社會治理背景下“廣州街坊”實踐創(chuàng)新研究

□黃明濤

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！盵1]2018年3月7日，習(xí)近平總書記對廣東提出了“四個走在全國前列”的明確要求，其中之一就是要求廣東“在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列?！睆V州作為廣東省的政治、經(jīng)濟和文化的中心，在“四個走在全國前列”中扮演著至關(guān)重要的角色。為此，廣州市制定了《營造共建共治共享社會治理格局走在全國前列三年行動方案》。2018 年5 月，中共廣州市委政法委、廣州市平安建設(shè)促進會和廣州市見義勇為基金會共同打造“廣州街坊”平臺，發(fā)動廣大群眾積極參與基層自治、群防共治志愿服務(wù)。截至2019 年8 月初，“廣州街坊”已聚合逾110 萬人參與。“廣州街坊”旨在建立多渠道城市治理協(xié)作機制，增強群防共治的動員力，創(chuàng)造新時代的廣州“楓橋經(jīng)驗”，確保社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序。

一、既有城市社會治安模式辨析

二十一世紀，全球范圍內(nèi)的城市化進程不斷加快，千萬級人口的超大型城市不斷增長，聯(lián)合國《2016 年世界城市狀況報告》指出，大城市是擁有500 萬到1000 萬居民的城市，特大城市則有超過1000 萬以上的居民。根據(jù)國務(wù)院2014 年發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，我國有北京、上海、廣州、深圳、重慶、天津6 個人口超過1000 萬人口的超大型城市。超大型城市人口數(shù)量龐大，社會構(gòu)成復(fù)雜，治理難度大，給城市管理者帶來諸多挑戰(zhàn)。這是因為傳統(tǒng)的城市管理，以政府為主體，政府各部門雖各司其職，但是部門間缺乏協(xié)同。同時，社會個體、社會組織和團體缺乏參與治理的機制和平臺。有學(xué)者指出，“特大城市的社會治理普遍面臨治理理念、權(quán)力結(jié)構(gòu)、供給方式等多方面的治理‘碎片化’問題。”[2]不過近年來，我國城市治理領(lǐng)域出現(xiàn)不少創(chuàng)新，越來越多的個人和組織參與到城市治理實踐中來，其中有幾種治理模式具有代表性。

一是“朝陽群眾”模式。朝陽群眾是“服務(wù)于北京市朝陽區(qū)社區(qū)治理、社會治安、環(huán)境建設(shè)、民生服務(wù)等領(lǐng)域社會志愿者的總稱”。[3]其特點表現(xiàn)為：第一是組織化。第二是按照常住人口比例發(fā)展治安志愿者。第三是制定“朝陽群眾”志愿者上崗基本規(guī)范和培訓(xùn)辦法。

二是“西城大媽”模式?！拔鞒谴髬尅笔潜本┦形鞒菂^(qū)的一個志愿者聯(lián)盟，囊括了西城區(qū)的各類平安志愿者和志愿組織，人數(shù)超過五萬人，其特點表現(xiàn)為：第一是堅守“紅墻意識”，為城市社會治安夯實根基。第二是注重與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合，打造“三微一端”平臺，拓展治理資源。第三是靈活運用好大媽朋友圈，最大限度調(diào)動周圍的人力資源，發(fā)揮人民群眾的主體作用。

三是“楓橋經(jīng)驗”模式。這是20 世紀60 年代初，浙江省諸暨縣楓橋鎮(zhèn)干部群眾摸索出的“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決。實現(xiàn)捕人少，治安好”社會治理模式。在新時代，“楓橋經(jīng)驗”形成了“黨政動手、依靠群眾、源頭預(yù)防、依法治理、減少矛盾、促進和諧”的新經(jīng)驗。[4]新時期的“楓橋經(jīng)驗”在城市社會治理中發(fā)揮著重要作用，其主要內(nèi)容包括堅持黨建引領(lǐng)，堅持人民主體，堅持“三治融合”，堅持“四防并舉”，堅持共建共享。

四是“三社聯(lián)動”模式。即城市社會治理的社區(qū)、社會工作者和社會組織三者聯(lián)合，實現(xiàn)平臺、人才和資源的有效對接。三社聯(lián)動，運用市場方式，將社會組織和社會力量吸納到城市社會治理體系，實現(xiàn)政府、市場與社會的三元治理。

以上四種模式為我國城市社會治理和城市群防共治的典型代表，各具特色，是我國城市社會治理和群防共治樹立了良好典范，但是，也應(yīng)該看到這幾種模式的不足之處。第一，從群防共治角度上看，參與主體的年齡結(jié)構(gòu)不甚合理?！俺柲Ｊ健焙汀拔鞒谴髬尅敝饕揽康氖峭诵莸睦夏耆巳后w，能力和精力有限。第二，激勵機制不健全，未能通過有效的激勵機制，凝聚更多的社會公眾參與其中。第三，未能建立整體化的城市群防共治網(wǎng)絡(luò)。

二、創(chuàng)新城市社會治理的“廣州街坊”運行模式

廣州是廣東省省會、副省級城市，也是國務(wù)院批復(fù)確定的國家中心城市、國際商貿(mào)中心和綜合交通樞紐。截至2018 年底，廣州市下轄11個區(qū)，總面積7434 平方公里，建成區(qū)面積1249.11 平方公里，常住人口1490.44 萬人，城鎮(zhèn)人口1287.44 萬人。[5]作為國家中心城市，廣州市“大型活動年均3600 多場次、地鐵線網(wǎng)日均客流量超800 萬人次、年均快遞業(yè)務(wù)量超39 億件，人流、物流、車流、資金流、信息流高度密集，帶來了人員構(gòu)成多樣、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、局部治安狀況復(fù)雜、傳統(tǒng)群眾動員效率不高等問題。”[6]廣州市委政法委等部門從市情、社情和民情出發(fā)，緊扣新時代城市社會治理的理念和要求，制定了一攬子工作方案，出臺了《廣州市深化新時代群防共治工作三年建設(shè)方案（2018—2020年）》，并將其納入《廣州市營造共建共治共享社會治理三年行動方案》的重點項目。此外，不斷創(chuàng)新工作方式，堅持以人民為中心，不斷完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理格局，形成具有時代特色、廣州特點的社會治理體系，為廣州“在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列”奠定了良好的基礎(chǔ)。

（一）黨委部門作為總協(xié)調(diào)，在各行政層級設(shè)立平安建設(shè)促進會

“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負責(zé)”是我國行政體制的重要特征。廣州市委政法委和廣州市公安局成立廣州市深化群防共治工作專責(zé)小組，負責(zé)“廣州街坊”業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督導(dǎo)檢查。各區(qū)根據(jù)要求，積極打造新平臺，建立平安促進會，架設(shè)黨委政府與社區(qū)居民之間的橋梁。各級平安促進會發(fā)揮平臺作用，凝聚社區(qū)居民，發(fā)揮平安促進會會員來自群眾、與群眾聯(lián)系緊密的優(yōu)勢，暢通黨政組織與群眾之間的溝通渠道。在重大事項、重點工作的決策與實施上，特別是事關(guān)群眾切身利益的工作上，平安促進會及時提供意見和建議供黨委政府參考。街（鎮(zhèn)）一級的平安促進會要積極協(xié)助黨委和政府，做好對群眾的宣傳發(fā)動、思想疏導(dǎo)和說服教育工作，確保各項決策順利實施。通過平安促進會這一平臺，聚合轄內(nèi)社會組織，通過購買服務(wù)、公益創(chuàng)投、基金扶持等方式注入資源與活力。此外，不斷推動街鎮(zhèn)平安促進會與社區(qū)社會組織聯(lián)合會整合對接，提升群防共治工作的組織化、體系化。市屬各區(qū)黨委政法委和各區(qū)民政局結(jié)合區(qū)情、區(qū)勢、區(qū)位，指導(dǎo)各街鎮(zhèn)平安促進會（社區(qū)社會組織聯(lián)合會）培育、引導(dǎo)、資助轄內(nèi)社會組織開展鄰里互助、居民融入、糾紛調(diào)解、平安創(chuàng)建等公益活動，激發(fā)群眾參與社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，形成人人參與、人人盡責(zé)的基層社會治理格局。

（二）“廣州街坊”平臺凝聚了各類專業(yè)、半專業(yè)、行業(yè)性力量和志愿組織

“廣州街坊”是一個凝聚多種社會力量的龐大平臺，主要包含以下四個方面的力量：一是專業(yè)力量，包括全市政法干部和其他行政執(zhí)法部門的專業(yè)人員。二是半專業(yè)力量，包括輔警、治安聯(lián)防隊員、治保會成員、群防隊員、巡防隊員、保安員和出租屋管理員等。三是行業(yè)性社會力量，包括公交車、出租車司機，環(huán)衛(wèi)工人、快遞員和外賣人員等企事業(yè)單位人員。四是志愿力量，包括熱心平安建設(shè)的廣大市民群眾。把黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和新技術(shù)手段結(jié)合起來，探索“理念公益化、動員社會化、工作平臺化、隊伍組織化、項目品牌化”群眾工作新機制。以“地緣”“業(yè)緣”“趣緣”為紐帶組建“廣州街坊”群防共治隊伍，成為聚合百萬人的基層社會治理重要力量。

各層級平安促進會緊緊圍繞“平安守護”的目標，大力發(fā)動和建設(shè)基層平安志愿者隊伍。平安志愿者隊伍由熱心社區(qū)事務(wù)、關(guān)心社區(qū)發(fā)展、關(guān)注社區(qū)安全、社會評價好的居民群眾組成，主要分為社區(qū)類和行業(yè)類兩大類。社區(qū)類平安志愿者主要包括轄內(nèi)居民、退休黨員或老干部、樓棟長、物業(yè)小區(qū)物管人員、商鋪店員、酒店前臺服務(wù)員、轄內(nèi)機關(guān)事業(yè)單位干部等。行業(yè)類平安志愿者主要由轄內(nèi)“吃、住、行、消、樂”密切相關(guān)的重點行業(yè)、重點場所從業(yè)人員組成，包含快遞員、送餐員、出租車駕駛員、加油站工作人員、娛樂場所服務(wù)員、保險業(yè)務(wù)員、網(wǎng)站網(wǎng)吧管理員、清潔工、送奶工、維修工等。在建立志愿者隊伍的同時，充分發(fā)揮好平安志愿者的“四員”作用：一是發(fā)揮治安信息員作用。通過發(fā)動“廣州街坊”廣泛收集周邊信息，特別是涉及社會治安和安全穩(wěn)定的信息，及時上報。二是發(fā)揮矛盾糾紛調(diào)解員作用。通過形成多層次、全方位的群防共治工作網(wǎng)絡(luò)，及時掌握矛盾糾紛苗頭，及時參與調(diào)解，及時妥善處置，將矛盾糾紛處置在基層，化解在萌芽。三是發(fā)揮治安巡防員作用。通過發(fā)動“廣州街坊”開展警治聯(lián)勤、聯(lián)戶聯(lián)防、聯(lián)村聯(lián)防、保安巡邏等“平安守護”行動，震懾、防范、協(xié)助打擊各類違法犯罪活動。四是發(fā)揮宣傳員作用，參與平安法治宣傳。通過各種群眾喜聞樂見的方式，開展對廣大群眾的平安法治宣傳，不斷提升群眾安全感和平安創(chuàng)建知曉率。

（三）創(chuàng)新工作機制和對“廣州街坊”平臺各類力量進行規(guī)范管理

完善“廣州街坊”平臺各種群防共治力量的分類管理、分級管理、分片管理機制，對不同類型、不同層級、不同地域的群防共治力量落實相應(yīng)的管理機制。如完善重大活動期間社會面防控等級響應(yīng)機制，實現(xiàn)“廣州街坊”中的巡防力量等級化投入。完善重點部位巡防機制，豐富多形式的“平安守護”行動，構(gòu)筑對重點部位和場所的巡邏網(wǎng)絡(luò)防線，組織“廣州街坊”開展警民聯(lián)防、區(qū)域聯(lián)防、整體防控等立體防控，震懾、防范、協(xié)助打擊各類違法犯罪活動。完善精準預(yù)警巡防機制，以警情引導(dǎo)“廣州街坊”有針對性地開展各項巡邏防控任務(wù)。

在建立平臺、創(chuàng)建品牌的同時，“廣州街坊”在工作機制上也有所創(chuàng)新。首先是建立了戰(zhàn)平切換機制。在平時，群防群治力量聚攏在各種社區(qū)社會組織之中，自行開展多種多樣的公益活動，在特別時期，由公安機關(guān)帶領(lǐng)群防群治力量進行防控。這種戰(zhàn)平切換機制，既增強了群防群治力量的日常凝聚力，又實現(xiàn)了戰(zhàn)時召之即來、來之能戰(zhàn)的目標。其次是建立了動力機制?！皬V州街坊”以公益理念和志愿精神凝聚街坊，有效激發(fā)街坊的主動性和積極性。再次是不斷完善動員機制。充分發(fā)揮平安促進會的樞紐作用，聯(lián)合、發(fā)動轄內(nèi)的社區(qū)社會組織，持續(xù)發(fā)動各街鎮(zhèn)、各社區(qū)的群眾廣泛參與社會治理，不斷提升群防共治工作的組織化、體系化程度。

（四）做好宣傳，樹立品牌，培育典型

目前，廣州市委政法委與中山大學(xué)傳播學(xué)院建立了戰(zhàn)略合作關(guān)系，制定了“廣州街坊”的品牌發(fā)展戰(zhàn)略。如引入專業(yè)力量，制作“廣州街坊”LOGO 及標識體系，拍攝“廣州街坊”公益宣傳片；注冊“廣州街坊”群防共治微信公眾號，開發(fā)上線用于“廣州街坊”管理的微信小程序及其后臺系統(tǒng)等，為全面推進隊伍組建工作做好相應(yīng)的準備。

總之，廣州市委政法委與中山大學(xué)傳播學(xué)院通過制定系統(tǒng)、梯次宣傳發(fā)動方案，深度挖掘“廣州街坊”好典型、好故事、好例子，提煉總結(jié)廣州經(jīng)驗，推出廣州品牌。此外，廣州市委政法委與中山大學(xué)傳播學(xué)院還充分利用電視、廣播、網(wǎng)站、電子公告欄、微博、微信、新聞客戶端等新媒體平臺，采取文藝、新聞、公益廣告、電視字幕等群眾喜聞樂見的方式，將“廣州街坊”群防共治品牌融入到群眾日常生活中去。“廣州街坊”現(xiàn)已成為家喻戶曉、人人皆知的品牌，廣州各區(qū)依托“廣州街坊”平臺，因地制宜，大膽創(chuàng)新，進行二級品牌的創(chuàng)建工作，積極探索并形成了一大批適應(yīng)轄區(qū)實際、有鮮明地方特點的二級品牌，如“如意平安騎隊”“海珠平安使者”“白云快遞小哥”“增城群防”等團隊。各區(qū)采取多種方式，培育典型、示范引領(lǐng)，從而推動“廣州街坊”品牌在廣州扎根成長。

（五）打造“廣州街坊”網(wǎng)絡(luò)平臺，強化數(shù)據(jù)支撐

現(xiàn)代科技，特別是互聯(lián)網(wǎng)科技的發(fā)展，給城市治理帶來了革命性的變化。廣州市委政法委和廣州市公安局等部門，將互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)與傳統(tǒng)的群防共治工作相結(jié)合，全面提升“廣州街坊”的信息化、智能化水平。如開發(fā)“廣州街坊”APP平臺，使大量信息匯聚手機軟件平臺，在手機上實現(xiàn)了“廣州街坊”隊伍管理、信息采集、宣傳發(fā)動、線索舉報等功能，以信息技術(shù)支持“廣州街坊”宣傳發(fā)動、及時響應(yīng)、精準打擊，形成互聯(lián)網(wǎng)+的群防共治格局。又如目前運行的“廣州街坊”群防共治微信小程序及其后臺系統(tǒng)有著強大的功能，通過這一微信小程序，可以實現(xiàn)專群互動、資源聚合、公益服務(wù)和任務(wù)協(xié)同等多種功能。各種以地緣、業(yè)緣、志緣、趣緣為紐帶形成的群團，可以通過這個平臺廣泛參與城市社會的治理，也可以利用碎片化時間參加興趣活動。平臺讓群眾活動的發(fā)動者和參與者打破了地域空間的限制，也打破了組織的界限和時間的限制，實現(xiàn)了實時呼應(yīng)、及時匹配。自2018年5月9日上線以來，已吸納了超過110萬群眾加入。

三、“廣州街坊”群防共治平臺的實踐邏輯

社會的發(fā)展以及社會結(jié)構(gòu)的變遷，推動城市治理不斷走向創(chuàng)新，只有創(chuàng)新才能適應(yīng)形勢的變化。廣州市開創(chuàng)的“廣州街坊”治理模式，是城市社會走向多元共治的載體，其實踐邏輯包括廣州的街坊文化，黨政引領(lǐng)的柔性動員，組織賦權(quán)和資源注入，以及社會公眾對社會治安的共同需求等多個方面。

（一）開放包容的廣州街坊文化為廣州群防共治提供了強大的社會和文化基礎(chǔ)

廣州是一座千年商都，是一座有著深厚文化氣息而又充滿生機與活力的城市。千百年來，廣州作為中國的南大門和國際貿(mào)易中心，其開放性是其他國內(nèi)城市難以比擬的。而開放性和包容性兩者常相伴相隨。在廣州，“街坊”一詞，是一個充滿著生活氣息的符號，代表著古老城市的文化傳承，廣州市民互稱自己為“街坊”，廣州“街坊”對廣州充滿著熱愛與執(zhí)著，他們以自己是廣州人為自豪。上個世紀七八十年代以來，廣州作為改革開放的前沿，吸引了來自五湖四海的建設(shè)者，不同元素匯聚于一爐?？梢哉f，在這座城市成長、生活和工作的人們，都能感受到廣州的包容。匯聚在廣州的人們，彼此友愛與互助，用自己的行動感染著身邊的每一個人。廣州的人文環(huán)境、社會環(huán)境和法治環(huán)境，開放包容的街坊文化，為“廣州街坊”群防共治平臺提供強大的基礎(chǔ)。

（二）柔性動員有效激發(fā)“廣州街坊”主體性的發(fā)揮

眾多的“街坊”在這座城市生活和工作，意味著對廣州的熱愛與支持，愿意為城市的繁榮、發(fā)展和穩(wěn)定奉獻自己的一份力量。問題是，這種意愿能否轉(zhuǎn)化為具體的實踐，能否將如此龐大的街坊力量凝聚在一起并富有持續(xù)性，這就要求有特定主體進行引導(dǎo)和規(guī)范，廣州市委政法委以及各級平安促進會承擔(dān)了這一角色。廣州市委政法委通過動員社會化，改變以往群防群治主要以行政力量推動的組織形式，鼓勵和引導(dǎo)企事業(yè)單位、社會組織、專業(yè)機構(gòu)和市民群眾等多元主體多形式參與，指導(dǎo)170 個街（鎮(zhèn)）成立平安促進會（社區(qū)社會組織聯(lián)合會），充分發(fā)揮聯(lián)系溝通黨委政府、凝聚各類社區(qū)社會組織服務(wù)社區(qū)居民群眾等方面的作用，聚合基層各類力量參與群防共治。發(fā)揮廣州市見義勇為基金會作用，安排專項資金支持開展群防共治公益創(chuàng)投活動、為實名注冊“廣州街坊”購買人身意外險。引入廣州市社會組織聯(lián)合會承辦“廣州街坊”群防共治專項公益創(chuàng)投活動，規(guī)范項目管理。發(fā)揮全市188 個社工服務(wù)站（家綜）社會工作者的專業(yè)優(yōu)勢，開展群防共治工作理念、活動策劃、資源鏈接、服務(wù)技巧等方面的能力培訓(xùn)。通過柔性動員，將各類組織和個人凝聚在“廣州街坊”平臺，調(diào)動各方積極性，有效激發(fā)了廣州街坊們主體性的發(fā)揮。

（三）組織賦權(quán)和資源注入為“廣州街坊”提供動能

廣州“街坊”是參與廣州治安環(huán)境建設(shè)的最重要主體，但廣大街坊自發(fā)性參與只是碎片化和原子化而非常態(tài)化的。而城市的群防共治要以街坊為基礎(chǔ)，因此“廣州街坊”平臺的運行，黨委和政府部門的賦權(quán)具有重要作用。如廣州市委政法委要求各街（鎮(zhèn)）組建成立平安促進會，工作范圍覆蓋轄內(nèi)社區(qū)（村）。街（鎮(zhèn)）平安促進會是以“平安創(chuàng)建，共治共享”為宗旨的公益性社會組織，由各區(qū)黨委政法委作為業(yè)務(wù)主管單位，按規(guī)定在當(dāng)?shù)孛裾块T登記成立，并事先按干部管理權(quán)限審批后推薦各街（鎮(zhèn)）黨工委（黨委）副書記兼任會長或主管該組織，會員由所轄區(qū)域內(nèi)社會組織、重要企事業(yè)單位、重點行業(yè)、場所負責(zé)人和本轄區(qū)熱心公益的居民組成。會員的具體組成比例由各街（鎮(zhèn)）根據(jù)實際情況確定。在職能上，平安促進會可承辦各類政府購買服務(wù)項目，積極參與治安防控、矛盾糾紛調(diào)解等方面工作。各區(qū)、各街（鎮(zhèn)）將社會治安防控、矛盾糾紛調(diào)解等方面的工作任務(wù)，以政府購買服務(wù)的方式，編列年度部門預(yù)算，并按財政管理規(guī)定，由平安促進會等社會組織予以承辦。平安促進會是一支維護城市基層社會治安和社會穩(wěn)定的重要力量，納入街（鎮(zhèn)）綜治信訪維穩(wěn)中心工作體系，逐步形成綜治信訪維穩(wěn)中心與平安促進會等社會力量互補互動的社會治理格局，確保群眾積極參與社會事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督。

（四）對社會治安環(huán)境的共同需求

廣州作為一個超大型城市，每年吸引大量外來人口，很多人居住于城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部，人群組成和社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜，多種因素交織在一起，社會治安面臨嚴峻考驗。但是，不管社會環(huán)境如何復(fù)雜，人們對安全、穩(wěn)定、和諧社會治安的追求是一致的，這是對社會治安環(huán)境的共同需求基礎(chǔ)。社會治安屬于公共產(chǎn)品，政府有義務(wù)為社會公眾提供公共安全服務(wù)，但是政府不是萬能的，人們主動參與社會的群防共治，可以彌補政府職能的不足，也可以有效提高城市治安管理的效能。通過“廣州街坊”平臺，廣大街坊可以提供各種信息，及時上報發(fā)生在身邊的治安事件。各種“廣州街坊”特色品牌的志愿者組織，提供組織化服務(wù)，如白云區(qū)“快遞小哥”，荔灣區(qū)“如意騎行隊”和上下九“十鋪聯(lián)防”，越秀區(qū)“左鄰右里”，黃埔區(qū)在無人機愛好者中建立一支平安守護力量，花都區(qū)在外來人員聚居區(qū)建立治安力量?！梆I了么”公司主動與“廣州街坊”合作，計劃發(fā)動全市一萬多名外賣騎手加入“廣州街坊”隊伍。截至2019 年7 月16 日，全市通過“廣州街坊”群防共治微信小程序發(fā)起活動311場次，吸納超過29.57萬余名群眾加入“廣州街坊”。社會治安防控作為一種公共事業(yè)，需要廣大市民一起參與，更需要增強人民群眾主動參與的積極性，為維護良好的社會治安環(huán)境奉獻力量。