做好管理：打通物業(yè)管理最后一公里

彭 穎

黨的十九大報告提出：加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》首次將物業(yè)管理工作作為補齊城鄉(xiāng)社區(qū)治理短板的重要內(nèi)容提出。2018年深圳市政府工作報告指出，加強社會治理創(chuàng)新，推進城中村物業(yè)管理全覆蓋?？梢姡飿I(yè)管理作為社會治理的最基層，與百姓的生活息息相關(guān)。物業(yè)管理對維護社區(qū)和諧、促進社區(qū)發(fā)展、夯實社區(qū)治理具有重要的作用。本文以寶安區(qū)物業(yè)品質(zhì)提升夯實社區(qū)治理為例，探討如何以物業(yè)管理作為社區(qū)治理的重要抓手，加強物業(yè)行業(yè)監(jiān)督管理，發(fā)揮其社區(qū)治理的功能，釋放可觀的“制度紅利”，打通物業(yè)管理“最后一公里”，為當前社區(qū)治理走出“寡頭化”、“碎片化”的治理困境做好管理大文章，為社區(qū)基層治理探索和實踐提供借鑒和參考。

一、物業(yè)管理存在的主要問題

（一）物業(yè)管理立法滯后，理論體系有待健全

物業(yè)管理是一個相對年輕的行業(yè)，我國相關(guān)的法規(guī)建設相對滯后，需要更多的實施細則、辦法等配套法律內(nèi)容出臺，還有許多法律盲區(qū)等待填充。這種法律上的缺位容易引發(fā)各種利益沖突，也不利于社會的安寧和穩(wěn)定。隨著住房制度改革的深化，物業(yè)管理法治化已成為不可抗拒的歷史潮流。在物業(yè)由開發(fā)商移交給物業(yè)管理公司的過程中，開發(fā)商、施工單位、物業(yè)公司、業(yè)主委員會、業(yè)主這幾方是一種什么樣的關(guān)系，他們各自對物業(yè)的質(zhì)量、養(yǎng)護、使用負有什么樣的責任，這些都需要在法律上予以界定。并且，規(guī)范和約束業(yè)主與業(yè)主之間，管理公司與業(yè)主之間的關(guān)系僅靠條例、公約也是遠遠不夠的，必須要有一個具有強制性、權(quán)威性更強的物業(yè)管理的法規(guī)體系，通過法律的形式將各自的責、權(quán)、利明確下來，確保物業(yè)內(nèi)的公共利益不受侵害。2007 年9 月25 日重新制定頒布《深圳經(jīng)濟特區(qū)物業(yè)管理條例》。近幾年，深圳市結(jié)合實際，與時俱進，多次征求意見，正緊鑼密鼓再次修訂《深圳經(jīng)濟特區(qū)物業(yè)管理條例》。這些在立法方面的有益探索將推動物業(yè)管理行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（二）物業(yè)企業(yè)管理壓力大，服務水平有待提高

隨著公民社會的發(fā)展，人們對生活品質(zhì)的要求越來越高，對與生活息息相關(guān)的物業(yè)服務的品質(zhì)要求也越來越高。物業(yè)服務企業(yè)因受到種種制約，其服務相較于急劇發(fā)展的社會需求來說，顯得相當疲軟。表現(xiàn)在：

老舊物業(yè)小區(qū)安全生產(chǎn)形勢嚴峻。不少老舊物業(yè)小區(qū)消防安全基礎(chǔ)設施差，電線老化，消防通道堵塞，安全隱患多，極易發(fā)生消防安全事故，僅依靠物業(yè)公司難以管理到位。外界環(huán)境給行業(yè)帶來的沖擊。物業(yè)管理成本逐年提升，物業(yè)公司為贏利分攤成本便降低服務標準，加上自身的管理水平不高，引發(fā)了業(yè)主對物業(yè)公司的不滿。村改居物業(yè)管理水平普遍不高且收費低，過于依賴政府補助，多由行政力量主導，沒有形成市場機制，很難通過市場調(diào)節(jié)促進服務水平的提升，也難以實現(xiàn)良性循環(huán)。無法實現(xiàn)規(guī)模效應。寶安區(qū)全區(qū)物業(yè)企業(yè)436家，服務小區(qū)1053個，平均每家企業(yè)服務項目僅2.27個，無法享有因規(guī)模效應帶來的成本下降、利潤增加的紅利。住宅小區(qū)公共文明、垃圾分類等事項的管理任務繁重。物業(yè)管理作為社會治理的最基層，各種重要的社會工作如安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)、公共文明、垃圾分類等都與物業(yè)公司有關(guān)，不僅使物業(yè)企業(yè)承受了沉重的壓力，行業(yè)監(jiān)管也面臨著諸多新課題。

（三）業(yè)主自治意識和契約意識不足，參與度有待提高

作為物業(yè)的主人——業(yè)主，其應該積極參與物業(yè)管理，但是目前很多業(yè)主放棄物業(yè)管理自主權(quán)，對成立業(yè)主大會、業(yè)主委員會參與物業(yè)管理的事情漠不關(guān)心。業(yè)主委員會的成立也面臨諸多問題。不同的主體對業(yè)委會的態(tài)度不同：從社會的視角看，業(yè)委會是“維權(quán)的代言人”和“自治的領(lǐng)頭羊”；從市場的視角看，業(yè)委會是“利益的爭奪者”和“共贏的合作者”；從管理的視角看，業(yè)委會則是“麻煩的制造者”和“社區(qū)管理的抓手”。據(jù)了解，截至目前，深圳市住宅小區(qū)3597 個，成立業(yè)委會1476個，約占41%。較之上海市成立業(yè)委會比例94.14%相差甚遠。此外，成立了業(yè)主委員會的物業(yè)小區(qū)，不少業(yè)主委員會存在不履職或履職不規(guī)范情況，濫用職權(quán)、違反招投標的行為比比皆是。物業(yè)管理沖突的表象為物業(yè)服務企業(yè)和業(yè)主之間的矛盾，業(yè)主對物業(yè)服務企業(yè)稍有不滿，就以不交物業(yè)費作為抗辯，業(yè)主拒交物業(yè)管理費現(xiàn)象很普遍。這加劇了物業(yè)服務企業(yè)與業(yè)主之間的對立緊張關(guān)系，陷入物業(yè)管理的惡性循環(huán)，不利于物業(yè)管理的正常順利發(fā)展。

二、物業(yè)管理存在問題及原因剖析

（一）物業(yè)管理矛盾糾紛多發(fā)的原因分析

對業(yè)委會的監(jiān)督難。業(yè)委會作為業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)，在選聘物業(yè)公司、使用維修資金方面，有很大的操作空間。目前物業(yè)管理的法律法規(guī)存在有待完善的地方，而恰是這些缺陷，成為業(yè)委會的灰色地帶，他們私下達成的交易，很難被監(jiān)管部門察覺并取證。

維修資金使用存在監(jiān)管盲點。房屋維修資金的使用一直是物業(yè)管理矛盾糾紛的熱點。業(yè)委會和物業(yè)服務企業(yè)在動用維修資金時鉆法律法規(guī)的空子，暗箱操作，小工程大動作，有些維修項目從幾萬元做到幾十萬元，卻沒有經(jīng)過公開招投標和業(yè)主大會表決，缺乏公開透明的程序。

業(yè)委會選舉牽涉多方利益導致矛盾頻發(fā)。在業(yè)委會的選舉過程中，部分業(yè)主為了個人的私利參與選舉，有些業(yè)主則接受物業(yè)公司的利益參與選舉，而真正出于公心、為小區(qū)做好服務并參與選舉的業(yè)主卻比較少。因此，在業(yè)委會選舉中，代表各派利益的業(yè)主進行拉票、相互攻擊、相互揭短，引發(fā)矛盾糾紛。

利益驅(qū)使加上產(chǎn)權(quán)不清晰致使新舊物業(yè)交接不暢、車場糾紛繁多。新舊物業(yè)交接過程中，老物業(yè)拒不退出，是因為在小區(qū)存在巨大的利益關(guān)聯(lián)，停車場存在產(chǎn)權(quán)糾紛，在于車場收益十分巨大，一般情況下，停車費收入占到小區(qū)全部收入的30%左右，高的能達到50%以上，面對如此大的一塊蛋糕，無論是開發(fā)商還是物業(yè)公司，都不會輕易放棄。因此，老物業(yè)會找出很多不退出的理由。

物業(yè)公司為了贏利侵占業(yè)主權(quán)益原因。物業(yè)管理成本大幅增加，但物業(yè)管理費卻很難提升，提費不僅程序復雜，業(yè)主也沒有養(yǎng)成多花錢買好服務的習慣。作為企業(yè)，不能虧損，需要贏利，因此，有的物業(yè)公司就擅自提高物業(yè)費；有的暗中降低服務標準，減少人員；也有的以彌補物業(yè)費不足為由侵占本屬于業(yè)主的利益。

（二）物業(yè)管理質(zhì)量水平不高的原因分析

物業(yè)管理收費標準低。以寶安區(qū)為例，村改居小區(qū)目前的物業(yè)費標準為0.3-0.8元/㎡，老舊小區(qū)的收費標準為0.5-1.5元/㎡,如此低的收費水平，只能維持垃圾清理和簡單的保潔工作，根本無法提供高水準的物業(yè)管理，也難于顧及安全生產(chǎn)、公共文明、社會治安等方面的管理工作。

小區(qū)基礎(chǔ)設施差，物業(yè)維修資金缺失。因為村改居、小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)不明確，沒有設立物業(yè)維修資金，當出現(xiàn)房屋質(zhì)量問題、公共設施設備出現(xiàn)故障、公共場地發(fā)生損壞時，無法及時維修，從而引發(fā)糾紛。

物業(yè)管理人才匱乏。物業(yè)管理屬于微利行業(yè)，從業(yè)人員收入不高，且社會地位偏低，難以吸引高素質(zhì)的優(yōu)秀人才，特別是經(jīng)常與業(yè)主打交道的基層服務人員流失率很大，無法保持服務的連貫性。村改居自建企業(yè)把物業(yè)公司當成了安置富余人員的地方，也導致服務水平很難提升。

物業(yè)企業(yè)安全責任邊界不清。安全生產(chǎn)。《深圳經(jīng)濟特區(qū)物業(yè)管理條例》及相關(guān)配套規(guī)定，對物業(yè)企業(yè)的安全生產(chǎn)責任僅從一般通用規(guī)定角度進行概述，對其主體責任的界定仍不夠準確、具體和完整。零星裝修。安監(jiān)部門、住建部門分別結(jié)合實際制定相應措施，要求各物業(yè)企業(yè)對小區(qū)零星裝修實行“預動工、先報備”制度，并承擔安全巡查和事故報告職責，但該監(jiān)管方式缺乏上位法支撐，對相關(guān)違法違規(guī)行為的查處缺乏強有力的處罰手段。 文明創(chuàng)建。物業(yè)小區(qū)的文明創(chuàng)建、垃圾分類、文明養(yǎng)犬、高空拋物等工作，作為公共職責需要物業(yè)企業(yè)落實，因相關(guān)法規(guī)政策不夠系統(tǒng)和完善，目前尚處于行業(yè)自治管理狀態(tài)，亟待納入法治化軌道加以規(guī)范。

三、寶安區(qū)物業(yè)管理的創(chuàng)新模式

（一）戮力同心實現(xiàn)物業(yè)管理全覆蓋

成立區(qū)級物業(yè)品質(zhì)提升工作領(lǐng)導小組，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)紀委、組織、宣傳、政法、住建、城管等28個職能部門或單位形成合力。堅持三個“原則”，一是發(fā)揮基層力量原則，社區(qū)股份公司成立專業(yè)物業(yè)企業(yè)或聘請專業(yè)服務公司進行管理。二是引入專業(yè)服務原則。規(guī)模較大分布集中的小區(qū)，著重引入專業(yè)服務企業(yè)進行管理。三是采取就近納管原則，規(guī)模較小的小區(qū)，就近納入附近專業(yè)服務企業(yè)或“村改居”服務企業(yè)的管理范圍。推進屬地物業(yè)公司接管、市場化物業(yè)公司托管、國企“紅色物業(yè)”兜底管等舉措，實現(xiàn)“一小區(qū)一對策”。2018年6月21日寶安區(qū)最后一個無物管小區(qū)——石巖中心區(qū)統(tǒng)建樓的小區(qū)物業(yè)簽約進駐，正式宣告寶安區(qū)實現(xiàn)物業(yè)管理全覆蓋。

（二）首施星級評價，首設物管行業(yè) “紅黑榜”

寶安區(qū)對住宅物業(yè)小區(qū)采取量化考核與星級服務評價制。星級評價內(nèi)容包括業(yè)主滿意度調(diào)查、管理評價、綜合評價和一票否決四個部分。首設全區(qū)物管行業(yè)“紅黑榜”。通過綜合業(yè)主滿意度調(diào)查、管理評價、綜合評價和一票否決四個部分分數(shù)，評定為五星級的項目將被列為寶安區(qū)物業(yè)行業(yè)“紅榜”，在參加招投標時可以建議業(yè)主優(yōu)先采納；排在后20名的項目以及一票否決的項目將被通報，同時不予“黑榜”項目企業(yè)入圍投標，以此倒逼物業(yè)公司擺正心態(tài)，不斷提高服務意識和水平。

（三）建立“七大機制”，力促物業(yè)管理高效高質(zhì)

一是建立健康良性的業(yè)主自治機制。建立業(yè)主委員會候選人推薦提名遴選機制；支持通過購買服務的方式引進社會專業(yè)組織，對業(yè)主大會、業(yè)委會的成立與運作進行輔導培訓和評估指導，協(xié)助監(jiān)管和財務審計，提高業(yè)主自治活動的專業(yè)性。二是建立物業(yè)管理誠信管理機制。推行“黑名單”制度，對列入“黑名單”的企業(yè)與個人，通過市場準入制度限制其進入寶安區(qū)物業(yè)管理市場。三是建立物業(yè)管理標桿促品牌提升機制。四是建立專業(yè)物業(yè)管理調(diào)解機制。委托物業(yè)管理事務機構(gòu)、行業(yè)自律組織等，對物業(yè)管理活動重大矛盾糾紛進行專業(yè)化調(diào)解。五是建立智慧物業(yè)管理機制。建立以智慧物業(yè)系統(tǒng)為核心的物業(yè)服務綜合評價信息系統(tǒng)。六是建立區(qū)、街道、社區(qū)三級物業(yè)管理監(jiān)督管理機制，發(fā)揮部門協(xié)作功能。七是建立物業(yè)管理行業(yè)自律機制，發(fā)揮物業(yè)管理行業(yè)組織自律作用。

（四）完善政策法規(guī)，規(guī)范物業(yè)管理提檔升級

寶安區(qū)探索從制度設計層面，從源頭抓起，分類出臺和完善各種規(guī)范性文件，將陸續(xù)出臺《寶安區(qū)物業(yè)管理招投標工作規(guī)范》《寶安區(qū)物業(yè)專項維修資金使用規(guī)定》《寶安區(qū)物業(yè)小區(qū)矛盾預防和處置工作實施意見》《寶安區(qū)物業(yè)行業(yè)信用管理實施細則》《寶安區(qū)小產(chǎn)權(quán)房物業(yè)管理暫行規(guī)定》等系列文件，初步構(gòu)建比較完整的物業(yè)管理制度體系，物業(yè)管理工作制度更加規(guī)范，從源頭上規(guī)范業(yè)委會和物業(yè)服務企業(yè)履職行為，減少物業(yè)小區(qū)矛盾發(fā)生，為企業(yè)創(chuàng)造更為有利的生存發(fā)展空間，為居民提供更加安心和舒心的物業(yè)管理服務。

四、物業(yè)管理問題的解決思路和建議

物業(yè)管理是服務居民群眾的“最后一公里”，與居民的生活密不可分。如何打通物業(yè)管理最后一公里，參照寶安區(qū)物業(yè)品質(zhì)提升的實施路徑，建議：

（一）建立多渠道實現(xiàn)物業(yè)管理全覆蓋機制，發(fā)揮多方治理潛力

三種路徑實現(xiàn)物業(yè)管理全覆蓋。規(guī)模較大分布集中的小區(qū)，著重引入專業(yè)服務企業(yè)進行管理。規(guī)模較小的小區(qū)，就近納入附近專業(yè)服務企業(yè)或“村改居”服務企業(yè)的管理范圍。對于規(guī)模小、分布松散的小區(qū)，則發(fā)揮區(qū)屬國有企業(yè)的“紅色基因”功能。

依托居委會實行自治管理?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（中發(fā)[2017]13號）中，特別強調(diào)：“在無物業(yè)管理的老舊小區(qū)依托社區(qū)居民委員會實行自治管理”。深圳可在落實文件精神上著力探索出一條符合實際的道路。

積極引導社會力量的介入。積極培育物業(yè)管理社會組織，在街道辦、社區(qū)工作站的協(xié)助下，組織居民自治。發(fā)揮市場的資源整合能力，通過政策傾斜引導，讓周邊有專業(yè)物業(yè)管理的小區(qū)對之進行托管、代管。

（二）建立公開公平的利益協(xié)調(diào)機制，打破矛盾糾紛多發(fā)的困境

物業(yè)管理的矛盾與糾紛之所以頻繁發(fā)生，關(guān)健在于難以協(xié)調(diào)各方利益，因此，建立公開公平的利益協(xié)調(diào)機制與平臺，迫在眉睫。

探索在物業(yè)小區(qū)成立黨支部，監(jiān)督業(yè)委會和物業(yè)企業(yè)的運作。建議結(jié)合中發(fā)[2017]13號文件對“改進社區(qū)物業(yè)服務管理”精神，充分發(fā)揮黨組織在基層的作用，在成熟的物業(yè)小區(qū)設立黨支部，參與監(jiān)督業(yè)委會和物業(yè)公司。

建立完善物業(yè)行業(yè)管理制度體系。完善的物業(yè)管理法律體系要覆蓋物業(yè)管理行業(yè)的各個領(lǐng)域，使物業(yè)管理的各項活動均有法可依。以住宅區(qū)物業(yè)管理為例，有多層、高層、別墅區(qū)、度假村、特殊住宅區(qū)等多種類型，在住宅區(qū)物業(yè)管理條例的精神下，分別制訂出上述類型物業(yè)的管理辦法，組成物業(yè)管理法律體系的子系統(tǒng)。所有物業(yè)管理法規(guī)的建立，都應遵循權(quán)利和義務對等的原則；物業(yè)管理制度體系的完善不僅要保護行業(yè)的健康發(fā)展，更主要的是最大限度地保護最大多數(shù)人民的利益。每一位物業(yè)使用人和物業(yè)管理人的正當權(quán)益均不受侵犯，一切活動均在公平、公正的原則下進行。

以問題為導向，采用“制度+科技+責任”的方法，規(guī)范物業(yè)行業(yè)的管理。建好用好智慧物業(yè)管理平臺，將物業(yè)管理各項元素納入網(wǎng)上電子監(jiān)察系統(tǒng)，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管、即時管控，所有物管信息公開化、透明化，達到陽光行政、科學行政，避免灰色交易。

落實好社區(qū)工作站的屬地管理責任。黨的十九大報告提出：推動社會治理重心向基層下移。習近平總書記多次指示，社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物。物業(yè)管理作為城鄉(xiāng)治理的重要策略，必須將相關(guān)行業(yè)行政管理職責下沉到街道辦事處，強化街道辦和工作站的管理、實施、指導、監(jiān)督、處罰的職權(quán)。

（三）建立完善的物業(yè)管理質(zhì)量檢查體系，切實提升物業(yè)服務水平

出臺物業(yè)服務標準。根據(jù)商品房、村改居、小產(chǎn)權(quán)房等不同物業(yè)的基本特性，按照“分等定級、質(zhì)價相符”的原則制定物業(yè)服務質(zhì)量等級指導標準。由小區(qū)業(yè)主自治組織根據(jù)需要選擇具體服務標準，物業(yè)企業(yè)按照合同約定提供標準服務。出臺“業(yè)主大會議事規(guī)則”、“業(yè)主管理規(guī)約”示范文本，將業(yè)委會決策制度化、透明化，將業(yè)主承擔的責任明確化。出臺業(yè)主與物業(yè)公司的“文明公約”，倡導“文明業(yè)主，誠信物業(yè)”。

建立健全檢查機制，提升服務質(zhì)量。出臺“物業(yè)服務質(zhì)量檢查辦法”，建立日常檢查、定期檢查、專項檢查、社會評價等多種檢查方式有機結(jié)合的檢查機制，糾正和查處存在的問題，總結(jié)推廣先進典型經(jīng)驗，使物業(yè)服務質(zhì)量始終保持在較高的水平。

建立獎優(yōu)懲劣機制。對優(yōu)秀的企業(yè)，采取激勵措施，如在各類創(chuàng)先評優(yōu)中優(yōu)先考慮或推薦，參加物業(yè)服務項目投標的可酌情加分，政府有相關(guān)優(yōu)惠扶持政策的優(yōu)先考慮。對檢查結(jié)果不達標的企業(yè)，則限制其參與公共物業(yè)服務項目招投標及參評各類創(chuàng)先評優(yōu)活動；存在違法違規(guī)情形的，責令限期退出物業(yè)服務項目等。通過獎優(yōu)罰劣，促進物業(yè)服務水平持續(xù)提升。

（四）建立培育業(yè)主自治和契約意識制度，充分調(diào)動業(yè)主參與治理的積極性

“既然我交了物業(yè)管理費，小區(qū)內(nèi)所有事物都應該由物業(yè)服務企業(yè)負責”，這是絕大多數(shù)業(yè)主對物業(yè)服務的認識和期待，導致對物業(yè)服務企業(yè)的服務存在認識上的偏差。因此，培育業(yè)主的自治意識、契約精神也是整個物業(yè)管理體制改革的重要一環(huán)。

加大宣傳力度。政府需要做好物業(yè)管理知識的宣傳和普及，提高業(yè)主的法律知識素養(yǎng)，糾正業(yè)主對物業(yè)管理的認識偏差; 同時政府還要積極指導和協(xié)助成立業(yè)主大會及業(yè)主委員會，并組織對業(yè)委會進行業(yè)務培訓，動員普通業(yè)主參與到與自己利益息息相關(guān)的物業(yè)管理活動中來，加強居委會對業(yè)委會的指導和監(jiān)督作用。

開展信用管理。政府需要提高法律執(zhí)行能力，為市場交易和社會交往提供制度化的信任。比如政府可以完善對物業(yè)服務企業(yè)服務績效的市場信用等級評定，也可以設置對業(yè)主交納物業(yè)費的信用評定，還可以適當聽取社區(qū)工作站、社區(qū)居委會的意見，以對機會主義行為實行制度化的軟性強制措施。

建立社區(qū)基層組織合力治理機制。物業(yè)管理是社區(qū)治理的窗口和平臺，是細化居民服務的一線管理。為了形成有效的物業(yè)管理秩序，需要進一步建設社區(qū)物業(yè)管理的合力治理機制，最大程度實現(xiàn)物業(yè)管理帶給群眾的社會效益，如在社區(qū)內(nèi)部可以加強以社區(qū)黨委和居委會對業(yè)委會和物業(yè)企業(yè)的指導與監(jiān)督作用，建設社區(qū)黨委( 居委會) 、業(yè)委會與物業(yè)公司之間的三方聯(lián)動機制，在業(yè)主和物業(yè)公司之間搭建溝通和信任的橋梁。社區(qū)通過管理與服務的細化，使居民從中受惠，居民受惠又促進了社區(qū)治理，使社區(qū)治理以最小投入獲得最大產(chǎn)出。而物業(yè)管理，也從中獲得持續(xù)服務的資格和最大盈利，促進社會實現(xiàn)安居樂業(yè)、安定有序的理想生活。