土地征收中的農(nóng)民權(quán)益保障問題
——基于法律制度視角

苗絲雨

（中共中央黨校/國(guó)家行政學(xué)院研究生院，北京100091）

一、引言

改革開放四十年來，我國(guó)通過立法逐步建立了較為穩(wěn)定的土地征收制度框架。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的迫切需要，全國(guó)各地的征地規(guī)模開始連年劇增。然而，我國(guó)的征地制度框架卻略顯固化，與越來越高的市場(chǎng)化程度不相適應(yīng)。雖然我國(guó)自1999年以來已進(jìn)行了三輪征地制度改革試點(diǎn)（張清勇，2018）[1]，但收效甚微，且引發(fā)了較多的群體性事件。近幾年，我國(guó)逐漸加快了土地征收制度改革的步伐。2018年12月，我國(guó)的《土地管理法修正案（草案）》通過了人大常委會(huì)的初審；2019年，中央一號(hào)文件著重提出要“深化農(nóng)村土地制度改革”，可見農(nóng)村土地征收制度改革勢(shì)在必行。對(duì)此，本文將深度挖掘我國(guó)農(nóng)村土地征收制度下的現(xiàn)實(shí)問題，以及問題背后的法律制度缺陷和在制度執(zhí)行層面的深層原因，并基于此提出切實(shí)可行的改革建議。

二、我國(guó)土地征收制度下的農(nóng)民權(quán)益保障問題

土地征收是一種包含憲法行為、經(jīng)濟(jì)法行為、行政行為以及民事行為的綜合性行為（鄒愛華、符啟林，2010）[2]，由國(guó)家或行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，涉及政府、企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（村集體）以及農(nóng)民等多方的利益?？梢钥闯?，農(nóng)民的利益在各方博弈中處于弱勢(shì)地位，因此目前我國(guó)農(nóng)村土地征收制度下的最突出的現(xiàn)實(shí)問題是農(nóng)民權(quán)益得不到保障。

（一）農(nóng)民的地位得不到切實(shí)保證

在我國(guó)，政府在土地征收過程中不僅是政策制定者，也是政策執(zhí)行者，同時(shí)還是監(jiān)管者，處于絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)地位。通過土地征收，政府能夠?yàn)樽约籂?zhēng)取到更多的財(cái)政收入，其官員也會(huì)獲得更好的政績(jī)，再加上隱性的尋租行為以及后期的管理收益，這些都會(huì)激勵(lì)政府對(duì)土地征收行為產(chǎn)生偏好。政府可能會(huì)借此濫用其行政自由裁量權(quán)，以公共利益的形式掩蓋其背后的利益追求，漠視農(nóng)村集體與農(nóng)民個(gè)體的利益訴求，這不僅不會(huì)實(shí)現(xiàn)公共利益，反而會(huì)影響當(dāng)?shù)氐暮椭C發(fā)展。典型的事件有鄂爾多斯的7 000畝高爾夫球場(chǎng)違法征地事件，造成了極其惡劣的生態(tài)影響。

另外，村集體與農(nóng)民的利益也不可能始終保持一致。在土地征收之前，村集體會(huì)代表農(nóng)民與政府、開發(fā)商進(jìn)行談判，為集體成員爭(zhēng)取盡可能大的利益。但是，由于村集體具有獨(dú)特的政治性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，因而無法真正代表農(nóng)民去謀求集體成員利益的最大化。一方面，村集體雖然是村民自治的產(chǎn)物，但卻需要貫徹落實(shí)上級(jí)的指示，這就導(dǎo)致其無法獨(dú)立于國(guó)家或政府來真正代表農(nóng)民的意志；另一方面，村集體是一個(gè)特殊的利益集團(tuán)，當(dāng)進(jìn)入到利益分配階段之后，為了謀取較大的利益份額，他們可能會(huì)利用手中的權(quán)力來強(qiáng)迫農(nóng)民讓渡個(gè)人利益給集體或村干部，導(dǎo)致農(nóng)民的利益受損。例如，在新洋征地高速堵路事件中，村集體一直把持著628萬元的補(bǔ)償款，不肯分發(fā)給村民，導(dǎo)致農(nóng)民的利益受損。

可見，如果缺乏制約或監(jiān)督，政府、村集體在征地過程中就會(huì)利用其權(quán)力優(yōu)勢(shì)來侵犯農(nóng)民的利益，以實(shí)現(xiàn)自身或個(gè)別當(dāng)權(quán)者的利益。在此過程中，農(nóng)民的地位得不到保證，最終淪為各方利益博弈結(jié)果的被動(dòng)接受者。

（二）農(nóng)民的損失得不到合理補(bǔ)償

近年來，我國(guó)的土地征收補(bǔ)償呈現(xiàn)出明顯的兩極分化現(xiàn)象。一方面，部分農(nóng)民在征地過程中獲得了數(shù)額較大的補(bǔ)償，使得補(bǔ)償?shù)暮侠硇允艿搅藦V泛的質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為，在以公共利益為目的的土地征收中，土地價(jià)值提升是因?yàn)橥恋乩眯螒B(tài)發(fā)生了變化，而這種變化是因?yàn)檎魇斩鴮?dǎo)致的，因此這種增值不應(yīng)當(dāng)歸屬于被征收入（袁治杰，2016）[3]。另一方面，大部分農(nóng)民在土地征收中喪失了土地權(quán)利，失去了立身之本，而收到的土地征收補(bǔ)償卻很低，且僅是一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，根本無法維持農(nóng)民的長(zhǎng)期生計(jì)。據(jù)調(diào)查，大部分失地農(nóng)民所得到的所有補(bǔ)償費(fèi)用一般只能夠維持其6～7年的基本生活（賀雪峰，2012）[4]。

現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度是建立在“被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低”的原則之上（蔡樂渭，2017）[5]，它拒絕大多數(shù)的農(nóng)民享受城市化發(fā)展的紅利。羅爾斯（1988）[6]認(rèn)為：“公平正義社會(huì)秩序取決于社會(huì)財(cái)富和基本權(quán)利義務(wù)的公平分配（分配正義）和對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的利益補(bǔ)償（矯正正義）?！笨梢钥闯觯谖覈?guó)的土地征收補(bǔ)償制度下這兩種正義基本都無法實(shí)現(xiàn)。

（三）農(nóng)民的權(quán)利得不到有效救濟(jì)

我國(guó)尚未出臺(tái)土地征收法，有關(guān)土地征收中農(nóng)民權(quán)利的救濟(jì)手段大多散落于各種法規(guī)中，主要包括調(diào)解、行政裁決以及司法訴訟（王立冠，2018）[7]，但這些救濟(jì)途徑大都形同虛設(shè)。我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定：“對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決?！逼渲?，協(xié)調(diào)的成本最低，但并不受基層政府的重視，因此起不到應(yīng)有的作用；行政裁決雖然有法律支持，但對(duì)于如何裁決并沒有具體規(guī)定，因而在實(shí)際中的可操作性較差，難以在短時(shí)間內(nèi)有效解決矛盾，還會(huì)使得司法訴訟在程序上無法開展。在法律救濟(jì)途徑受阻的情況下，失地農(nóng)民只能寄希望于上訪。表1列示了原國(guó)土資源部2014—2016年的土地信訪情況。可以看出，土地信訪事件逐年遞增，從側(cè)面反映出了法律救濟(jì)途徑的不順暢。但是，信訪部門往往沒有職權(quán)去解決農(nóng)民反映的問題，必須將其轉(zhuǎn)交給土地征收主管部門，而對(duì)于信訪，又無規(guī)定來強(qiáng)制土地征收主管部門必須做出答復(fù)，因此一般而言信訪并不能從根本上解決土地征收糾紛。農(nóng)民若無法通過合法的常規(guī)手段來維護(hù)自身權(quán)益，就很可能會(huì)走向極端，給社會(huì)穩(wěn)定造成很大的隱患。例如，在新洋征地高速堵路事件中，村民由于多次向有關(guān)部門反映情況無果，因而在無奈之下為擴(kuò)大事態(tài)而圍堵汕深高速，最終有15位村民被判刑。

表1 原國(guó)土資源部2014—2016年的土地信訪情況

三、農(nóng)民權(quán)益難以保障的法律分析

（一）土地征收法律制度的立法不完善

1.集體土地所有權(quán)的權(quán)能存在缺陷。《憲法》第十條第二款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除有法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返诎藯l規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城郊的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留山、自留地屬于農(nóng)民集體所有?！笨梢钥闯?，我國(guó)土地所有權(quán)的主體只有兩個(gè)，即國(guó)家和農(nóng)民集體。不同的是，前者享有的是絕對(duì)性權(quán)利，而后者享有的卻是“受法律限制的支配性權(quán)利”（王衛(wèi)國(guó)，2002）[8]，此處的法律限制即《憲法》規(guī)定的“任何組織或個(gè)人不得買賣與非法轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，只能轉(zhuǎn)讓使用權(quán)”。當(dāng)兩者的土地權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，根據(jù)《確定土地所有權(quán)和適用權(quán)的若干規(guī)定》中的第十八條，不能證明歸屬于農(nóng)民集體所有的土地即屬于國(guó)家所有，反映出農(nóng)民集體土地所有權(quán)無法得到與國(guó)家土地所有權(quán)相當(dāng)?shù)姆杀Ｗo(hù)。

1949年《共同綱領(lǐng)》的第二十七條和1954年《憲法》的第八條都規(guī)定了農(nóng)村土地歸農(nóng)民私人所有，在社會(huì)主義改造完成后才將土地劃為農(nóng)民集體所有。集體所有制是一種“由國(guó)家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的農(nóng)村社會(huì)主義制度安排”（周其仁，2004）[9]，是一種政治運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，其權(quán)利構(gòu)造更多考量的是政治，具有極強(qiáng)的集體主義色彩，其權(quán)能的殘缺使之無法充分體現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)屬性。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，這既不符合現(xiàn)代民法以及物權(quán)法的平等原則，也不符合馬克思主義的地租理論（馬克思、恩格斯，1975）[10]，違背了商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，造成了集體土地所有權(quán)得不到平等保護(hù)。

2.集體土地所有權(quán)的主體缺失?！睹穹ㄍ▌t》第七十四條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有?！薄段餀?quán)法》的第五十八條和第五十九條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，“包括法律規(guī)定屬于集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒山、灘涂”。可以看出，法律規(guī)定的集體土地所有權(quán)的主體是“農(nóng)民集體”，但卻沒有進(jìn)一步解釋其范疇或形式。“農(nóng)民集體”這個(gè)概念看似具體，其實(shí)非常模糊，它是由居住在特定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民構(gòu)成的處于不斷變動(dòng)中的集合體，而主體的模糊往往會(huì)導(dǎo)致權(quán)利的虛置。另外，“農(nóng)民集體”不同于《民法總則》第九十九條規(guī)定的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人”，它不具有法律人格。在現(xiàn)實(shí)中由于種種原因，集體事務(wù)并不能由全體村民共同決定?！段餀?quán)法》第六十條規(guī)定，農(nóng)民土地集體所有權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（村民委員會(huì)、村民小組）代為行使。但由于村集體（村委會(huì)、村民小組）具有立場(chǎng)上的軟弱性與經(jīng)濟(jì)上的自利性，使得農(nóng)民土地由集體所有演化為由“政府所有”或由“村委會(huì)所有”，因而不能保證集體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。綜上，無論是從法律理論還是從現(xiàn)實(shí)條件來看，若農(nóng)民集體無法行使其土地所有權(quán)，農(nóng)民個(gè)體的土地權(quán)利也就無從實(shí)現(xiàn)。

3.公共利益的界定范圍不明晰。我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收，并給予補(bǔ)償?！痹凇睹穹ā?、《物權(quán)法》以及《土地管理法》等相關(guān)下位法中，沒有再對(duì)公共利益的范圍進(jìn)行清晰界定，明顯采用的是北美概括式的立法模式。但是，這種模式并不一定適合大陸法系的國(guó)家，其在征地過程中的弊端日漸顯露。如果不對(duì)公共利益做出進(jìn)一步的規(guī)定，那么對(duì)于公共利益與個(gè)體利益之間的衡量就會(huì)缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，這就給了行政機(jī)關(guān)很大的自由裁量權(quán)，為其濫用征地權(quán)提供了機(jī)會(huì)。

4.土地征收法律制度的碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。在1986年的《土地管理法》出臺(tái)之前，我國(guó)還有兩部相對(duì)完整的土地征收法規(guī)，即《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》和《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》。但在1986年之后，我國(guó)一改土地征收的統(tǒng)一立法模式，采用了更加靈活的碎片式立法模式，廢止了這兩部專門法，只在《土地管理法》中列出了一些原則性規(guī)定。在當(dāng)時(shí)，這種立法模式避免了過于僵化的土地征收規(guī)定對(duì)各地征地工作的束縛。在此情況下，政府能夠以政令代替法令，獲得了更多的自由和更快的反應(yīng)速度，將法律的效率價(jià)值放在了優(yōu)先地位。但是，長(zhǎng)期缺少統(tǒng)一立法也是造成土地征收亂象橫生的一個(gè)重要原因。其一，政府以部門規(guī)章、決定、通知、意見等規(guī)范性文件的形式調(diào)整土地征收事項(xiàng)，立法層級(jí)過低，無法保證法律的效力與正當(dāng)性；其二，各個(gè)部門的工作重點(diǎn)不同，考慮問題的角度也不同，如果缺少統(tǒng)一的法律指導(dǎo)，就容易出現(xiàn)相互重合或者相互矛盾的地方，前者造成的后果是浪費(fèi)了立法資源，后者則為混亂執(zhí)法提供了可乘之機(jī)。

（二）土地征收法律制度的監(jiān)管不規(guī)范

1.集體土地的征收程序不夠完備。我國(guó)《憲法》規(guī)定要依法征收土地，且《土地管理法》對(duì)土地征收的程序也有基本規(guī)定，但還存在較多缺陷。首先，法定的審批程序?qū)嶋H上是流于形式，根據(jù)《土地管理法》第五十五條的規(guī)定，項(xiàng)目收入的30%要上交，可見上、下級(jí)政府之間存在共同的利益訴求，使得審批結(jié)果缺乏中立性與正當(dāng)性；其次，存在制度黑箱，在政府公告之前，作為土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體對(duì)征地決定并不知情，農(nóng)民集體不參與決策，沒有話語權(quán)，這是對(duì)農(nóng)民自主選擇權(quán)的剝奪；再次，以公告作為通知方式，缺乏公開性與透明度，由于農(nóng)民可掌握的信息有限，因而會(huì)存在信息偏差；最后，雖然法律規(guī)定有相應(yīng)的程序義務(wù)，但卻未規(guī)定不履行相應(yīng)義務(wù)時(shí)的法律責(zé)任，也沒有法律對(duì)違法程序下審批方案的法律效果該如何判定做出詳細(xì)規(guī)定，無法保障程序的實(shí)施。

縱觀我國(guó)的法制歷史，均以追求實(shí)體正義與效率為先，而對(duì)于程序法卻一直沒有給予足夠的重視。加之，建國(guó)后我國(guó)深受蘇聯(lián)“法律工具論”思想的影響，輕視法律程序權(quán)利，造成了“行政主體往往以國(guó)家神化為理由剝奪公民實(shí)體上的權(quán)利”的結(jié)果（姜明安，2011）[11]。我國(guó)法律雖然也有制約國(guó)家征地權(quán)的規(guī)定，但卻因?yàn)槿鄙俪绦蚍ǖ谋Ｕ隙鵁o法落實(shí)，無法實(shí)現(xiàn)程序正義，也就無法實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義。

2.集體土地征收的監(jiān)督機(jī)制不成熟。在2004年國(guó)務(wù)院做出嚴(yán)格土地管理的決定后，我國(guó)在2006年才初步建立起土地督察制度，其機(jī)制運(yùn)行尚不成熟，在實(shí)際工作中遇到了很大的阻力，無法充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。首先，僅在北京、上海等地派駐9個(gè)土地督察局，輻射至全國(guó)各?。ㄊ?、區(qū)），工作量巨大。因此，土地督察局只能選擇“日常重點(diǎn)抽查方式”，無法做到全面審查，為一些違法土地征收項(xiàng)目提供了實(shí)施機(jī)會(huì)。其次，土地督察局難以獲得地方有關(guān)部門的積極配合。土地管理部門雖為省直單位，但大多獨(dú)立性不強(qiáng)，會(huì)受到地方政府的掣肘。而各地政府出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮會(huì)介入一些重大違法項(xiàng)目，對(duì)此土地管理部門往往不敢查處、上報(bào)或進(jìn)行違法認(rèn)定，大大增加了督察難度。再次，土地督察機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力度不強(qiáng)。督察機(jī)構(gòu)能夠執(zhí)行的力度最大的處罰是責(zé)令限期整改，但對(duì)此種處罰，違法項(xiàng)目往往會(huì)陽奉陰違，查則停工，不查就復(fù)工。而且，土地督察機(jī)構(gòu)不僅執(zhí)法權(quán)限低，其在執(zhí)法過程中還得不到地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)的配合，無法真正制止土地征收違法行為。

3.對(duì)土地征收違法行為的懲戒不到位。根據(jù)《土地管理法》第七章關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，對(duì)于土地征收違法行為的懲戒主要有：沒收違法所得、限期拆除、沒收新建建筑物或設(shè)施、處以罰款、行政處分以及追究刑事責(zé)任?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第七章對(duì)上述處罰進(jìn)行了量化規(guī)定，但仍存在缺陷。第一，行政處罰難以落實(shí)。對(duì)于違法項(xiàng)目土，地管理部門無權(quán)強(qiáng)制拆除，必須在法定訴訟和復(fù)議期滿后才能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，而此時(shí)項(xiàng)目最少已落成大半以上，很難做到限期拆除。對(duì)于無法拆除的建筑物或設(shè)施雖然可以處以沒收，并將沒收物歸為國(guó)家所有，但土地卻還是歸集體所有，那么如何處置這種存在所有權(quán)爭(zhēng)議的沒收物，對(duì)此法律尚無明確規(guī)定，因此難以執(zhí)行。第二，罰款標(biāo)準(zhǔn)過低?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第四十二條規(guī)定，“非法占用土地處以30元/m2”的處罰，可見違法成本過低，并不能起到有效的警戒作用。第三，行政處分過輕。行政機(jī)關(guān)違法征收只需返還或收回土地以及承擔(dān)有限的賠償責(zé)任；行政人員違法征收一般只是受到警告、記過、降職等處分，除非造成嚴(yán)重?fù)p失或涉刑，否則不會(huì)被開除公職。第四，刑事責(zé)任的設(shè)定存在漏洞。刑法設(shè)有“非法占用農(nóng)用地罪”，但集體土地既有農(nóng)用地也有非農(nóng)用地，因而此規(guī)定忽略了非法占用非農(nóng)用地且造成重大損失的情形。

4.集體土地的征收補(bǔ)償制度不夠科學(xué)。首先，現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)用范圍過窄，僅包括：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)這三種直接損失。世界上大部分國(guó)家的征地補(bǔ)償范圍都不只包括直接損失，還包括可預(yù)期的未來價(jià)值、干擾補(bǔ)償、重新安置困難補(bǔ)償?shù)乳g接損失。很多學(xué)者認(rèn)為，土地征收產(chǎn)生的間接損失也應(yīng)被列入補(bǔ)償范圍（李牧、耿寶建，2005）[12]。

其次，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠合理。根據(jù)《土地管理法》第四十七條的規(guī)定，我國(guó)土地補(bǔ)償費(fèi)需為“耕地被征收前三年的平均年產(chǎn)值”的“六到十倍”（陳少瓊，2007）[13]，安置補(bǔ)助費(fèi)為“四到六倍”，兩者之和不得超過“三十倍”。青苗費(fèi)是以平均每畝四五百塊的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，基本無法補(bǔ)償農(nóng)民農(nóng)作物的成本投入。事實(shí)上，很多國(guó)家的賠償標(biāo)準(zhǔn)都采用了市場(chǎng)價(jià)格。在此基礎(chǔ)之上，加拿大對(duì)于征用土地的補(bǔ)償還規(guī)定，必須依據(jù)土地的最高和最佳用途來進(jìn)行市場(chǎng)定價(jià)補(bǔ)償（盧麗華，2000）[14]。相比之下，我國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定就背離了市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律：一方面，過低的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅不能合理體現(xiàn)出土地的區(qū)位差異以及各地的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還無法真正體現(xiàn)出土地對(duì)農(nóng)民的生存保障價(jià)值；另一方面，在實(shí)際征收過程中，有些政府為了讓征地項(xiàng)目順利進(jìn)行，會(huì)適用《土地管理法》第四十七條最后一款的特殊情況，超額補(bǔ)償給部分農(nóng)民，造成了各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一的情況。

再次，我國(guó)的征地補(bǔ)償方式不科學(xué)。第一，補(bǔ)償方式較單一，大部分地區(qū)選擇一次性發(fā)放貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞綄?duì)失地農(nóng)民進(jìn)行安置，忽略了失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問題；第二，補(bǔ)償分配方式不合理，三種補(bǔ)償費(fèi)中除青苗費(fèi)會(huì)直接歸農(nóng)民所有以外，其他兩種費(fèi)用均需由村集體決定如何分配，這就給村集體截留補(bǔ)償費(fèi)提供了機(jī)會(huì)。據(jù)調(diào)查，村集體截留的征地補(bǔ)償款往往能夠達(dá)到農(nóng)民實(shí)際得到的土地補(bǔ)償費(fèi)的3～4 倍（曹艷芝，2006）[15]。

5.集體土地征收權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制不合理。對(duì)于權(quán)利救濟(jì)，農(nóng)民最主要依靠的應(yīng)該是法律，而非信訪。信訪原本只是補(bǔ)充性的救濟(jì)途徑，現(xiàn)在卻成了失地農(nóng)民心中維權(quán)的最優(yōu)選擇，甚至是唯一選擇。造成這種扭曲現(xiàn)象的原因有兩點(diǎn)：一是救濟(jì)機(jī)制不合理，二是對(duì)農(nóng)民的普法工作做得不到位。首先，作為性價(jià)比最高的權(quán)利救濟(jì)手段，協(xié)調(diào)并沒有得到基層政府應(yīng)有的重視與應(yīng)用，而是基層政府放任異議激化為矛盾、矛盾再激化為沖突。其次，無論是申請(qǐng)行政裁決還是走行政訴訟程序，政府都會(huì)面臨“自己做自己的法官”的困境，因而行政機(jī)關(guān)作出的裁決的正當(dāng)性與公正性都無法保證，在農(nóng)民心中的信任度極低。我國(guó)香港地區(qū)對(duì)此類糾紛明確規(guī)定了要進(jìn)行司法介入，更好地體現(xiàn)了裁判結(jié)果的公正性和合理性。再次，我國(guó)的司法救濟(jì)通道不暢通。一方面，案件起訴設(shè)有較高的條件門檻與程序門檻，如《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》中指出，不受理未進(jìn)行行政裁決的土地補(bǔ)償案件，而行政裁決本身程序就相當(dāng)繁瑣，致使司法救濟(jì)成了農(nóng)民的一場(chǎng)持久戰(zhàn)，成本高昂且見效較慢；另一方面，我國(guó)農(nóng)民普遍法律意識(shí)不強(qiáng)，也不具備足夠的經(jīng)濟(jì)條件與法律素養(yǎng)來通過司法途徑進(jìn)行維權(quán)。

四、關(guān)于土地征收中農(nóng)民權(quán)益得以保障的建議

（一）多元因素考量下的土地征收制度價(jià)值導(dǎo)向

1.土地征收必須依法進(jìn)行。路易斯·亨金等（1997）[16]指出：“從來沒有哪個(gè)制度否認(rèn)政府的征用權(quán)，重要的是征用的法律限制?！痹谑糯髨?bào)告高舉“依法治國(guó)、依法行政”的旗幟下，土地征收也必須依法進(jìn)行，這是保障農(nóng)民權(quán)益的根本要求。首先，土地征收必須體現(xiàn)憲法精神。我國(guó)長(zhǎng)期以來缺乏對(duì)私權(quán)的保護(hù)，奉行的是集體主義、國(guó)家至上，但這其實(shí)背離了現(xiàn)代社會(huì)的法治精神。法治在于依法限制公權(quán)、保護(hù)私權(quán)，這既是憲法的要求，也是民主的呼聲，因此必須依法限制國(guó)家的征地權(quán)，保護(hù)集體地權(quán)。其次，土地征收必須有法可依。應(yīng)總結(jié)改革開放四十年來的土地征收經(jīng)驗(yàn)，并以此為基礎(chǔ)制定統(tǒng)一而穩(wěn)定的土地征收法，以結(jié)束重復(fù)立法或法條矛盾的混亂局面，有助于規(guī)范土地征收行為，更有益于幫助我國(guó)邁過改革開放的深水區(qū)。最后，土地征收必須有法必依、按章辦事、嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)土地征收違法行為絕不姑息。

2.集體土地權(quán)利的主體地位必須明確。明確集體土地的權(quán)利主體地位是保障農(nóng)民權(quán)益的必要途徑。首先，必須賦予農(nóng)民以市場(chǎng)主體資格。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的繼承和發(fā)展，是我國(guó)土地制度改革的又一創(chuàng)新，具體就是要落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。在農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變的情況下，使農(nóng)民自愿地將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，彌補(bǔ)集體土地所有權(quán)的權(quán)能缺陷。其次，要明確集體土地權(quán)利主體的范圍。《物權(quán)法》將土地集體所有權(quán)的主體規(guī)定為該集體成員。在這一主體范圍的基礎(chǔ)之上，可通過對(duì)本集體成員的資格認(rèn)定來確定集體土地所有權(quán)的實(shí)質(zhì)主體。2013年1月下發(fā)的中央一號(hào)文件中提出，農(nóng)村土地的確權(quán)登記頒證工作在2018年已基本完成，宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記工作預(yù)計(jì)在2020年基本完成。

3.公共利益與個(gè)人利益的平衡必須實(shí)現(xiàn)。首先，要對(duì)公共利益的范疇進(jìn)行界定。通過借鑒其他國(guó)家的方法，我國(guó)可以在《憲法》當(dāng)中進(jìn)行原則性的概括規(guī)定，在《土地管理法》等其他部門法中盡量詳細(xì)地列舉出可以行使征地權(quán)的各種情形，或者以負(fù)面清單的形式列明不能行使征地權(quán)的情形，給出大致的范圍和方向，從而有效限制政府機(jī)關(guān)的權(quán)利濫用行為及其尋租行為，保護(hù)農(nóng)民的合法利益在征地過程中不受侵害。其次，要明確公共利益的衡量標(biāo)準(zhǔn)。公共利益由個(gè)人利益組成，為社會(huì)中多數(shù)個(gè)人利益的共同表達(dá)，其并不必然高于個(gè)人利益。若過于強(qiáng)調(diào)公共利益而漠視個(gè)人利益，則不僅會(huì)造成資源的浪費(fèi)，也達(dá)不到實(shí)現(xiàn)公共利益的目的。因此應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，國(guó)家或政府在以公共利益為目的進(jìn)行土地征收時(shí)必須滿足，土地所有權(quán)人對(duì)土地所擁有的利益要遠(yuǎn)小于要保護(hù)的公共利益，或者征收土地給土地所有權(quán)人造成的損失要遠(yuǎn)小于要保護(hù)的公共利益，否則政府所主張的公共利益就不可取。

（二）建立符合中國(guó)國(guó)情的土地征收制度

1.完善土地征收程序。首先，應(yīng)當(dāng)貫徹“正當(dāng)程序”原則，完善土地征收的審批程序。其一，要落實(shí)審批程序，對(duì)此審批機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)重大項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地考察，探索設(shè)立中立的調(diào)查機(jī)構(gòu)加入到審批中來；其二，要讓農(nóng)民參與到土地征收方案設(shè)計(jì)中去，在公告前增設(shè)聽證程序，廣泛聽取農(nóng)民意見以及專家論證，確保方案的民意性與科學(xué)性，給予農(nóng)民更多的話語權(quán)；其三，要增強(qiáng)土地征收的透明度，通過豐富征地公告的內(nèi)容和方式來保障農(nóng)民的知情權(quán)，其中公告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到征收的必要性與可行性分析、環(huán)評(píng)材料、征地利用計(jì)劃書、相關(guān)部門的審批意見等，公告方式可采取登報(bào)、錄入官方網(wǎng)站以及建立官方微信公眾號(hào)等多種信息化方式，以充分保障農(nóng)民的知情權(quán)；其四，要明確行政機(jī)關(guān)不履行法定程序的法律責(zé)任，對(duì)于違反程序規(guī)則做出的審批方案應(yīng)當(dāng)判定為無效。

其次，要用強(qiáng)制力來保障督察工作的順利開展。土地督察機(jī)構(gòu)只是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因此不能賦予其親自執(zhí)法的權(quán)力，但可以賦予其強(qiáng)制要求行政機(jī)關(guān)履行糾正整改違法土地征收項(xiàng)目的權(quán)力。并且，還要有司法強(qiáng)制力做保證，即規(guī)定行政機(jī)關(guān)若存在拒不履行糾正整改或者消極應(yīng)付的情形，督察機(jī)構(gòu)有權(quán)申請(qǐng)司法強(qiáng)制執(zhí)行。

再次，要加大對(duì)土地征收違法行為的懲戒力度。通過確保督察工作來落實(shí)行政處罰的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)做到：第一，適當(dāng)提高罰款標(biāo)準(zhǔn)，建議提升至“3 000元以上 10 000 元以下/m2”（陳小君，2012）[17]，嚴(yán)厲懲治集體土地征收違法行為；第二，加大行政處分力度，一旦發(fā)現(xiàn)行政工作人員在土地征收中濫用職權(quán)或?yàn)^職，可保留其編制，但必須永久取消其行政職務(wù)，以盡量避免官員為追求政績(jī)而進(jìn)行違法征收；第三，完善刑法罪責(zé)，將“非法占用農(nóng)用地罪”改為“非法占用集體土地罪”，從而將非法占用非農(nóng)用地的情形也納入其中，以更好地規(guī)制違法征地行為。

2.科學(xué)制定征收補(bǔ)償制度，這是合理補(bǔ)償農(nóng)民損失的關(guān)鍵。首先，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)充土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?。其一，可借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的土地征收經(jīng)驗(yàn)，將“土地改良費(fèi)”加入補(bǔ)償范圍；其二，可借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，將“土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價(jià)值”納入補(bǔ)償范圍。其次，在確定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地的區(qū)位和用途、當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平、人均收入等因素，并將農(nóng)村土地征收后產(chǎn)生的土地增值收益納入考慮范圍，探索兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人三方面利益的分配機(jī)制。再次，征收補(bǔ)償方式應(yīng)當(dāng)多樣化。在征地中涉及征收農(nóng)民住房時(shí)，應(yīng)當(dāng)契合實(shí)際采取重新安排宅基地或提供安置房等方式，以保障和改善農(nóng)民的居住條件，確保農(nóng)民利益不受損失。另外，還可以將部分補(bǔ)償款用于被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，以保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。最后，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償款發(fā)放情況的監(jiān)控，確保補(bǔ)償款項(xiàng)及時(shí)發(fā)放到農(nóng)民手中。例如，山西省人民政府第182號(hào)令就明確規(guī)定集體只可以留存20%的補(bǔ)償款，剩下的80%要分發(fā)給農(nóng)民，切實(shí)維護(hù)了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，并獲得了較好的社會(huì)評(píng)價(jià)。

3.提供多元化的救濟(jì)途徑是保障農(nóng)民權(quán)利的重要抓手。首先，無論是行政裁決還是行政訴訟，在人力、物力還有時(shí)間上的投入都要比協(xié)調(diào)方式多得多，因此地方政府應(yīng)當(dāng)重視協(xié)調(diào)的作用，盡可能滿足被征地農(nóng)民的合理訴求，將問題解決在源頭。另外，還可以加入中立的第三方調(diào)解機(jī)制，以避免利益相關(guān)的兩方直接對(duì)抗。當(dāng)然，只有協(xié)調(diào).的方式還不夠，還應(yīng)該有公正的行政裁決以及暢通的司法訴訟渠道。對(duì)此，可以設(shè)立專業(yè)、獨(dú)立的土地征收爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)來進(jìn)行行政裁決（姜明安，2011）[11]，這既避免了征地機(jī)關(guān)既當(dāng)“選手”又做“裁判”的情形，也可以更專業(yè)、更迅速以及更節(jié)約地解決爭(zhēng)端。司法作為維護(hù)正義的最后手段，實(shí)現(xiàn)的是高標(biāo)準(zhǔn)的公正，其作用無可取代，因此司法救濟(jì)途徑在具備謙益性的同時(shí)必須保持其暢通性，適當(dāng)降低案件門檻，將認(rèn)定征收行為是否合法的案件納入可訴范圍。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加大普法工作的力度，完善“導(dǎo)訴”制度，加強(qiáng)司法救助與法律援助，引導(dǎo)農(nóng)民以法律武器保護(hù)自身權(quán)利。最后，應(yīng)整合以上救濟(jì)手段，形成各司其職、相互協(xié)調(diào)的法律救濟(jì)制度，有效應(yīng)對(duì)土地征收中的各種糾紛，實(shí)現(xiàn)救濟(jì)渠道的有機(jī)化與多元化（王克穩(wěn)，2016）[18]。