住房制度改革的深圳方案

歐國(guó)良 胡建文 朱祥波

2018年6月5日，深圳市出臺(tái)了《深圳市人民政府關(guān)于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購(gòu)并舉的住房供應(yīng)與保障體系的意見》（征求意見稿）（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提出了深化深圳市的住房制度改革意見?！兑庖姟穼?duì)深圳面向2035年的住房供應(yīng)與保障體系提出了全面的規(guī)劃和安排，此次住房改革也被稱為“二次房改”。①深圳市的住房制度改革也被稱為（深圳）“二次房改”，與肇始于20世紀(jì)90年代末的住房商品化的“第一次房改”相聯(lián)系和比較。深圳“二次房改”是深圳對(duì)未來的住房供給的總體設(shè)計(jì)，堅(jiān)持供給側(cè)改革，突出多層次、差異化和全覆蓋。針對(duì)不同收入水平的各類群體，構(gòu)建多主體供給、多渠道保障和租購(gòu)并舉的住房供應(yīng)和保障體系。政策文件一出臺(tái)，便引起了廣泛激烈的討論。有對(duì)政策抱有莫大期望而高度認(rèn)同的觀點(diǎn)，也有對(duì)政策持消極的看法。正確理解深圳“二次房改”的內(nèi)容，讀懂深圳“二次房改”的創(chuàng)新以及政策可能帶來的影響和方向等顯得極為重要。

一、政策方案出臺(tái)背景

中央政府的住房政策的頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)向變更。2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“租購(gòu)并舉”，并將其作為住房制度改革的主要方向。黨的十九大報(bào)告提出，堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。

城市房?jī)r(jià)高企，居民購(gòu)房困難。價(jià)格快速上漲且長(zhǎng)期居于高位是中國(guó)大中型城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的典型特征。深圳市的房地產(chǎn)價(jià)格長(zhǎng)期居于全國(guó)前列，無論從房?jī)r(jià)收入比以及其他指標(biāo)上看，深圳市都是居民購(gòu)房最困難的城市之一。對(duì)城市中低收入尤其是新市民，購(gòu)房的夢(mèng)想越來越難實(shí)現(xiàn)。

部分省市嘗試推行鼓勵(lì)租賃和共有產(chǎn)權(quán)住房政策。2014年，政府公共報(bào)告中，“完善住房保障機(jī)制”首次寫入了“增加中小套型和共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)”。同年，住建部在北京召開了一場(chǎng)共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)城市座談會(huì)，將北京、上海、深圳、成都、黃石和淮安等6個(gè)城市明確為全國(guó)共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)城市。2013年，上海市首批共有產(chǎn)權(quán)房開始搖號(hào)分配。2017年北京市開始推行共有產(chǎn)權(quán)房。從試點(diǎn)效果看，共有產(chǎn)權(quán)房在降低居民的購(gòu)買成本上起到了積極作用。

人才吸引力成為城市競(jìng)爭(zhēng)力的重要指標(biāo)。自2017年起，全國(guó)50余城市陸續(xù)出臺(tái)百余次政策，多維度吸引人才資源。高素質(zhì)的人才和技能型人才是城市發(fā)展的重要推動(dòng)力，全國(guó)各主要城市都在加大力度出臺(tái)政策吸引人才落地。

二、政策方案主要內(nèi)容及創(chuàng)新點(diǎn)

主要政策內(nèi)容。從政策設(shè)計(jì)上看，規(guī)劃了包含“八大供給主體、六類保障渠道、三類（四種）住房、三類補(bǔ)貼”的住房供給和保障體系。其顯著特點(diǎn)就是全覆蓋、以市場(chǎng)為主滿足多層次需求。從數(shù)量上看，明確了面向未來18年（2018-2035年）的住房發(fā)展目標(biāo)，以及短期、中期和長(zhǎng)期的階段性目標(biāo)。從比例上看，對(duì)住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)定，明確了市場(chǎng)商品房、人才住房、安居型商品房和公共租賃住房等住房的供應(yīng)比例，其中后三種政策性住房供應(yīng)比例占新增住房供應(yīng)總量的60%左右。

現(xiàn)有政策方案的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)。明確了住房制度改革的頂層設(shè)計(jì)，形成了深圳“1＋N”的住房制度改革的創(chuàng)新布局。深圳住房制度改革方案全面系統(tǒng)提出了解決深圳住房問題的思路和舉措，全面落實(shí)黨的十九大會(huì)議精神，為我國(guó)住房制度改革和長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)提供了地方實(shí)踐版本。

對(duì)住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重構(gòu)。深圳明確提出了未來將建設(shè)保障性住房（公共租賃住房、安居型商品房、人才住房）為主、市場(chǎng)商品房為輔的6:4的深圳住房制度改革方向，將住房的民生屬性擺在更加突出的位置。

大力實(shí)施住房領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，制定了未來可預(yù)期的住房供應(yīng)目標(biāo)。根據(jù)深圳具體市情明確了未來18年深圳將籌集建設(shè)約170萬套住房，其中市場(chǎng)商品住房約70萬套，人才住房、安居型商品房、公共租賃住房等保障性住房約為100萬套，并率先提出由“住有所居”向“住有宜居”轉(zhuǎn)變。

強(qiáng)化基本住房保障，構(gòu)建了符合市情的“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉”的住房制度改革具體方案。深圳住房制度改革方案提出了“八大住房供給主體、六類保障渠道、三類住房、四類補(bǔ)貼”的總體思路，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于住房制度改革精神的具體實(shí)踐。

破解土地資源緊缺，拓寬了住房建設(shè)籌集渠道。深圳住房制度改革方案提出了集約節(jié)約利用現(xiàn)有土地資源，從實(shí)際出發(fā)盤活存量用地，通過城市更新、棚戶區(qū)改造、公共設(shè)施綜合開發(fā)配建保障性住房等方式進(jìn)一步挖潛住房用地空間，來破解深圳市土地資源緊缺、住房建設(shè)用地供應(yīng)不足的瓶頸制約。

與其他主要城市住房制度改革方案的區(qū)別。2017年以來，上海市、北京市和武漢市提出和實(shí)施以“共有產(chǎn)權(quán)住房”為核心的住房改革，對(duì)住房供應(yīng)類型和住房購(gòu)買方式進(jìn)行創(chuàng)新。從“共有產(chǎn)權(quán)”屬性上看，深圳市的改革方案存在其獨(dú)特性，與上述方案既有相似，也有差別。

是否能夠交易。在北京等城市的“共有產(chǎn)權(quán)”住房政策中，共有產(chǎn)權(quán)住房只能賣給其他符合申購(gòu)條件的對(duì)象，永遠(yuǎn)都不能在市場(chǎng)上自由賣。深圳市的政策性支持住房，在滿足一定年限后，可以出售。深圳市政策性支持住房，在年限滿（購(gòu)房人自購(gòu)房之日起累計(jì)在深繳納社保滿15年，或者年滿60歲且購(gòu)房滿10年）可以自由買賣，但需要向政府繳納一定比例的增值收益。當(dāng)年限未滿之時(shí)，可以買賣給其他符合申購(gòu)條件的對(duì)象，或者由政府按照規(guī)定回購(gòu)。

流通性不同。與北京和武漢政策中的“共有產(chǎn)權(quán)”住房相比，深圳市的政府支持性住房具有相對(duì)靈活。在滿足封閉期之前，住房只能在封閉的圈子里面流通，滿足封閉期之后，住戶可以通過補(bǔ)交增值收益取得完全產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而可以自由交易。深圳市住房制度改革方案既給予購(gòu)房者良好的心理預(yù)期，也有效地防止了短期套利行為的存在。

三、政策方案所呈現(xiàn)的政策內(nèi)核

住房供給側(cè)的“新加坡模式”回歸。深圳市的政策方案吸取已有的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，重拾保障性住房供應(yīng)，踐行政府作為住房保障和住房供應(yīng)的主體，是類“新加坡模式”的重要回歸。

在房地產(chǎn)發(fā)展的初期，我國(guó)曾經(jīng)借鑒新加坡模式，比如住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房制度等，注重以政府建設(shè)廉租房和組屋等為住房供應(yīng)主體。隨著住房市場(chǎng)發(fā)展的深入，我國(guó)住房供應(yīng)模式逐步轉(zhuǎn)向了“香港模式”，地方政府注重城市發(fā)展和土地經(jīng)營(yíng)，對(duì)土地財(cái)政高度依賴。在房地產(chǎn)價(jià)格高企和反復(fù)調(diào)控成效不大的背景下，保障性住房總體不足，無法解決住房困難家庭的基本需求，是當(dāng)前中國(guó)住房房地產(chǎn)存在的主要和根本問題。

深圳市住房框架制度意味著城市地產(chǎn)市場(chǎng)將發(fā)生根本性改變，城市住房將形成更加類似于新加坡的組屋、廉租房、共有產(chǎn)權(quán)房和限價(jià)房等的住房組合，保障性住房重新成為城市住房供應(yīng)的主流，住房?jī)r(jià)格的增幅將回落，城市整體住房?jī)r(jià)格將會(huì)控制在一個(gè)有限的范圍內(nèi)。

“政府”和“市場(chǎng)”在住房供應(yīng)上的關(guān)系處理。

深圳嘗試建設(shè)的“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房供應(yīng)與保障體系”，將住房分割成商品化市場(chǎng)和政策性供給，其中人才住房、安居型商品房和公共租賃住房的供應(yīng)主體是政府及人才住房專營(yíng)機(jī)構(gòu)，而商品房仍由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)提供，同時(shí)也支持企事業(yè)單位等建設(shè)籌建各類政策性住房。具體而言，住房供應(yīng)的主體設(shè)定為八類，涵蓋了“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)”“住房租賃經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)”“市、區(qū)政府”“人才專營(yíng)機(jī)構(gòu)”“社區(qū)股份合作公司和原村民”“企事業(yè)單位”“各類住房金融機(jī)構(gòu)”和“社會(huì)組織”等，并對(duì)各個(gè)主體的住房供應(yīng)類型和供應(yīng)方式進(jìn)行了劃分，實(shí)現(xiàn)了政府提供公共品和市場(chǎng)化關(guān)系的有效處理。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)租購(gòu)并舉，應(yīng)用實(shí)物供應(yīng)和貨幣補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，注重保障性住房房源的合理流轉(zhuǎn)，避免了住房保障陷入福利陷進(jìn)的可能。

四、政策方案可能面臨的問題

深圳住房改革的政策設(shè)計(jì)，針對(duì)不同收入水平的居民和專業(yè)人才等各類群體，著力構(gòu)建多層次、差異化、全覆蓋的住房供應(yīng)與保障體系，充分體現(xiàn)了十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)的“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”。從以往的政策經(jīng)驗(yàn)看，政策執(zhí)行過程中，可能會(huì)存在一些與政策設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行、政策監(jiān)督有關(guān)的問題。

住房供應(yīng)主體意愿問題。在資本逐利的大背景下，價(jià)格是市價(jià)60%的人才住房，能夠多大程度帶動(dòng)各類主體的積極性。例如“支持社區(qū)股份合作公司和原村民，通過“城中村”綜合整治和改造，提供各類符合規(guī)定的保障性住房”，以及“支持社會(huì)組織等各類主體，建設(shè)籌集具有公益性質(zhì)的各類住房”，是否能夠順利落地，有待判斷。

長(zhǎng)效機(jī)制問題。這一新的住房制度，意味著城市地產(chǎn)市場(chǎng)將發(fā)生根本性改變，進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代。在增量住房市場(chǎng)，單一產(chǎn)權(quán)為主的商品房的主體比例將大幅下降，各種形式保障房將在很大程度上成為主體。頂層設(shè)計(jì)無疑是正確的，具體落地還需要更加明細(xì)的五年規(guī)劃和年度規(guī)劃，包括土地計(jì)劃、資金計(jì)劃和區(qū)域安排等。

居民的預(yù)期問題。2018年3月2日，北京市海淀區(qū)首個(gè)共有產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目中鐵碧桂園正式開盤，從申購(gòu)結(jié)果看，接近70%的家庭放棄了選購(gòu)住房。按理說，作為北京個(gè)人產(chǎn)權(quán)占比最高（70%）的共有產(chǎn)權(quán)房，價(jià)格比附近同類商品房低了一半，為何有如此高的棄選率。依據(jù)事后的相關(guān)報(bào)道，該住房制定了嚴(yán)格的附屬條件，刪除了“房主五年后可以以市場(chǎng)價(jià)回購(gòu)剩余產(chǎn)權(quán)，使其轉(zhuǎn)為商品房，回到市場(chǎng)公開流通”，也即該住房在滿足居住年限后，也只能按照政府指定的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)，賣回給政府或轉(zhuǎn)賣給其他共有產(chǎn)權(quán)房輪侯者。居民從購(gòu)買政策性住房中的獲得感和保障性目前不是十分明確。

新舊政策銜接的問題。此次住房制度改革從根本上顛覆了之前深圳市在住房保障等領(lǐng)域出臺(tái)的一系列法規(guī)政策?，F(xiàn)行的法規(guī)政策內(nèi)容很多與此次改革文件不一致，比如：人才住房配售方式、安居型商品房輪候方式、公共租賃住房的設(shè)置財(cái)產(chǎn)收入線標(biāo)準(zhǔn)等，如果處理不好，將影響此次住房制度改革的順利實(shí)施。因此針對(duì)深圳市住房制度改革建立有效暢通的訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障顯得尤為必要。

五、政策方案的具備條件及方向指引

政策方案的具備條件。政策出臺(tái)之后是實(shí)施，按照政策內(nèi)容的設(shè)計(jì)，深圳市需要具備眾多條件及屬性才能滿足。

財(cái)政實(shí)力。在深圳的政策方案設(shè)計(jì)中，未來的18年內(nèi)，政府將是住房供給的主力軍。超過100萬套的政策性住房的供給，考驗(yàn)著深圳市政府的財(cái)政實(shí)力。依照統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017年深圳市國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）為2.2萬億元，一般公共財(cái)政收入為8642億元。同時(shí)，大規(guī)模建設(shè)的政府支持性住房，勢(shì)必減少土地財(cái)政的收入。進(jìn)一步，政府告別土地財(cái)政，并不是說政府不再?gòu)耐恋睾头课萁灰咨汐@取收入，而是指政府轉(zhuǎn)向?qū)①u地和房屋買賣上獲得的收入，基本上用于政策性住房的建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)“在土地和房子上取之于民，在土地和房子上用之于民”。要想實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，城市的經(jīng)濟(jì)必須足夠發(fā)達(dá)、內(nèi)生動(dòng)力強(qiáng)勁，且基本上實(shí)現(xiàn)了“去房地產(chǎn)化”。房地產(chǎn)依賴度是衡量城市“房地產(chǎn)化”的重要指標(biāo)，應(yīng)用“房地產(chǎn)投資額除以GDP”進(jìn)行衡量。結(jié)合2017年的數(shù)據(jù)，全國(guó)部分主要城市的房地產(chǎn)依賴度見下圖所示：

2017年國(guó)內(nèi)主要城市的房地產(chǎn)依賴度比較

從比較中可以看出，深圳市是房地產(chǎn)依賴度最低的城市，僅為9.5%。相比較而言，其他城市的房地產(chǎn)依賴度均高于10%，鄭州和西安超過了30%。

住房用地空間條件。足夠的住房用地是實(shí)現(xiàn)住房有效供應(yīng)的基本條件。深圳是“集體土地入市”做到極致的城市。1992年，深圳市完成特區(qū)內(nèi)土地國(guó)有化轉(zhuǎn)制，2004年，深圳市以城市規(guī)劃“全覆蓋”方式，將特區(qū)外260平方公里土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，進(jìn)而使深圳市成為國(guó)內(nèi)首個(gè)沒有農(nóng)村建制的城市。雖然深圳完成了全市土地國(guó)有化轉(zhuǎn)制，盡管規(guī)劃中已將原村集體土地征為國(guó)有，但大量土地并沒有完成相應(yīng)的補(bǔ)償返還手續(xù)，土地依舊屬于村集體及股份公司擁有。在深圳版的政策設(shè)計(jì)中，列出了“支持社區(qū)股份合作公司和原村民，通過‘城中村’綜合整治和改造，提供各類符合規(guī)定的租賃住房”。另外，在新供應(yīng)用地中，從實(shí)際出發(fā)盤活存量用地，盤活存量用房，在軌道交通上蓋、城市更新配建、棚戶區(qū)改造配建、粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略下城際合作等方面來進(jìn)一步挖潛住房用地空間。

方向指引。經(jīng)濟(jì)屬性和民生屬性是住房的重要特征。黨的十九大以來更加強(qiáng)調(diào)住房的民生屬性?？茖W(xué)理解深圳市的住房制度改革方案，準(zhǔn)確把握其改革策略、問題指向以及可能的改革結(jié)果，對(duì)于此輪住房制度改革有重要的意義。深圳的住房問題是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的難題。任何改革都有一定的風(fēng)險(xiǎn)，這次深圳住房制度改革也一樣，不可能通過改革短時(shí)間內(nèi)解決深圳所有的住房問題，但這次改革給了我們一個(gè)明確的方向和堅(jiān)定的信念。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，希望這次深圳市住房制度改革能經(jīng)得起實(shí)踐和時(shí)間的檢驗(yàn)，能更好讓全體深圳市民實(shí)現(xiàn)住有所居、住有宜居的夢(mèng)想，同時(shí)以此為契機(jī)進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)住房制度改革向前邁進(jìn)。