城市基層治理的價(jià)值多元與價(jià)值整合

胡 冰

社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、利益主體的多元化與各主體需求的多樣性等，在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)展現(xiàn)了一幅前所未有的社會(huì)畫卷。橫坐標(biāo)上是多元價(jià)值存在的客觀性，縱坐標(biāo)上是公共價(jià)值追求的必要性?？v橫交錯(cuò)的價(jià)值激蕩，既相互促進(jìn)，也又相互沖突。本文從公共管理的角度，對(duì)城市基層治理中的價(jià)值多元與價(jià)值整合問(wèn)題作出分析。

一、問(wèn)題的提出

習(xí)近平總書記早在2006年就指出: “構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，重心在基層?；鶎邮巧鐣?huì)的細(xì)胞，是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖?！雹倭?xí)近平：《加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，夯實(shí)社會(huì)和諧之基》，《求是》2006第 21期。城市基層的價(jià)值多元是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展的必然結(jié)果，是我國(guó)社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)。價(jià)值是需要的體現(xiàn)，需要的多樣性必然導(dǎo)致價(jià)值的多元化。需要的多樣性又源于利益主體的多元化?？v向上，政府與社會(huì)關(guān)系打破了傳統(tǒng)的大一統(tǒng)格局，基層的自治要求、社會(huì)組織的發(fā)展各自有著不盡相同的價(jià)值追求和目標(biāo)，地方黨委和政府及其派出機(jī)構(gòu)（主要指街道辦事處）對(duì)基層治理的公共價(jià)值和整體目標(biāo)有方向性的約束。橫向上，基層社區(qū)的居民個(gè)體、不同利益群體（如原住民、外來(lái)人群、租客等）、駐社區(qū)的各單位（如政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、各種所有制企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等）、各類基層社會(huì)組織等，也有著差異性的各種需要和利益訴求。這種多元化的格局是我國(guó)歷史上從來(lái)沒(méi)有過(guò)的。

不同價(jià)值主體的運(yùn)動(dòng)在促進(jìn)基層繁榮和進(jìn)步的同時(shí)，也存在著價(jià)值沖突。正如楊愛(ài)杰認(rèn)為的那樣：“社會(huì)基層治理實(shí)際上就是協(xié)調(diào)基層社會(huì)不同利益之間以及不同利益主體之間的矛盾、沖突，社會(huì)基層各組成要素共同處理公共事物的一個(gè)系統(tǒng)與活動(dòng)過(guò)程?！雹跅類?ài)杰：《包容性發(fā)展理念下社會(huì)基層治理的創(chuàng)新策略》，《學(xué)術(shù)論壇》2012 年第 9 期。多年來(lái)，城市基層的各種矛盾正是這種活動(dòng)過(guò)程的必然反映。城市拆遷中的利益博弈、不同群體對(duì)公共服務(wù)的不同要求、個(gè)體利益與社區(qū)利益的矛盾、基層社會(huì)組織與居民自治間的矛盾、社區(qū)利益與基層及社會(huì)整體利益的矛盾等等。

近些年隨著協(xié)商民主的推進(jìn)，城市基層創(chuàng)新了多種多樣的價(jià)值沖突協(xié)調(diào)機(jī)制，取得了可喜的成績(jī)，如社區(qū)議事廳、群眾懇談室、居民大會(huì)議事機(jī)制、社區(qū)事務(wù)辯論會(huì)等等。這些機(jī)制和平臺(tái)在打造共建共治共享的基層社會(huì)治理格局、緩解基層矛盾、整合價(jià)值沖突方面發(fā)揮了積極的作用。

但在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，城市基層在某個(gè)局部達(dá)成的共識(shí)或共同價(jià)值，有時(shí)又會(huì)跟整體的公共價(jià)值產(chǎn)生沖突。例如，社區(qū)在拆遷補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商過(guò)程中達(dá)成居民利益最大化的共識(shí)或共同價(jià)值，但這種局部的價(jià)值整合恰恰和外部更高層面的公共價(jià)值、整體利益間產(chǎn)生沖突，他們的利益最大化訴求可能挑戰(zhàn)了相關(guān)法規(guī)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)激的訴求表達(dá)可能會(huì)沖擊基層社會(huì)秩序。有時(shí)候甚至在更大范圍引發(fā)矛盾。基層社會(huì)組織異化以及社會(huì)組織在與社區(qū)自治組織合作中的利益互換，損害了公共利益。等等。

這些沖突和矛盾，對(duì)城市基層治理的價(jià)值整合提出了要求。

二、整合：西方公共管理的新趨勢(shì)

20世紀(jì)，影響西方公共管理的思想主要有傳統(tǒng)科層制和新公共管理。按照橫向分工、縱向分級(jí)、法制管理的思想構(gòu)建起來(lái)的金字塔結(jié)構(gòu)，到1980年代遇到了碎片化、封閉性、技術(shù)主義等問(wèn)題，導(dǎo)致管理績(jī)效的低下和管理成本的高漲。新公共管理倡導(dǎo)以企業(yè)家精神改造政府，實(shí)現(xiàn)公共管理的市場(chǎng)化、社會(huì)化和私有化，但在提高了效率和控制了成本之后，公共權(quán)威的喪失和公共利益的弱化等又成為新的矛盾。于是，關(guān)于價(jià)值整合的理論逐漸成為理論研究和實(shí)踐探索的焦點(diǎn)。

新合作主義。新合作主義（區(qū)別于二戰(zhàn)時(shí)期的舊合作主義）的杰出代表施密特認(rèn)為“合作主義作為一個(gè)利益代表系統(tǒng)，是一個(gè)特指的觀念、模式或制度安排類型。它的作用是將社會(huì)中的組織化利益聯(lián)合到國(guó)家的決策結(jié)構(gòu)中”。①馬建斌：《新合作主義在我國(guó)利益協(xié)調(diào)中的適用性分析》，《開放導(dǎo)報(bào)》2008年第3期。其中心任務(wù)是將社會(huì)利益組織、集中和傳達(dá)到國(guó)家決策體制中去，因而它代表著國(guó)家與社會(huì)的一種結(jié)構(gòu)聯(lián)系。政府與各利益組織既協(xié)作又互利，其間，保持政府的一定權(quán)威十分必要。新合作主義承認(rèn)利益主體多元化的現(xiàn)實(shí)，但認(rèn)為為了防止利益沖突，構(gòu)建利益表達(dá)和利益整合機(jī)制尤為重要。

整體性治理。與整體性治理相似的提法還有“整體政府”、“協(xié)同政府”、“網(wǎng)絡(luò)化治理”等等，其共同點(diǎn)是通過(guò)制度化、經(jīng)常化和有效地“跨界”合作以解決復(fù)雜而棘手的公共問(wèn)題，增進(jìn)公共價(jià)值。②周志忍：《整體政府與跨部門協(xié)同》，《中國(guó)行政管理》2008年第9期。整體性治理重視公私合伙，強(qiáng)調(diào)公眾需求導(dǎo)向，要求政府制度與公眾需求高度整合。旨在通過(guò)政府部門間以及政府與外部組織間的協(xié)作，化解碎片化的問(wèn)題。

治理理論。該理論意圖打破傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的政府與市場(chǎng)二元化的思維慣性，尋找到所謂的“第三條道路”——社會(huì)，構(gòu)建起政府、市場(chǎng)與社會(huì)的多元管理格局，形成三者之間既相互聯(lián)系又相互制約的良性互動(dòng)關(guān)系。俞可平教授認(rèn)為治理指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。③俞可平：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第 5 頁(yè)。

公共價(jià)值管理。1995年，哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院的馬克·摩爾（Mark Moore）教授首先提出了公共價(jià)值的概念，認(rèn)為公共價(jià)值是公民對(duì)政府期望的集合，是公眾通過(guò)切實(shí)的公共政策與服務(wù)所獲得的一種效用。杰瑞·斯托克（Garry Stoker）教授甚至把公共價(jià)值管理看做是繼傳統(tǒng)公共行政和新公共管理之后的第三種公共行政學(xué)范式。公共價(jià)值管理理論主張，公共價(jià)值關(guān)注的是集體偏好，集體偏好的達(dá)成并不是通過(guò)個(gè)人偏好的加總，而需要在基于主體間的審慎協(xié)商與復(fù)雜互動(dòng)的過(guò)程中達(dá)成；創(chuàng)造公共價(jià)值的路徑選擇應(yīng)該根據(jù)創(chuàng)造公共價(jià)值的具體要求，構(gòu)建開放靈活的公共服務(wù)遞送體系，不再僅僅依靠科層、市場(chǎng)等單一選擇，而是有機(jī)整合不同治理機(jī)構(gòu)與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理系統(tǒng)的整體優(yōu)勢(shì)。公共管理者的重要使命就是探尋和回應(yīng)公眾真實(shí)的期望。實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，即不依賴于政府壟斷，也不依賴于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而應(yīng)該是在公共性規(guī)范的基礎(chǔ)上通過(guò)政府與來(lái)自營(yíng)利部門和非營(yíng)利部門等的公平競(jìng)爭(zhēng)以達(dá)成一種有關(guān)責(zé)任、創(chuàng)新和治理績(jī)效之間最好的平衡。

三、我國(guó)城市基層治理中價(jià)值整合

西方各種整合理論的積極意義表現(xiàn)為：一是突破了傳統(tǒng)公共管理的封閉性，建立了面向社會(huì)的開放系統(tǒng)。二是突出了協(xié)商和協(xié)調(diào)的重要性，試圖建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的和諧關(guān)系，用協(xié)商民主補(bǔ)充選票民主。三是打破了傳統(tǒng)的效率、成本觀，強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值和公共利益的意義，重新肯定政府在維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益方面的權(quán)威作用。這些給我們當(dāng)下的城市基層治理提供了有益的參考。但西方的公共管理理論和實(shí)踐，一是幾乎都建立在自由主義的根基之上，沒(méi)有脫離其基本的價(jià)值觀。二是沒(méi)有擺脫二分法的方法論陷阱，強(qiáng)調(diào)效率的時(shí)候損害了公平，強(qiáng)調(diào)公平的時(shí)候影響了效率，致使西方的公共管理實(shí)踐每隔幾十年就搖擺一次。三是公共管理的中心始終沒(méi)有定位明確，當(dāng)重視效率的時(shí)候則以事為中心，重視公平的時(shí)候以人為中心，而且是生物學(xué)意義上的人的概念。

黨的十八大之前的一段時(shí)間，我國(guó)的公共管理幾乎對(duì)西方的理論和方法取舍失衡。黨的十八大以后，尤其是十九大，確立了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)地位，在城市基層治理的一系列基本問(wèn)題上，我們有了自己的獨(dú)特話語(yǔ)，有了中國(guó)特色社會(huì)主義公共管理以及基層治理的理論體系雛形，這對(duì)于探索中國(guó)特色的城市基層治理中價(jià)值整合意義十分重大。

一是以人民為中心的價(jià)值觀的確立。黨的十九大把堅(jiān)持以人民為中心作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，提出人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國(guó)家前途命運(yùn)的根本力量。必須堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國(guó)理政全部活動(dòng)之中，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)。

習(xí)近平總書記多次闡釋了“以人民為中心”的意義。指出：“全面深化改革必須以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這是堅(jiān)持我們黨全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的必然要求?！薄叭绻母锊唤o老百姓帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的利益，如果不能創(chuàng)造更加公平的社會(huì)環(huán)境，甚至導(dǎo)致更多不公平，改革就失去了意義，也不可能持續(xù)?！薄拔覀冎v促進(jìn)社會(huì)公平正義，就是要從最廣大人民根本利益出發(fā)，多從社會(huì)發(fā)展水平、從社會(huì)大局、從全體人民的角度看待和處理這個(gè)問(wèn)題?！雹倭?xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)》，《求是》2014年第1期。

這里的人民，不是抽象的人，也不僅僅是大多數(shù)人的數(shù)量概念，而是政治概念、法律概念、社會(huì)關(guān)系概念，是在更高層面整合個(gè)人利益、部門利益、團(tuán)體利益、階層利益的概念。表現(xiàn)在城市基層治理上，就是要堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向、以需求為導(dǎo)向、以整體利益為導(dǎo)向。

二是價(jià)值整合主體的確立。基層自治不是各自為政，更不是我行我素。西方的城市基層自治始于中世紀(jì)以后，其價(jià)值整合一是源于契約精神，二是基層各種社團(tuán)組織的充分發(fā)展，三是完備的法律體系，這也是最重要的價(jià)值整合工具或主體，當(dāng)個(gè)人利益、社區(qū)利益、社團(tuán)利益與社會(huì)整體利益沖突時(shí)，法律就會(huì)發(fā)揮作用（同時(shí)，也受到政府政策的約束）。新中國(guó)的城市基層自治始于1954年，以《城市居民委員會(huì)組織條例》頒布實(shí)施為契機(jī)，但后來(lái)受到諸多政治運(yùn)動(dòng)的沖擊，基層自治名存實(shí)亡。改革開放后過(guò)度行政化或邊緣化，又使得居民自治舉步維艱。加之我國(guó)缺乏自治的歷史傳統(tǒng)、法律法規(guī)不甚完善、居民政治素養(yǎng)的欠缺，要走一條西方基層自治的道路，不符合我國(guó)的國(guó)情。但基層的各種利益矛盾和沖突又切實(shí)存在，而且有時(shí)還比較激烈，因此，如何既尊重基層價(jià)值多元的現(xiàn)實(shí)，又不讓多元價(jià)值影響整體利益和社會(huì)正義，就成為我國(guó)基層治理必須回答的問(wèn)題。

發(fā)揮基層黨組織的作用，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，就成為城市基層價(jià)值整合的必然選擇。黨對(duì)基層治理價(jià)值整合的作用，一是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，逐步完善基層治理的制度體系，并監(jiān)督其實(shí)施。二是通過(guò)各級(jí)黨組織的作用發(fā)揮，維護(hù)以人民為中心的核心價(jià)值。三是基層各級(jí)黨組織，將各種沖突和矛盾在超越個(gè)人利益、社區(qū)利益和社會(huì)組織利益的基礎(chǔ)上，進(jìn)行價(jià)值整合。黨組織的價(jià)值整合主體作用與居民委員會(huì)發(fā)揮自治功能、社會(huì)組織發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)并不矛盾。居民自治組織、各種社會(huì)組織在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在政府政策的引導(dǎo)下、在法規(guī)的框架內(nèi)開展活動(dòng)，有廣闊的空間。只要跟整體價(jià)值不沖突，它們?cè)诨鶎游⒂^事務(wù)中，有大量的工作可做。

三是整合方法論的確立。西方公共管理二分法的方法論，無(wú)法從根本上使社會(huì)治理走出利益沖突的困境。習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想中的統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，以及十九大提出的加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制等，都為公共管理以及基層治理確立了方法論原則。這個(gè)方法論不是西方的效率與公平二分法，也不是效率與公平簡(jiǎn)單合并，而是系統(tǒng)的、整體的方法論。在城市基層治理的價(jià)值整合中，就是要將基層治理納入國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的大體系之中，就是要從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等多方面思考和設(shè)計(jì)基層治理政策和工作方案，就是既要發(fā)揮好黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，也要發(fā)揮好政府、社會(huì)、公眾作用。

四是整合路徑的確立。黨的十九大提出打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，要加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。在城市基層治理的路徑上，我們不是在政府、社會(huì)、公眾間做出選擇，或者衡量孰輕孰重，而是要走一條自己獨(dú)特的路徑，那就是共建共治共享。這一路徑不是簡(jiǎn)單的要素相加，而是基于共同核心價(jià)值的、有領(lǐng)導(dǎo)的、有參與和協(xié)作的治理新格局。