2.申請時(shí)間的限定。先予執(zhí)行被訴訟政行為的申請應(yīng)僅限于訴訟中提出。有學(xué)者主張，為避免因執(zhí)行延誤導(dǎo)致公共利益遭受重大損失，申請時(shí)間可提前至訴訟前（羅智敏，2016）[5]。但是，本文對此并不贊同，因?yàn)檫@意味著行政行為一旦作出即可執(zhí)行，如此將嚴(yán)重侵害行政相對人的法定權(quán)利。進(jìn)一步講，我國《憲法》規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，“訴權(quán)”是人權(quán)的根基，失去訴權(quán)則保障人權(quán)將成為“紙上談兵”。將申請時(shí)間提前至訴訟開始前，實(shí)質(zhì)是對行政相對人訴權(quán)的剝奪，嚴(yán)重違背憲法要求、人權(quán)理念和正當(dāng)程序，實(shí)不可取。

（二）確定管轄

管轄可以遵循現(xiàn)行行政訴訟法律的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，為避免地方行政權(quán)力干預(yù)司法審判侵害被執(zhí)行人合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)規(guī)定，法院經(jīng)審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的申請符合法律規(guī)定的，須報(bào)請上級人民法院批準(zhǔn)，方可裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。

（三）法院審查

1.明確審查方式與審查原則。人民法院應(yīng)當(dāng)以實(shí)質(zhì)合法性審查為原則，以“一般性違法”作為審查標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審查行政行為的合法性?！缎姓?qiáng)制法》規(guī)定人民法院對行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的申請采用書面審查的方式，且在“明顯缺乏事實(shí)根據(jù)，明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)，或其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益”時(shí)，可以聽取被執(zhí)行人和行政機(jī)關(guān)的意見。由此，建立對非訴執(zhí)行案件以書面審查為主、聽證為輔的審查方式，并以明顯違法作為審查標(biāo)準(zhǔn)。但是，由行政機(jī)關(guān)申請的先予執(zhí)行畢竟不同于普通非訴執(zhí)行。首先，由于被執(zhí)行人已經(jīng)提起行政訴訟，先予執(zhí)行實(shí)際上是對原告訴權(quán)的“侵犯”，是個(gè)體權(quán)利在緊急情形下對公共利益不得已的讓步與妥協(xié)。其次，由于訴訟尚未結(jié)束，行政行為是否合法尚不確定，且該行政行為的結(jié)果可能會(huì)對公民造成實(shí)質(zhì)性、永久性的損害。因此，必須對審查方式和審查標(biāo)準(zhǔn)做更加嚴(yán)格的規(guī)定，“法院的審查強(qiáng)度應(yīng)當(dāng)明顯高于對臨時(shí)性、非實(shí)質(zhì)性限制措施的審查”（譚煒杰，2014）[14]。人民法院應(yīng)當(dāng)在受理行政機(jī)關(guān)的申請后，對行政行為的合法性進(jìn)行嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)性審查，以開庭審理為原則，在審查過程中給予雙方，尤其是原告充分的陳述權(quán)和辯論權(quán)，充分聽取意見，最大程度保障審查和裁定的公正性。同時(shí)，堅(jiān)持“一般性違法”的審查標(biāo)準(zhǔn)，一旦發(fā)現(xiàn)行政行為違背事實(shí)或法律，即裁定不予執(zhí)行。

2.審查期限的限制。由于情況緊急，不及時(shí)執(zhí)行會(huì)造成公共利益嚴(yán)重受損，因此對于“先予執(zhí)行”的審查期限不宜規(guī)定過長。另外，因?yàn)榉ㄔ翰扇?shí)質(zhì)審查方式，需要一定時(shí)間完成相關(guān)的審查工作，故可以參照《行政強(qiáng)制法》第五十八條和《行訴解釋》第一百六十條，規(guī)定“人民法院應(yīng)當(dāng)在收到被告先予執(zhí)行申請之日起30日內(nèi)作出是否執(zhí)行的裁定”。

3.嚴(yán)格限制適用情形。由于行政訴訟法的首要目的在于保護(hù)權(quán)利、控制權(quán)力，因此，“行政機(jī)關(guān)申請先予執(zhí)行”的適用決不能常態(tài)化，應(yīng)當(dāng)以不予執(zhí)行為原則，執(zhí)行為例外。具體而言，只有在情況緊急，不及時(shí)執(zhí)行會(huì)嚴(yán)重危及公共利益，并造成不可彌補(bǔ)的損失時(shí)，才能裁定先予執(zhí)行被訴行政行為。此外，還應(yīng)當(dāng)對“公共利益”的外延作出限定，在一定程度上限制法官的自由裁量權(quán)。但是，并非所有公共利益都可以申請先予執(zhí)行，只有對涉及國計(jì)民生的重大事項(xiàng)，如重大規(guī)劃項(xiàng)目、區(qū)域環(huán)境保護(hù)，以及食品藥品安全等，不及時(shí)執(zhí)行會(huì)對公共利益造成難以彌補(bǔ)的后果，方可申請先予執(zhí)行。同時(shí)，申請人應(yīng)當(dāng)對行政行為的合法性，以及“情況緊急”、“不可彌補(bǔ)的損失”等主張承擔(dān)舉證責(zé)任。

（四）權(quán)利救濟(jì)

1.申請“先予執(zhí)行”應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)擔(dān)保。由于先予執(zhí)行行政行為時(shí)，其合法性依舊處于不確定狀態(tài)，倘若法院經(jīng)審理后最終認(rèn)定行政行為違法，而相對人財(cái)產(chǎn)已經(jīng)被執(zhí)行且難以恢復(fù)，法院只能依據(jù)《行政訴訟法》第七十一條判決確認(rèn)違法，但不撤銷原行政行為，原告將遭受重大經(jīng)濟(jì)損失。因此，為確保原告損失可以得到及時(shí)的、充分的救濟(jì)，立法時(shí)應(yīng)當(dāng)規(guī)定被告申請“先予執(zhí)行”的，應(yīng)提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。

2.復(fù)議與上訴?！度舾山忉尅肪攀臈l并未規(guī)定原告的救濟(jì)方式。然而，“無救濟(jì)則無權(quán)利”，在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)增加被申請人享有救濟(jì)性權(quán)利的相關(guān)規(guī)定，以保障其合法權(quán)利。具體而言，當(dāng)法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行被訴行政行為后，應(yīng)當(dāng)賦予被申請人，即本訴原告申請復(fù)議和提起上訴的權(quán)利。同時(shí)，出于保護(hù)公共利益的目的，復(fù)議或上訴期間不停止對行政行為的執(zhí)行。

五、結(jié)語

“被告申請先予執(zhí)行被訴行政行為”對我國行政法制建設(shè)和實(shí)現(xiàn)行政訴訟立法目的具有重要意義，然而，由于相應(yīng)法律規(guī)定的不健全和實(shí)踐中出現(xiàn)的不當(dāng)適用問題，使其應(yīng)有的價(jià)值、作用未能得到良好的體現(xiàn)，并引發(fā)了種種爭議和詬病。但是，這不能成為完全否定其價(jià)值的理由。面對目前的國情和行政強(qiáng)制執(zhí)行制度不健全的現(xiàn)狀，對該規(guī)則作進(jìn)一步完善而非徹底廢止可能更為妥善恰當(dāng)，因此，有必要在將來的行政立法中對其重新加以規(guī)定和再構(gòu)建。本文對此提出了相應(yīng)的立法意見和建議，主張?jiān)谏暾?、審查、適用、救濟(jì)等方面對該制度作嚴(yán)格的限制，以期為日后立法提供一定參考和借鑒。同時(shí)，隨著我國依法治國進(jìn)程的不斷深入，行政強(qiáng)制執(zhí)行制度亦會(huì)不斷走向成熟。

注釋：

①參見劉志月，徐丹丹：《法官詳解湖北首例行政先予執(zhí)行裁定》，載《法制日報(bào)》2016年3月19日，第08版。

② 參見《北京“最牛釘子戶”占道8年被強(qiáng)拆，先予執(zhí)行遭質(zhì)疑》，北青網(wǎng)：http://365jia.cn/news/2011-12-17/1A544584B5AAA897.html，2019年2月14日訪問。

③參見《落實(shí)保增長、保民生、保穩(wěn)定的戰(zhàn)略方針，人大和政府肩負(fù)著共同責(zé)任》，中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdyw/jhls/2009-05/06/content_1501239.htm，2019年2月15日訪問。