推進新時代自然災害防治改革與發(fā)展的思考
——淺析習近平防災減災救災思想的科學內(nèi)涵與時代價值

焦賀言 程永

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央立足于建設(shè)中國特色社會主義偉大實踐，提出許多防災減災救災思想的新觀點、新論斷、新要求，做出了一系列重要部署，逐漸形成了完整的、具有強烈時代感的、獨具特色的防災減災救災思想，對于深入理解習近平新時代中國特色社會主義思想，提高自然災害防治水平具有重要意義。

1 當前防災減災救災的現(xiàn)狀與社會背景

1.1 防災減災救災現(xiàn)狀與全面建成小康社會

目前我們處在“兩個一百年”的歷史交匯期，防災減災救災還面臨諸多新形勢、新任務(wù)與新挑戰(zhàn)，與全面建成小康社會還有許多不適應(yīng)的地方：一是災害形勢復雜多變。極端天氣及其次生衍生災害增加、破壞性地震頻發(fā)，自然災害的突發(fā)性、異常性和復雜性有所增加。二是重救災輕減災思想還比較普遍，防災減災救災基礎(chǔ)依然薄弱，一些城市高風險、不設(shè)防的狀況尚未根本改變，一些革命老區(qū)、邊疆地區(qū)抵御自然災害的能力仍顯薄弱，因災致貧、返貧等問題尤為突出。三是防災減災救災體制機制與社會治理能力需求不完全適應(yīng)，自然災害的立法滯后、能力建設(shè)存在短板、社會力量救援尚未得到充分發(fā)揮、宣傳教育不夠深入。四是國際防災減災救災合作對我國防災減災救災能力的要求。國際社會普遍認識到防災減災救災與經(jīng)濟社會發(fā)展、全球氣候變化、消除貧困的關(guān)系。防災減災救災是全人類的共同任務(wù)，作為最大的發(fā)展中國家，國際社會更加期待我國在防災減災救災領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。

1.2 防災減災救災現(xiàn)狀與社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變

十九大對我國社會主要矛盾進行了最新界定，指出我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間”。十九大對主要矛盾的界定既是對40年改革開放歷史成就的總結(jié)，也是對未來發(fā)展目標的準確定位。防災減災救災水平存在不平衡、不充分的地方，也存在與經(jīng)濟社會、人民需求不適應(yīng)的地方。主要矛盾要求自然災害防治工作以更寬的視野謀劃新時代自然災害防治工作，牢固樹立新發(fā)展理念，樹立“人與自然是生命共同體的意識，堅持以防為主、防抗救相結(jié)合的基本方針”[1]，實現(xiàn)自然災害防治工作格局由被動到主動的根本性轉(zhuǎn)變。一要以總體國家安全觀的高度來定位國家綜合防災減災工作，將自然災害防治工作納入到傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全相協(xié)調(diào)的大視野中，維護好國家的安全和發(fā)展利益。二要以提升社會治理能力的立場來強化自然災害防治能力建設(shè)，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)保駕護航。三要將自然災害防治能力建設(shè)納入共建共治共享的社會治理格局。四是以體制機制改革為完善適合經(jīng)濟社會發(fā)展的自然災害防范應(yīng)對格局。十八大以來自然災害形勢仍然復雜嚴峻，自然災害防治體系發(fā)展不平衡、不充分的問題比較突出，成為制約自然災害防治工作質(zhì)量提升的瓶頸，深化自然災害防治體制機制改革成為提升自然災害防治工作質(zhì)量的關(guān)鍵。

1.3 防災減災救災現(xiàn)狀與黨的執(zhí)政要求

防災減災救災工作是衡量中國共產(chǎn)黨執(zhí)政領(lǐng)導力、執(zhí)行力、動員力的一個重要方面。作為執(zhí)政黨要切實提高自然災害應(yīng)對防范能力，切實維護人民群眾利益和生命財產(chǎn)安全，為全面建成小康社會提供堅實基礎(chǔ)。

七十年成績證明，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政取得了舉世矚目的成就，但是由于環(huán)境的變化，仍然面臨很多難題，對黨的執(zhí)政能力提出了更高的要求。我國防災減災救災工作還存在諸多“短板”，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，實現(xiàn)從以減少災害損失為核心的災害治理模式向以減輕災害風險為核心的災害治理模式轉(zhuǎn)變，不斷滿足人民日益增長的安全需要。

2 習近平新時代防災減災救災思想的主要內(nèi)容

2.1 “人民立場”是習近平新時代防災減災救災思想的指導思想

堅持以人民為中心就是堅持人民立場?！鞍l(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，歸根到底是要讓人民群眾有更多獲得感”[2]，人民立場是中國共產(chǎn)黨人在任何情況下都從人民利益高于一切的立場上看待問題。這是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的根本標志、根本立場。習近平以人民為中心的思想，對于提高防災減災救災水平具有重要意義。

從四川蘆山地震到云南魯?shù)榈卣?，再到陽縣山體滑坡；從魯山縣特大火災到茂縣特大山體滑坡，再到鹽城龍卷風冰雹特別重大災害；從米沙子特別重大火災事故到天津爆炸事故，再到長江黃河洪澇災害……，每一次，習近平總書記多次強調(diào)牢固樹立以人民為中心的思想，“全力組織開展搶險救災工作”、“要把搶救人員放在第一位”，“盡最大努力減少人員傷亡”。防災減災救災事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)全面建成小康社會，在服務(wù)和保障經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定中，地位特殊，責任重大。習近平新時代防災減災救災思想昭示著中國共產(chǎn)黨初心和使命，體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨人的價值取向，是唯物史觀的根本原則。

2.2 “災害的基本國情” 是習近平新時代防災減災救災思想的主要依據(jù)

關(guān)于防災減災基本國情的認識，是習近平防災減災救災思想的主要依據(jù)。我國災害種類多，除現(xiàn)代火山活動外，幾乎所有自然災害都在中國出現(xiàn)過；災害分布地域廣，全國各地均不同程度受到自然災害影響，氣象、地震、地質(zhì)、海洋等自然災害嚴重的地區(qū)占全國人口總數(shù)的一半，“各省均發(fā)生過5級以上的破壞性地震，滑坡、泥石流、山體崩塌等地質(zhì)災害頻繁發(fā)生”[3]。受季風氣候影響，東部沿海地區(qū)平均每年約有7個熱帶氣旋登陸；僅地震災害，“1949年以來100多次破壞性地震襲擊了22個省，造成37萬余人喪生，占全國各類災害死亡人數(shù)的54%”[4]。

習近平總書記在2016年視察唐山時把自然災害嚴重上升到基本國情高度來認識，指出，“我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重，這是一個基本國情”[5]，在2018年中央財經(jīng)委員會第三次會議上，習近平對此再次強調(diào)，體現(xiàn)了習總書記對我國自然災害的準確把握和科學判斷。

2.3 “建立高效科學的自然災害防治體系，提高全社會自然災害防治能力”是習近平新時代自然災害防治思想的根本目標

人類文明的演變始終伴隨著與自然災害的抗爭，從黃河之“害”變黃河之“治”，從唐山重生到汶川蝶變，體現(xiàn)了防災減災救災能力不斷提高，防治體系和防治能力現(xiàn)代化逐步推進?！敖⒏咝Э茖W的自然災害防治體系，提高全社會自然災害防治能力”是習近平新時代自然災害防治思想的根本目標。黨的十八大以來，應(yīng)急響應(yīng)啟動116次，116個救災應(yīng)急工作組赴災區(qū)指導協(xié)助開展救災工作，下?lián)茏匀粸暮ι钛a助451.96億元，救助受災群眾7000多萬人（次），有效應(yīng)對了四川蘆山、九寨溝地震、云南魯?shù)榈卣?、“威馬遜”“尼伯特”“莫蘭蒂”“天鴿”臺風、江蘇鹽城龍卷風冰雹、四川茂縣特大山體滑坡以及南方嚴重暴雨洪澇災害等一系列重特大自然災害，切實保障了受災群眾基本生活。

在喜說成績的同時不能忽視“防災減災救災體制機制不完善、災害信息共享和防災減災救災資源統(tǒng)籌不足、重救災輕減災思想比較普遍、防災減災宣傳教育不夠普及等問題”[1]，我國防災減災救災能力總體還比較弱，主要體現(xiàn)在：一是縱向集權(quán)、橫向自治的管理體制，嚴重影響了防災減災救災的效率；二是民間組織在防災減災救災中的作用的體制、機制還不完善。地震、水災、重大火災爆炸、大規(guī)模恐襲等，沒有強有力機構(gòu)的指揮和系統(tǒng)處置，是很難達到相對較佳效果的，應(yīng)急管理部的組建是一種資源的整合，有利于及時有效處理突發(fā)事件，也可以進行綜合性防災救災，更加符合應(yīng)急管理科學規(guī)律。

習近平強調(diào)“增強抵御和應(yīng)對自然災害能力，以防為主、防抗救相結(jié)合的方針，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，全面提高全社會抵御自然災害的綜合防范能力”[5]。2016年到河北唐山考察時，要求“進一步增強憂患意識、責任意識，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力”[8]。2018年中央財經(jīng)委員會第三次會上，習近平發(fā)表重要講話強調(diào)，“要建立高效科學的自然災害防治體系，提高全社會自然災害防治能力，為保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和國家安全提供有力保障”[6]。習近平總書記關(guān)于應(yīng)對自然災害的指示，體現(xiàn)了應(yīng)對自然災害的目標，從“災后”向“災前”的理念轉(zhuǎn)變，對于建立高效科學的防災減災救災體系，提高全社會防災減災救災能力具有現(xiàn)實的指導作用。

2.4 “九個堅持、三個轉(zhuǎn)變” 是習近平新時代防災減災救災思想的基本戰(zhàn)略。

2016年7月，習近平在唐山地震40年之際，首次提出能力 “兩個轉(zhuǎn)變、三個堅持”的基本戰(zhàn)略，“堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災后救助向注重災前預防轉(zhuǎn)變，……全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力”[7]。2018年10月習近平總書記把提高防災減災救災能力與“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局相結(jié)合，深刻闡述防災減災救災能力的重要意義，提出“九個堅持”，即“以人民為中心的發(fā)展思想，堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)救災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，強化綜合減災、統(tǒng)籌抵御各種自然災害。要堅持黨的領(lǐng)導，形成各方齊抓共管、協(xié)同配合的自然災害防治格局；堅持以人為本，切實保護人民群眾生命財產(chǎn)安全；堅持生態(tài)優(yōu)先，建立人與自然和諧相處的關(guān)系；堅持預防為主，努力把自然災害風險和損失降至最低；堅持改革創(chuàng)新，推進自然災害防治體系和防治能力現(xiàn)代化；堅持國際合作，協(xié)力推動自然災害防治”[7]。

從“兩個堅持”到“五個堅持的基本原則”，再到“九個堅持”體現(xiàn)了習近平新時代自然災害防治思想的不斷完善?！熬艂€堅持”、“三個轉(zhuǎn)變”體現(xiàn)了防災減災救災工作在“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局中的重要作用，構(gòu)成了習近平新時代防災減災救災思想的基本戰(zhàn)略。

2.5 “九大重點工程” 是習近平新時代防災減災救災思想的重要舉措

提高防災減災救災能力，要增強關(guān)鍵領(lǐng)域的實力。災害監(jiān)測預警能力、防范巨災風險的能力、綜合災害風險信息服務(wù)能力、全球合作防范環(huán)境風險能力、災后恢復重建能力以及災害管理等還存在薄弱環(huán)節(jié)，與全面建成小康社會的需要還不吻合，“九大重點工程”是習近平新時代防災減災救災思想的重要舉措，是防災減災救災能力提升的有力支撐。

在唐山考察時，習近平總書記對防災減災救災工作指出了方向，明確了措施。 2018年10月中央財經(jīng)委員會第三次會議上，針對關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，提出九項重點工程，“要實施災害風險調(diào)查和重點隱患排查工程，掌握風險隱患底數(shù)；實施重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)修復工程，恢復森林、草原、河湖、濕地、荒漠、海洋生態(tài)系統(tǒng)功能；實施海岸帶保護修復工程，建設(shè)生態(tài)海堤，提升抵御臺風、風暴潮等海洋災害能力；實施地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固工程，提高抗震防災能力；實施防汛抗旱水利提升工程，完善防洪抗旱工程體系；實施地質(zhì)災害綜合治理和避險移民搬遷工程，落實好“十三五”地質(zhì)災害避險搬遷任務(wù)；實施應(yīng)急救援中心建設(shè)工程，建設(shè)若干區(qū)域性應(yīng)急救援中心；實施自然災害監(jiān)測預警信息化工程，提高多災種和災害鏈綜合監(jiān)測、風險早期識別和預報預警能力；實施自然災害防治技術(shù)裝備現(xiàn)代化工程，加大關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)力度，提高我國救援隊伍專業(yè)化技術(shù)裝備水平”[8]。九大重點工程涉及面廣、針對性強，從摸清底數(shù)，到預警能力；從保護修復，到避險搬遷，對提升防災減災救災能力，確保受災地區(qū)社會穩(wěn)定、人心安定，具有重要意義。

2.6 法治建設(shè)是習近平新時代防災減災救災思想的基本保障

“人類社會發(fā)展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理。要善于運用法治思維和法治方式進行治理，要強化法治意識”。對于建設(shè)社會主義法治國家,習近平總書記做出了很多論述。目前我國災害防治法律體系不健全，防災減災救災基本法缺失，不同災種的治理也缺少統(tǒng)一的安排，“法治防災”沒有發(fā)揮應(yīng)有的效果，實踐中存在“一事一法”、立法空白、實效性不足等特點。如《防震減災法》規(guī)定的監(jiān)測預報、災害預防、地震應(yīng)急、震后救災與重建等內(nèi)容，缺乏可操作性，特別是在工程抗震設(shè)防監(jiān)管方面存在薄弱環(huán)節(jié),相關(guān)應(yīng)急預案和技術(shù)標準配套滯后于防災減災救災需求?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》,對維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序具有重要意義，但應(yīng)對責任剛性不夠、部分責任的規(guī)定不夠周密、責任主體有所缺失等問題,影響了該法的實施效果。

3 新時代防災減災救災改革與發(fā)展的思考

“自然災害防治是人類生存發(fā)展的永恒主題”“我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，一部中華文明史也是中華民族抗災救災史”。黨的十八大以來，習近平為解決自然災害防治面臨的難題和挑戰(zhàn)，站在人類歷史發(fā)展進程的高度，準確把握自然災害規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律，分析防災減災救災與經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的辯證關(guān)系，從歷史唯物角度深化了對防災減災救災的歷史性、規(guī)律性認識，具有劃時代的歷史意義，充分體現(xiàn)了習近平總書記深邃的哲學思想、辯證思維，彰顯了習近平總書記構(gòu)建人類命運共同體的全球視野、世界胸懷和大國擔當。

習近平防災減災救災思想是以習近平為總書記的黨中央在新的歷史條件下，為解決中國當前防災減災救災面臨的一系列難題而從歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實需要的高度出發(fā)，提出的一系列關(guān)于進一步防災減災救災的新思路、新提法和新論斷。這些思想內(nèi)容豐富，涵蓋面廣，既闡明了全面防災減災救災的指導思想、主要依據(jù)、重要舉措等，又描繪了全面防災減災救災的目標和藍圖，還合理布局了防災減災救災的保障措施等，構(gòu)成了防災減災救災工作的總體布局。這些思想回應(yīng)在新的歷史條件下防災減災救災工作為什么要提升防災減災救災能力、怎樣提升防災減災救災能力等重大理論問題和現(xiàn)實問題。因此，習近平新時代防災減災救災思想作為新時代中國特色社會主義理論的最新發(fā)展，是黨和人民在新的歷史起點上做好防災減災救災工作的行動指南，它將有力地指導著防災減災救災能力不斷提升,如在基本戰(zhàn)略上提出“九個堅持”“三個轉(zhuǎn)變”等；在基本舉措上強調(diào)“九大重點工程”……這些思想既是防災減災救災的指導，也是提升全社會防災減災救災能力的有效措施。

推進新時代防災減災救災改革與發(fā)展,一是要圍繞“預防、治理、救援”繼續(xù)深化體制機制改革，建立既適應(yīng)我國國情，又切實提高防災減災救災實際的體制機制。應(yīng)急管理部成立以來，省、市也相繼成立應(yīng)急管理廳、局等，但是體制機制改革不是簡單的“改名字、換牌子”，而是一次全新的再造、重建，因此要堅持優(yōu)化、協(xié)同、高效的原則，處理好統(tǒng)與分的關(guān)系，界定好防與救的職責；同時加強職能的融合和重塑，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和運行機制，把分散體系變成集成體系，把低效資源變成高效資源。

二是要加強應(yīng)急管理人才培養(yǎng)。當前防災減災救災人才在數(shù)量或質(zhì)量上不能滿足當前防災減災救災工作需求，與發(fā)達國家相比尚有差距的領(lǐng)域的人才是我國防災減災救災人才培養(yǎng)的重點。

三是要加強應(yīng)急管理相關(guān)科學研究。科技支撐是防災減災救災工作的長效機制。中共中央國務(wù)院《關(guān)于推進防災減災救災體制機制改革的意見》，要求加強基礎(chǔ)理論研究和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，著力揭示重大自然災害及災害鏈的孕育、發(fā)生、發(fā)展、演變規(guī)律，分析致災成因機理。推進大數(shù)據(jù)、云計算、地理信息等新技術(shù)新方法運用，提高災害信息獲取、模擬仿真、預報預測、風險評估、應(yīng)急通信與保障能力。通過國家科技計劃（專項、基金等）對符合條件的防災減災救災領(lǐng)域科研活動進行支持，加強科技條件平臺建設(shè)，發(fā)揮現(xiàn)代科技作用，提高重大自然災害防范的科學決策水平和應(yīng)急能力。完善產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新機制和技術(shù)標準體系，推動科研成果的集成轉(zhuǎn)化、示范和推廣應(yīng)用，開展防災減災救災新材料新產(chǎn)品研發(fā)，加快推進防災減災救災產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四是要健全應(yīng)急管理法律法規(guī)，逐步形成規(guī)范各類自然災害防治的法律體系。要根據(jù)預防和處置自然災害需要，抓緊做好有關(guān)法律法規(guī)草案和修訂草案的起草工作，以及有關(guān)規(guī)章、標準的修訂工作。

五是要充分發(fā)揮民間組織與政府合作。應(yīng)急管理工作的復雜性及民間組織的靈活性、志愿性、實操性、專業(yè)特長等優(yōu)勢，決定了民間組織就是一支重要的不可或缺的力量。因此一方面要提高對民間組織的認可度，有必要向民間組織提供一些專業(yè)性的培訓和支持，各取所長，積極配合。同時建立與民間組織的合作機制、風險分擔機制，將民間組織工作納入防災減災救災工作框架，樹立協(xié)同作戰(zhàn)的理念，促進民間救援隊伍的良性發(fā)展。