住房公積金政策對收入分配影響研究
——基于繳納—提取路徑的分析

金雙華

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、引言

作為社保體系“五險(xiǎn)一金”中的“一金”，住房公積金制度在解決城鎮(zhèn)職工住房需求、提高住房建設(shè)資金的融通、促進(jìn)房產(chǎn)供需平衡上發(fā)揮了重要作用。住房公積金是否屬于社會保障目前還沒有定論。在實(shí)際運(yùn)作過程中，與“五險(xiǎn)一金”中的其它項(xiàng)目比較，不少人將住房公積金看作是一種個(gè)人福利，其理由是，對于買房的職工家庭來說，僅僅需要一年左右就可以利用住房公積金貸款或者提取使用了。本文認(rèn)為住房公積金屬于社會保障，其運(yùn)作模式上體現(xiàn)的是住房社會保險(xiǎn)。政府建立住房公積金制度，要求參加者按照規(guī)定繳納住房公積金進(jìn)入該體系，參加者一旦有居住需求，則可提取住房公積金支付其符合制度規(guī)定的部分需求。在這一基于繳納—提取路徑預(yù)算收支過程中，哪些收入群體受益，哪些群體受損？對收入再分配的綜合調(diào)節(jié)效應(yīng)如何？本文基于繳納—提取路徑，利用平衡預(yù)算歸宿理論分析這些問題。所謂平衡預(yù)算歸宿就是不同收入群體都按照各自標(biāo)準(zhǔn)繳納住房公積金，有居住需求時(shí)又可以提取住房公積金，這一出一進(jìn)就形成了住房公積金制度對不同收入群體的綜合效應(yīng)。本文擬借助洛倫茨曲線、基尼系數(shù)的數(shù)量分析模式研究不同收入群體個(gè)人繳納住房公積金、個(gè)人提取住房公積金及二者組合后對收入公平的影響情況，之后從住房公積金的制度因素、征收管理、征收效果幾個(gè)角度進(jìn)行實(shí)際研究，最后進(jìn)行不同繳納模式、提取模式和征管變化對不同群體收入影響情況的分析評價(jià)。

二、文獻(xiàn)綜述

住房公積金繳納涉及到個(gè)人所得稅政策。陳友華(2014)認(rèn)為，由于職工繳納住房公積金免交個(gè)人所得稅，這樣一來部分經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)和單位就會提高公積金繳存比例及數(shù)額，從而使得住房公積金成為逃避稅收的工具。程飛云(2017)較全面地分析了現(xiàn)行住房公積金政策對個(gè)人所得稅公平的不利影響：在繳納住房公積金環(huán)節(jié)，只能是公積金的繳存對象享受個(gè)人所得稅工資薪金所得的稅前扣除；在貸款環(huán)節(jié)，由于使用住房公積金貸款的利率低于商業(yè)銀行貸款利率，使得使用公積金貸款的人享受了免稅貸款利率差；在提取住房公積金環(huán)節(jié)，由于稅法規(guī)定住房公積金提取時(shí)也不需繳納個(gè)人所得稅，這相當(dāng)于增加了公積金繳存人一筆免稅的遠(yuǎn)期收入，會擴(kuò)大遠(yuǎn)期社會的收入差距。

從目前已經(jīng)搜集到的文獻(xiàn)看，只有少數(shù)認(rèn)為公積金政策有利于低收入階層。例如，王敏(2016)介紹了寧夏石嘴山市情況，發(fā)現(xiàn)低收入階層成為住房公積金繳存和貸款的主力；孫飛(2016)介紹了江蘇連云港市對低收入困難家庭住房公積金貸款貼息的政策。與之相反，已有文獻(xiàn)大多認(rèn)為住房公積金政策對高收入階層有利。朱自良(2013)認(rèn)為公積金繳費(fèi)政策對中低收入群體的住房保障不僅不足，并且?guī)砹酥械褪杖腚A層在住房福利分配上的“累退性”。彭霞(2009)也有類似的觀點(diǎn)。陳友華(2014)認(rèn)為公積金強(qiáng)行繳存但使用約束比較多，會使得部分低收入繳納者只能“享受”繳納公積金的低收益而一生都不會使用公積金貸款，而使用公積金貸款的人正好相反。吳元中(2016)認(rèn)為按照現(xiàn)行制度的規(guī)定，收入越高的人得到的補(bǔ)貼越高、而收入低者得到的補(bǔ)助越少。陳峰等(2016)認(rèn)為不少中高收入階層已經(jīng)有了較好的住房，再購買住房的目的就是為了投資或投機(jī)，住房公積金政策顯示了“嫌貧愛富”的特性。從住房公積金制度角度看，王永鳳(2015)認(rèn)為實(shí)際運(yùn)行中發(fā)放住房公積金個(gè)人貸款的作法沒有充分體現(xiàn)互助保障作用；李文靜(2013)認(rèn)為現(xiàn)行住房公積金政策的運(yùn)行在公共部門及私營部門之間呈現(xiàn)兩極分化的態(tài)勢。

再來看看政策規(guī)定。財(cái)政部、國家稅務(wù)總局2006年《關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、住房公積金有關(guān)個(gè)人所得稅政策的通知》規(guī)定，住房公積金個(gè)人所得稅政策上，實(shí)行的是“雙向限制”：其一，職工以及單位分別在不超過職工本人上一年度月平均工資12%的幅度內(nèi)，其實(shí)際繳存的住房公積金，可以在個(gè)人應(yīng)納稅所得額中扣除；其二，單位和職工個(gè)人繳存住房公積金的月平均工資不得超過職工工作地所在設(shè)區(qū)城市上一年度職工月平均工資的3倍。具體操作時(shí)，兩項(xiàng)限制取兩者低者，沒有超過部分實(shí)行免稅政策，超過部分就需要計(jì)入工資、薪金一起繳納個(gè)人所得稅。在個(gè)人提取住房公積金賬戶內(nèi)的存儲余額時(shí)，這部分收入免征收個(gè)人所得稅，并且個(gè)人住房公積金孳生的利息所得也免征個(gè)人所得稅。國務(wù)院2016年《關(guān)于階段性適當(dāng)降低住房公積金繳存比例的通知》要求住房公積金繳存比例不得超過12%。

從調(diào)整繳存比例上限的角度看，那些繳納高額公積金的單位和企業(yè)，其員工公積金賬戶的資金減少了，但對于一般的繳存比例達(dá)不到12%單位和企業(yè)來說，這項(xiàng)政策的影響很小?！半p向限制”實(shí)質(zhì)上是將繳納與提取結(jié)合考慮的措施，前一項(xiàng)限制措施限制了繳納公積金的最高比例，后一項(xiàng)限制則給出了免稅政策的最高額度。雖然從住房公積金的繳納環(huán)節(jié)看，高收入群體繳納額收到限制，但從提取環(huán)節(jié)看，也限制了高收入群體提取的額度。每年的7月份，都是各地調(diào)整住房公積金繳存基數(shù)的時(shí)間點(diǎn)，由于絕大多數(shù)地方上一年度職工月平均工資都有所提高，因此免稅政策的最高額度也有所提高，這樣就擴(kuò)大了高收入群體的繳納數(shù)額，如果制定限制高收入群體提取的政策，同時(shí)制定鼓勵(lì)中低收入群體提取的政策，還是有利于公平的。

結(jié)合以上分析，經(jīng)過數(shù)據(jù)處理，本文將城鎮(zhèn)居民分為八個(gè)收入階層，從繳納、提取兩方面研究住房公積金政策模式對不同收入階層的綜合作用，也就是說，既從收入總體變化角度分析，又對具體階層受到的影響進(jìn)行分析，從而分析住房公積金繳納—提取政策模式的的綜合效應(yīng)，以期能為評估我國住房公積金制度設(shè)計(jì)提供新的視角和證據(jù)。

三、指標(biāo)選取和分析方法

隨著對收入分配差距研究的深入，相關(guān)的工具也呈現(xiàn)多樣性，但國內(nèi)外最常用的是洛倫茲曲線和基尼系數(shù)。本文也選擇洛倫茲曲線和其衍生的基尼系數(shù)作為分析指標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上運(yùn)用MT指數(shù)對住房公積金政策做進(jìn)一步分析。

(一)基本分析模式

設(shè)x是個(gè)人初始收入隨機(jī)變量，M是個(gè)人繳納的住房公積金數(shù)額，R是個(gè)人提取的住房公積金數(shù)額，于是個(gè)人在住房公積金繳費(fèi)和受益之后的可支配收入為：

d(x)=x-M+R

(1)

這個(gè)公式就是本文分析住房公積金制度政策效果的基本思路。目前，我國城鎮(zhèn)職工個(gè)人住房公積金是按照收入的一定比例區(qū)間繳納的，并按照規(guī)定提取一定數(shù)額的住房公積金。

(二)收入分布是離散情形的計(jì)算

由于個(gè)人收入分配數(shù)據(jù)通常是以分組形式進(jìn)行抽樣調(diào)查得到的，這種分組形式產(chǎn)生的調(diào)查數(shù)據(jù)多數(shù)為離散形式，基于這樣的數(shù)據(jù)計(jì)算的洛倫茲曲線呈折線形，結(jié)合本文的數(shù)據(jù)情況，這時(shí)洛倫茨曲線及基尼系數(shù)的計(jì)算如下：

設(shè)有n個(gè)收入單元(在本文中就是每年3萬～4萬戶不等的抽樣調(diào)查戶數(shù))，將這些收入單元按照收入由低到高分為八組(x0,x1],(x1,x2]，…，(x7,x8]，且0≤x0≤x1≤…≤x8。

記nt表示第t(t=1，2 ，…，8)個(gè)收入等級中含有的單元數(shù),ft= nt/n是第t個(gè)收入?yún)^(qū)間的頻率，μt是第t個(gè)收入?yún)^(qū)間收入平均值，μ是總體收入平均值，pt和qt分別表示收入小于等于xt的單元數(shù)(或人數(shù))相對總單元數(shù)之比和相應(yīng)的收入累積比，于是有如下關(guān)系式：

μ=μ1f1+μ2f2+…+μ8f8

(2)

pt=f1+f2+…+f8

(3)

qt=(μ1f1+μ2f2+…+μ8f8)/μ

(4)

這時(shí)的洛倫茨曲線是一條折線，它任意點(diǎn)的坐標(biāo)是(pt，qt)，將這些點(diǎn)連接起來就是一條洛倫茨曲線。計(jì)算洛倫茨曲線是折線時(shí)的基尼系數(shù)：

GM=1-{

f1(q0+q1)+f2(q1+q2)+ …+f8(q7+q8)}

(5)

這里出現(xiàn)了t=0的情形，可以定義p0=0 ，q0=0，并且按照qt的含義可推出q8=1。

式(5)就是所謂的摩根公式。由于其所采用的數(shù)據(jù)是分組的，在一組之中的人被假設(shè)為收入相等，忽略了組內(nèi)收入差距，這樣由摩根公式計(jì)算的基尼系數(shù)是一種近似估計(jì)，并且這種估計(jì)值偏低。只有當(dāng)各組內(nèi)部的不均等性等于0時(shí)，摩根公式的計(jì)算才是準(zhǔn)確的。[注]參見歐陽植，于維生：《收入分配不均等性的數(shù)量分析》,長春：吉林大學(xué)出版社，1995年。

(三)模型運(yùn)用

關(guān)于基尼系數(shù)變化情況有這樣一個(gè)線性形式的結(jié)論[注]參見歐陽植，于維生：《收入分配不均等性的數(shù)量分析》,長春：吉林大學(xué)出版社，1995年。：設(shè)單元收入隨機(jī)變量x的基尼系數(shù)為G，給出線性函數(shù)a+bx(其中，a、b是常數(shù)，并且b>0)的基尼系數(shù)為

(6)

其中μ=E(x)，是變量x的均值。由式(6)可以得到：當(dāng)常數(shù)a=0時(shí)， G*=G，這就是說所有的收入都乘一個(gè)相同的常數(shù)，其不均等性不變，說明收入等比例變化，單元收入占總收入的比例不變，洛倫茨曲線不變；當(dāng)常數(shù)a>0時(shí)，可以得到G*G。

政府財(cái)政稅收政策多是線性形式，政府住房公積金政策也不例外。式(6)給出了線性形式下的分析方法，且一些非線性模式可以與線性模式進(jìn)行比較。下面是線性模式的拓展運(yùn)用。

1.比例模式

社會成員都是按照個(gè)人收入的一定比例繳納住房公積金或者提取住房公積金的，這時(shí)的線性模式是：設(shè)個(gè)人收入分布為X，其基尼系數(shù)為G,居民個(gè)人繳納住房公積金或者提取住房公積金的比例為h(設(shè)-1

Y=(1-h)X

(7)

這符合線性結(jié)論條件，得到個(gè)人繳納住房公積金或者提取住房公積金后的基尼系數(shù)(設(shè)為GY)：

GY=G

(8)

由洛倫茨曲線的含義可以得到，這時(shí)個(gè)人繳納住房公積金或者提取住房公積金后的洛倫茨曲線也沒有變化。

2.將每個(gè)社會成員等同看待的模式

這個(gè)模式是政府實(shí)行住房公積金政策時(shí)將每個(gè)社會成員無差異地看待，具體操作就是每個(gè)人都會從政府那里提取數(shù)額相同的住房公積金收入，或繳納同樣數(shù)額的住房公積金。設(shè)個(gè)人收入分布為X，其基尼系數(shù)為G,設(shè)d(為常數(shù))是每個(gè)人提取相同的住房公積金收入，或繳納同樣的住房公積金，這時(shí)的收入分布為：

Y=X+d

(9)

下面分兩種情況考慮：

其一，設(shè)d>0，這是給每個(gè)人提取同樣的住房公積金數(shù)額。由上述線性結(jié)論，這時(shí)的基尼系數(shù)(設(shè)為GY)：

(10)

容易看到GY

其二，假設(shè)d<0，就是人人繳納同樣的住房公積金。這時(shí)基尼系數(shù)擴(kuò)大，低收入群體的收入占全部收入的比重下降，不利于社會公平。

從住房公積金政策的具體運(yùn)用角度看，可以將每個(gè)社會成員等同看待模式推廣到住房公積金政策里的最低繳納額度或者最低提取額度上。該種模式由于每個(gè)人都會從政府得到相同的住房公積金收入，可以理解為這種模式從政府支出管理角度來看是最方便、最節(jié)約的。

3.居民提取住房公積金的綜合模式分析

設(shè)個(gè)人收入分布為X，提取住房公積金后的收入分布為：

Y=X+d+βX

(11)

其中：d>0，為常數(shù)，是每個(gè)人提取的最低住房公積金收入；β(0<β<1)是依據(jù)居民收入X確定的提取住房公積金收入的比例，這里蘊(yùn)含著之前居民是按比例交納住房公積金的情形。

如果假設(shè)β是常數(shù)，設(shè)這時(shí)的基尼系數(shù)為GY，就有：

(12)

由于d>0，0<β<1，可以推出GY

(四)MT指數(shù)

估算住房公積金政策模式效應(yīng)的目的之一是比較住房公積金政策模式實(shí)施前和實(shí)施后(再分配收入)的收入差距不平等的變化程度。MT指數(shù)計(jì)算如下:

MT=G-G′

(13)

(五)分析思路

本文運(yùn)用洛倫茨曲線及基尼系數(shù)來測算住房公積金政策效應(yīng)?；嵯禂?shù)作為分析收入差距的數(shù)值指標(biāo)，具有總體性、相對性以及實(shí)證性的性質(zhì)，通過一個(gè)數(shù)值就可以得到收入分配情況的初步判斷，非常簡便直觀，但其也有一定缺陷——由于一個(gè)基尼系數(shù)可以對應(yīng)多條相交洛倫茲曲線，這樣就不能反映各個(gè)階層收入結(jié)構(gòu)的變動情況(金雙華，2012)。因此，本文利用洛倫茨曲線的分布變化情況來彌補(bǔ)基尼系數(shù)的不足，并且試圖發(fā)現(xiàn)政府住房公積金政策模式著眼點(diǎn)及存在的不足。

為了分析住房公積金政策模式對收入分配的影響，本文利用平衡預(yù)算歸宿理論分析模式，建立一個(gè)測定住房公積金政策模式利益分配的框架。基本思路是：首先，根據(jù)模型對不同收入階層的初始收入的總量、收入分布和基尼系數(shù)進(jìn)行測算；其次，測算居民個(gè)人繳納住房公積金政策實(shí)施后不同社會階層的收入的總量、收入分布和基尼系數(shù)的情況；最后，測算不同收入階層提取住房公積金后的收入總量、收入分布和基尼系數(shù)的變化，根據(jù)測算結(jié)果分析住房公積金政策模式的綜合政策效用，并據(jù)此對我國住房公積金政策模式相關(guān)制度的完善提出政策建議。

四、數(shù)據(jù)選擇與測算

目前，住房公積金只是國家機(jī)關(guān)，社會團(tuán)體，各類企業(yè)、事業(yè)單位，民辦非企業(yè)單位及其在職職工繳存，沒有涉及到農(nóng)村居民，因此本文集中分析城鎮(zhèn)居民繳納住房公積金家庭人均收入的變化情況。本文采用的數(shù)據(jù)主要來源于歷年《中國城市(鎮(zhèn))生活與價(jià)格年鑒》和《中國價(jià)格及城鎮(zhèn)居民家庭收支調(diào)查統(tǒng)計(jì)年鑒》，這些數(shù)據(jù)都是國家統(tǒng)計(jì)局的微觀調(diào)查數(shù)據(jù)，每年選取3萬～4萬戶進(jìn)行調(diào)查。這兩類年鑒與住房公積金政策模式有關(guān)的內(nèi)容主要有不同收入階層個(gè)人繳納的住房公積金和從政府得到的提取住房公積金數(shù)據(jù)。大多數(shù)統(tǒng)計(jì)年鑒都將調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行五等分，《中國城市( 鎮(zhèn)) 生活與價(jià)格年鑒》和《中國價(jià)格及城鎮(zhèn)居民家庭收支調(diào)查統(tǒng)計(jì)年鑒》在五等分的基礎(chǔ)上將高收入戶拆分為高收入戶(占比10%)和最高收入戶(占比10%)，將低收入戶拆分為最低收入戶(占比10%)和低收入戶(占比10%)，又將最低收入戶析出困難戶(占比5%)。這樣就將收入單元分為不等分的八組。對調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行分組，蘊(yùn)含著這樣的假設(shè)：同一組別內(nèi)的居民具有同樣的收入，而沒有考慮同一組別內(nèi)居民的收入差別。因此，分組越少，計(jì)算出來的基尼系數(shù)距離實(shí)際值誤差越大，而分組越多，計(jì)算出來的基尼系數(shù)距離實(shí)際值誤差越小?；诖?，本文利用年鑒給出的數(shù)據(jù)進(jìn)行進(jìn)一步拆解形成了不等分的八組。

住房公積金政策模式調(diào)節(jié)收入分配可以抽象為兩個(gè)環(huán)節(jié)：第一個(gè)環(huán)節(jié)是國家通過對不同收入階層按規(guī)定征收個(gè)人繳納的住房公積金，由此形成對收入差距的調(diào)節(jié)；第二個(gè)環(huán)節(jié)是不同收入階層按規(guī)定提取住房公積金，形成對不同收入階層收入分配的二次調(diào)節(jié)。在數(shù)據(jù)處理上，針對《中國城市(鎮(zhèn))生活與價(jià)格年鑒》和《中國價(jià)格及城鎮(zhèn)居民家庭收支調(diào)查統(tǒng)計(jì)年鑒》中最低收入戶(10%)包含困難戶(5%)的情況，將最低收入戶與困難戶剝離，形成兩類各自占總戶數(shù)5%的收入階層。在下面的數(shù)據(jù)分析中，A表示城鎮(zhèn)居民的原始收入，即未繳納住房公積金和未提取住房公積金時(shí)的收入；B表示城鎮(zhèn)居民在原始收入的基礎(chǔ)上個(gè)人繳納住房公積金后的收入；C表示城鎮(zhèn)居民在原始收入的基礎(chǔ)上個(gè)人繳納住房公積金后并提取住房公積金后的綜合收入。對A、B、C進(jìn)行比較，就能夠更好地研究住房公積金政策模式的綜合效應(yīng)。由于年鑒數(shù)據(jù)中沒有直接給出原始收入，需要計(jì)算。上面兩類年鑒給出的居民總收入已經(jīng)包括了提取住房公積金，減去了個(gè)人繳納的住房公積金，因此各數(shù)據(jù)的計(jì)算如下:

數(shù)據(jù)A=居民總收入-提取住房公積金+繳納的住房公積金，即居民總收入中未繳納住房公積金及提取住房公積金時(shí)的原始收入。

數(shù)據(jù)B=居民總收入-個(gè)人繳納的住房公積金，即獲得收入A時(shí)，將個(gè)人繳納的住房公積金扣除得到數(shù)據(jù)B。

數(shù)據(jù)C=原始收入-個(gè)人繳納的住房公積金+提取住房公積金，即A-個(gè)人繳納的住房公積金+提取住房公積金=居民總收入，這樣形成了政府住房公積金政策模式收支的綜合效應(yīng)。

1. 以2011年數(shù)據(jù)為樣本的分析與測算

表1是不同收入階層住房公積金政策模式的收入分布情況。

表1 不同收入階層住房公積金政策模式收入分布變化及基尼系數(shù)情況

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《2012中國城市(鎮(zhèn))生活與價(jià)格年鑒》計(jì)算。

利用表1的數(shù)據(jù)，先分析不同收入階層的收入分布(洛倫茨曲線)和基尼系數(shù)變化情況。由表1可以看到，不同收入階層繳納住房公積金后(數(shù)據(jù)B與數(shù)據(jù)A比較)，從困難戶、最低收入戶到中等收入戶五個(gè)階層收入分布比重都上升，中等偏上收入戶、高收入戶和最高收入戶三個(gè)階層收入比重下降，基尼系數(shù)縮小，表明通過繳納住房公積金環(huán)節(jié)，有利于公平。進(jìn)一步來看，不同收入階層提取住房公積金后(數(shù)據(jù)C與數(shù)據(jù)B比較)，困難戶、最低收入戶一直到高收入戶七個(gè)階層收入分布比重都下降，只有最高收入戶的收入比重上升，基尼系數(shù)略有擴(kuò)大。綜合來看(數(shù)據(jù)C與數(shù)據(jù)A比較)，困難戶、最低收入戶到中等偏下收入戶四個(gè)階層收入分布比重都上升，中等收入戶、中等偏上收入戶和高收入戶三個(gè)階層收入比重下降，值得一提的是最高收入戶的收入比重上升了，基尼系數(shù)有所縮小，說明住房公積金政策模式綜合效應(yīng)總體上提高了公平程度，但最高收入戶收入比重上升是值得思考的。原因可能是，我國各地都規(guī)定各類職工繳納住房公積金的最低繳費(fèi)基數(shù)。例如，大連市規(guī)定職工住房公積金繳存基數(shù)不得低于本市有關(guān)部門公布的上一年度月最低工資標(biāo)準(zhǔn)，且不得高于本市有關(guān)部門公布的上一年度職工月平均工資的若干倍，同時(shí)也規(guī)定了職工可予免繳住房公積金的情況。[注]《大連市住房公積金歸集管理辦法》，大連市住房公積金管理中心網(wǎng)站，2015年1月20日。北京市也有類似的規(guī)定，2015年職工住房公積金月繳存基數(shù)不得低于北京市相關(guān)部門公布的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對下崗、內(nèi)退等情況下職工月繳存基數(shù)也做了安排。[注]《北京住房公積金管理委員會關(guān)于2015住房公積金年度住房公積金繳存有關(guān)問題的通知》，北京住房公積金網(wǎng)站，2015年6月16日。這些規(guī)定中有一條是對收入低于平均工資60%的職工按照60%的標(biāo)準(zhǔn)繳納住房公積金，收入低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的職工壓力較大；收入高于月平均工資300%的職工負(fù)擔(dān)則較輕。從個(gè)人繳納住房公積金角度看，這是對高收入者較為有利的規(guī)定，而不利于低收入者。當(dāng)然，也有有利于收入較低職工的規(guī)定。如廣州市規(guī)定，公積金繳存有困難的單位可按現(xiàn)行規(guī)定申請降低繳存比例(低于5%)或者緩繳。繳存公積金有困難的單位低收入者居多，這個(gè)規(guī)定雖然在繳納環(huán)節(jié)有利于低收入者，但從公積金提取環(huán)節(jié)看對低收入者是不利的。

表1里的收入總量是不同收入階層的收入之和，具體研究時(shí)以數(shù)據(jù)A為100%，數(shù)據(jù)B和C收入總量情況是通過測算住房公積金繳納和提取后的數(shù)據(jù)變化得到的，之后分別與數(shù)據(jù)A進(jìn)行比較就得到收入總量的變化情況。從收入總量上看，對表1的測算顯示：政府獲取的居民繳納的住房公積金收入占數(shù)據(jù)A的比重為3.15%(100%-96.85%)，而居民通過提取住房公積金收回來的收入占數(shù)據(jù)A的比重為0.32%(97.17%-96.85%)，政府通過住房公積金政策模式后，使得居民的凈損失占數(shù)據(jù)A的比重為2.83%(100%-97.17%)。通過這些分析可以得到政府住房公積金支出占政府住房公積金收入的比重為10.17%(0.32%/3.15%),說明政府取得的住房公積金收入只是很少一部分用在了居民提取住房公積金上。造成這種狀況的主要原因在于，對個(gè)人來說，住房公積金除了提取外，還有個(gè)人住房公積金貸款、支持保障性住房建設(shè)項(xiàng)目貸款和購買國債以及繳存余額。雖然沒有2011的具體數(shù)據(jù)，但是從2014年開始，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部和人民銀行三部門公布了全國住房公積金年度報(bào)告，以個(gè)人住房公積金貸款為例，2014年和2015年的報(bào)告顯示，2014年發(fā)放個(gè)人住房貸款6593.02億元，2015年發(fā)放個(gè)人住房貸款11082.63億元，分別占當(dāng)年提取額的86.96%和100.87%。由于沒有見到比較詳細(xì)的不同收入階層的貸款數(shù)據(jù)，而《全國2015年住房公積金年度報(bào)告》只將貸款職工分為低收入、中等收入和高收入三個(gè)階層，其中，低收入職工的收入低于上年當(dāng)?shù)厣鐣骄べY，中等收入職工的收入在上年當(dāng)?shù)厣鐣骄べY1倍(含)～3倍之間，高收入職工收入高于上年當(dāng)?shù)厣鐣骄べY3倍(含)。貸款職工中，低收入的占36.61%，中等收入的占57.43%，高收入的占5.96%。這是人數(shù)數(shù)據(jù)，說明低收入職工使用住房公積金貸款的比重還是比較高的，但是由于缺少不同收入階層職工具體的貸款數(shù)額，因此這個(gè)數(shù)據(jù)對不同收入階層的作用體現(xiàn)不出來。

下面分析住房公積金政策對基尼系數(shù)變化的作用，并分別測算個(gè)人繳納住房公積金和提取住房公積金對基尼系數(shù)變化的貢獻(xiàn)率情況。值得注意的是，測算個(gè)人提取住房公積金時(shí)沒有考慮個(gè)人繳納住房公積金的情況，只是將提取住房公積金與初始收入聯(lián)系起來。

表2 2011年住房公積金政策模式的基尼系數(shù)變化及貢獻(xiàn)情況

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《2012中國城市(鎮(zhèn))生活與價(jià)格年鑒》測算。

由表2可以看到，通過住房公積金政策模式使得2011年的基尼系數(shù)下降了0.569%，但是個(gè)人繳納住房公積金和個(gè)人提取公積金對基尼系數(shù)的影響是不同方向的，其中個(gè)人繳納住房公積金使基尼系數(shù)下降了1.107%，而個(gè)人提取住房公積金使基尼系數(shù)上升了0.537%，變化的幅度都比較小。具體到貢獻(xiàn)情況看，個(gè)人繳納住房公積金對總體基尼系數(shù)下降的貢獻(xiàn)率為194%，而個(gè)人提取住房公積金的貢獻(xiàn)率為-94%。原因可能有：一是個(gè)人繳納的住房公積金占全部收入的比重比較低，2011年這一比重的平均值為3.13%，最高收入戶也僅為3.53%；二是個(gè)人提取住房公積金占全部收入的比重更低，2011年這一比重的平均值為0.31%，10%的最低收入戶的比重僅為0.006%。值得一提的是，當(dāng)年困難戶階層的人均繳納額是70.72元，而提取額是0元。

2.歷年住房公積金政策模式對基尼系數(shù)的影響及MT值情況

這里從總體角度分析2002年以來基尼系數(shù)及MT指數(shù)的變化情況。表3是不同年度數(shù)據(jù)A、B、C的基尼系數(shù)和MT指數(shù)數(shù)據(jù)(這里MT指數(shù)是數(shù)據(jù)A的基尼系數(shù)減去數(shù)據(jù)C的基尼系數(shù))。

為了更加直觀地分析不同年份住房公積金政策對收入分配影響的變化過程，將住房公積金政策模式的最后結(jié)果即數(shù)據(jù)C的基尼系數(shù)和MT指數(shù)的變化情況通過圖1展示一下。

可以看到，2002—2011年，我國城鎮(zhèn)居民的基尼系數(shù)(數(shù)據(jù)C)在2002年和2003年波動相對大一些，2004年之后波動幅度比較小，每年相比上一年的變化不大，變化范圍基本保持在0.3145～0.3327之間。從2005年起，數(shù)據(jù)C的基尼系數(shù)呈現(xiàn)下降趨勢，最小值出現(xiàn)在2011年，說明住房公積金政策模式對調(diào)節(jié)居民收入差距起到了一定的作用。

表3 住房公積金政策模式對基尼系數(shù)的影響及MT指數(shù)

數(shù)據(jù)來源：由歷年《中國城市( 鎮(zhèn)) 生活與價(jià)格年鑒》計(jì)算。

圖1數(shù)據(jù)C的基尼系數(shù)及MT指數(shù)

從數(shù)據(jù)A到數(shù)據(jù)C的MT指數(shù)的變化情況來看，變化范圍較小，且在2005年出現(xiàn)負(fù)值。原因可能是，2005年房地產(chǎn)投資增幅高，房地產(chǎn)銷售面積高出竣工面積，商品房銷售價(jià)格上漲，高收入家庭成為購買商品房的主體，也由此成為提取住房公積金的主體?！吨袊鞘? 鎮(zhèn)) 生活與價(jià)格年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2005年，困難戶人均繳納住房公積金27.18元，提取住房公積金0元，而最高收入戶人均繳納住房公積金200.76元，提取住房公積金279.56元，提取金額大于繳納金額。這是2005年數(shù)據(jù)C的基尼系數(shù)較大，導(dǎo)致MT指數(shù)下降的主要原因。2006年后，MT指數(shù)呈現(xiàn)波動下降的趨勢，說明住房公積金政策模式除了2005年外，其它年份都具有正的再分配效應(yīng)，縮小了居民的收入差距，基本上體現(xiàn)了住房公積金政策的特點(diǎn)，但MT值的下降趨勢說明這種作用的力度在減弱。

五、結(jié)論和建議

本文從不同收入階層繳納和提取角度研究了住房公積金對收入分配公平的影響，結(jié)果表明：住房公積金政策模式在絕大多數(shù)年份有縮小收入差距的作用，并且個(gè)人繳納住房公積金對收入分配的調(diào)節(jié)力度是正向的，有利于社會公平；而個(gè)人提取住房公積金對收入分配的調(diào)節(jié)是負(fù)向的，不利于社會公平；從測算結(jié)果的綜合情況來看，雖然住房公積金政策有縮小收入差距的作用，但對收入分配的調(diào)節(jié)力度過小，總體來說，政府住房公積金政策對收入分配的調(diào)節(jié)不理想。這主要是由于本文研究采用的數(shù)據(jù)是按照收入劃分的不同階層，并且是不同收入階層的平均數(shù)，部分低收入階層沒有繳納住房公積金，這使得低收入階層繳納公積金的平均數(shù)比較小，而大部分中高收入階層按照規(guī)定繳納了住房公積金，導(dǎo)致個(gè)人繳納住房公積金對收入分配的調(diào)節(jié)力度是正向的。沒有繳納住房公積金的低收入階層，也就不可能提取住房公積金，而提取住房公積金用于住房需求的中高收入階層的比重比較高，這導(dǎo)致個(gè)人提取住房公積金對收入分配的調(diào)節(jié)是負(fù)向的，不利于社會公平。本文的測算表明，政府取得的住房公積金收入數(shù)量比較少，即使這樣，也僅有非常低的比重用于居民提取住房公積金，可見效果不理想。基于此，從收入分配公平角度提出以下建議：

1.明確住房公積金的屬性，完善運(yùn)作思路

住房公積金政策的初衷是為職工個(gè)人的長期住房儲備資金，并由政府部門主導(dǎo)，體現(xiàn)互助性及保障性，實(shí)質(zhì)上具備了政策性金融的特點(diǎn)，是住房社會保險(xiǎn)，因此住房公積金應(yīng)當(dāng)服務(wù)于居民的基本舒適住房需求保障(其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于住房保障制度下基本住房需求的標(biāo)準(zhǔn))。構(gòu)建與完善住房公積金政策與保障性住房、共有產(chǎn)權(quán)住房、租賃住房的聯(lián)系途徑。重點(diǎn)發(fā)揮住房公積金政策對中低收入群體的傾斜支持，這樣住房公積金的收入分配調(diào)節(jié)功能就更理想了。同時(shí)，面對大量的住房公積金沉淀，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大住房公積金投資渠道，可以考慮借鑒養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的做法，拿出一定比例的資金委托社會保障基金理事會投資，實(shí)現(xiàn)住房公積金保值增值的目標(biāo)。對于增值收益，一部分計(jì)入住房公積金所有人賬戶，另外一部分用在保障性住房建設(shè)上。

2.進(jìn)一步完善住房公積金制度，強(qiáng)化征繳

建立公平的籌資機(jī)制，首先，將低收入群體繳納住房公積金與實(shí)際收入相掛鉤，按照城鎮(zhèn)職工的實(shí)際工資收入確定繳費(fèi)基數(shù)；嚴(yán)格督查中高收入群體的繳費(fèi)情況，避免按低基數(shù)繳費(fèi)的情況出現(xiàn)。其次，建立與保障性住房使用相關(guān)聯(lián)的繳納政策，擴(kuò)大低收入群體繳納范圍。分析表明，住房公積金繳納環(huán)節(jié)有利于公平，但這是由低收入群體參與繳納較少造成的，雖然低收入群體繳納人數(shù)的增加可能使得繳納環(huán)節(jié)公平性減弱，但如果低收入群體在領(lǐng)取、使用環(huán)節(jié)獲益較多，從平衡預(yù)算角度看，公平性會增加。如果據(jù)此改進(jìn)住房公積金提取辦法，部分高收入單位及企業(yè)可能會調(diào)低公積金繳納基數(shù)或繳納比例。從調(diào)研的實(shí)際情況看也存在這個(gè)問題。在住房公積金繳納環(huán)節(jié)上，部分私企還沒有給職工繳納公積金，部分民營企業(yè)和外企都是按照較低或最低標(biāo)準(zhǔn)繳納住房公積金。這就要求完善公積金制度，繳納比例可以由省級政府在國家規(guī)定的范圍內(nèi)確定本行政區(qū)域的統(tǒng)一繳納比例。在繳納基數(shù)上要強(qiáng)化征管，嚴(yán)格按照規(guī)定基數(shù)要求繳納，不能由企業(yè)或單位自行規(guī)定繳納基數(shù)。同時(shí)，完善個(gè)人對住房公積金繳納的責(zé)任，特別是讓那些收入超過個(gè)人所得稅工資薪金扣除標(biāo)準(zhǔn)的中等收入水平的職工了解住房公積金的稅收政策，按照規(guī)定繳納住房公積金有稅收優(yōu)惠和使用好處，形成職工對單位的監(jiān)督。

3.改進(jìn)完善公積金提取辦法

測算表明，提取住房公積金是不公平的，這就需要改進(jìn)提取辦法。既然住房公積金是保障居民的基本舒適住房需求，是長期住房儲備資金，具有互助性，改進(jìn)提取辦法應(yīng)當(dāng)符合這些要求。一是明確基本住房的標(biāo)準(zhǔn)，或是從面積角度，或是從價(jià)值角度。二是提取標(biāo)準(zhǔn)按照基本舒適住房標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，超過基本舒適住房標(biāo)準(zhǔn)的不容許提取。一般情況下，高收入居民購買的住房無論是面積還是價(jià)值都比較大，這樣繳納住房公積金比較多的高收入居民，其提取住房公積金會受到一定限制，其繳納的公積金會有一部分長期留存在公積金賬戶，體現(xiàn)互助性。同時(shí)，一些購買超標(biāo)準(zhǔn)住房的居民其超標(biāo)準(zhǔn)部分不應(yīng)享受住房公積金的益處，達(dá)到部分實(shí)現(xiàn)公平的目的。住房公積金貸款、個(gè)人所得稅免稅標(biāo)準(zhǔn)也可以按照這個(gè)方式實(shí)施。海南省2018年進(jìn)一步明確住房公積金消費(fèi)提取政策，對購買商鋪、辦公用房、產(chǎn)權(quán)式酒店客房等商業(yè)性質(zhì)房產(chǎn)，不予提取住房公積金用于購買和償還購房貸款本息。這個(gè)做法可以考慮向全國推廣，實(shí)施細(xì)則可由地方政府依據(jù)本地情況制定。對低收入群體無論是租房還是買房，只要按規(guī)定繳納住房公積金，完善容易提取及貸款的政策。