全球公共政策的協(xié)商民主邏輯及其實(shí)現(xiàn)路徑

汪家焰，錢(qián)再見(jiàn)

(南京師范大學(xué)1.公共管理學(xué)院；2.地方政府治理創(chuàng)新研究中心，江蘇 南京210023)

全球化進(jìn)程的縱深發(fā)展在推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)與政治進(jìn)步的同時(shí)，也帶來(lái)了各種全球性問(wèn)題和全球性風(fēng)險(xiǎn)。這些問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)困擾著世界各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展，使得全球治理面臨著諸多挑戰(zhàn)。近些年來(lái)，隨著國(guó)與國(guó)之間的交往日益增多，國(guó)際事務(wù)和國(guó)內(nèi)事務(wù)的邊界不斷受到挑戰(zhàn)，諸如全球金融危機(jī)、恐怖主義、互聯(lián)網(wǎng)安全、環(huán)境污染、氣候變暖等全球性公共問(wèn)題日益突出，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家可以置身事外。從全球治理的角度來(lái)說(shuō)，全球公共問(wèn)題的解決過(guò)程就是一個(gè)制定和實(shí)施相應(yīng)全球公共政策的過(guò)程。在現(xiàn)代民主社會(huì)，公共政策是一個(gè)民主的決策過(guò)程，全球公共政策亦應(yīng)如此。正如“全球公共政策”概念的倡導(dǎo)者之一沃爾夫?qū)べ嚹峥?Wolfgang H.Reinicke)所說(shuō)：“從質(zhì)量方面來(lái)看，全球公共政策需要在國(guó)家之間建立一種新的合作形式。成功的全球公共政策，不僅需要各參與其中的主體在既定的國(guó)內(nèi)主權(quán)基礎(chǔ)上展現(xiàn)出合作的意愿，而且還需要他們?cè)趯?shí)踐中承認(rèn)并接受其他國(guó)家關(guān)于集體利益的觀念以及對(duì)公共物品的定義。”[1]85-86習(xí)近平在十九大報(bào)告中發(fā)出構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的時(shí)代呼吁，并指出：“中國(guó)秉持共商共建共享的全球治理觀，倡導(dǎo)國(guó)際關(guān)系民主化……中國(guó)將繼續(xù)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)作用，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，不斷貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和力量?！盵2]60構(gòu)建人類命運(yùn)共同體理念的提出，無(wú)疑為促進(jìn)全球公共政策提供了一種新的方案，就是以協(xié)商民主促進(jìn)全球公共政策民主化和全球善治的實(shí)現(xiàn)。本文正是在這一背景下對(duì)全球公共政策的協(xié)商民主邏輯及其實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行的一項(xiàng)初步探索。

1 全球治理中的全球公共政策邏輯：協(xié)商民主的視角

自冷戰(zhàn)結(jié)束以后，多極化世界格局逐漸形成，在高度復(fù)雜性和不確定性的治理環(huán)境下，靠某一個(gè)或幾個(gè)國(guó)家解決全球性問(wèn)題的時(shí)代已難以奏效，而是需要全球各個(gè)國(guó)家共同參與、相互合作。隨著全球化進(jìn)程的不斷深入和世界政治經(jīng)濟(jì)格局的深刻變革，全球治理理論興起。全球治理是“國(guó)際體系中以主權(quán)國(guó)家為核心的各個(gè)行為體的共同合作，通過(guò)正式的制度和非正式的安排，協(xié)調(diào)各自利益和政策，以應(yīng)對(duì)全球化時(shí)代人類社會(huì)所面對(duì)的各種跨國(guó)和國(guó)際挑戰(zhàn)，并支持各個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理水平提升的活動(dòng)”[3]。治理強(qiáng)調(diào)的是多元治理主體的協(xié)作[4]，全球治理理論的核心內(nèi)涵體現(xiàn)的是全球共治，而非強(qiáng)國(guó)主導(dǎo)的霸權(quán)政治，集中體現(xiàn)為“平等、民主、合作、責(zé)任和規(guī)則”等五個(gè)關(guān)鍵詞[5]。因此，從民主的邏輯上我們可以推斷出，與全球治理相適應(yīng)的民主機(jī)制應(yīng)當(dāng)是協(xié)商民主。協(xié)商民主被認(rèn)為是一種“人民通過(guò)廣泛參與、信息共享和公開(kāi)討論的途徑行使權(quán)力并達(dá)成共識(shí)的公共決策方式、公共組織形態(tài)和公共治理形式”[6]。戴維·米勒(David Miller)也認(rèn)為：“當(dāng)決策是通過(guò)公開(kāi)討論過(guò)程而達(dá)成，其中所有參與者都能自由發(fā)表意見(jiàn)并且愿意平等地聽(tīng)取和考慮不同的意見(jiàn)，這個(gè)民主體制就是協(xié)商性質(zhì)的?！盵7]201由此可見(jiàn)，協(xié)商民主倡導(dǎo)的理念與全球治理的核心內(nèi)涵是一致的。盡管說(shuō)以協(xié)商民主來(lái)推進(jìn)全球治理還未在全球舞臺(tái)上發(fā)展成熟，但應(yīng)是作為全球各國(guó)共同努力的目標(biāo)。

以聯(lián)合國(guó)等國(guó)際性組織為基礎(chǔ)的全球治理機(jī)制得到了一定的發(fā)展，并促進(jìn)了各主權(quán)國(guó)家在解決全球共同問(wèn)題時(shí)逐漸由以國(guó)家利益為核心的對(duì)抗路線走向以民主協(xié)商、談判為核心的合作治理。中國(guó)也積極參與全球治理，并一直以負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象秉承和平共處、構(gòu)建和諧世界的理念積極參與全球治理，從推動(dòng)金磚國(guó)家、上海合作組織、“一帶一路”倡議等區(qū)域性合作框架，到提出構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的全球治理理念，中國(guó)政府在全球治理的協(xié)商民主實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用。從實(shí)踐來(lái)看，全球治理往往都是通過(guò)制定和實(shí)施相應(yīng)的全球公共政策來(lái)實(shí)現(xiàn)的。全球公共政策是指各個(gè)主權(quán)國(guó)家、國(guó)際非政府組織等治理主體為了解決關(guān)乎全球公共利益的公共問(wèn)題，在全球范圍內(nèi)制定和實(shí)施的公共政策，它具有全球公共性、正義性、普遍約束力等特征。與國(guó)內(nèi)公共政策相比較，全球公共政策過(guò)程超越了主權(quán)國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)，主權(quán)國(guó)家不再是公共政策過(guò)程中的唯一權(quán)力主體，而是作為全球公共政策網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)行為主體參與全球公共政策的過(guò)程。因此，要使全球公共政策建立在民主而非霸權(quán)的基礎(chǔ)之上，就需要各個(gè)行為主體平等參與、協(xié)商決策、達(dá)成共識(shí)和共同分擔(dān)全球公共政策責(zé)任。由此可見(jiàn)，協(xié)商民主與全球治理、全球公共政策具有緊密的邏輯關(guān)聯(lián)：協(xié)商民主是全球治理的應(yīng)然方式，而全球治理則是通過(guò)具體的全球公共政策來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因而構(gòu)建民主協(xié)商的全球公共政策模式就成為實(shí)現(xiàn)全球治理民主化和全球善治的應(yīng)然邏輯。具體而言，這一邏輯體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.1 維護(hù)全球治理中主權(quán)國(guó)家平等性的內(nèi)在要求

在國(guó)際關(guān)系中，堅(jiān)持主權(quán)國(guó)家相互平等是首要原則。對(duì)于全球治理來(lái)說(shuō)，主權(quán)國(guó)家無(wú)論大與小、強(qiáng)與弱，其參與全球治理的平等權(quán)利都應(yīng)當(dāng)?shù)玫角袑?shí)的保障。換而言之，任何一個(gè)國(guó)家都有參與全球治理過(guò)程并理性表達(dá)自身利益訴求的平等權(quán)利，而不是弱國(guó)只能淪為強(qiáng)國(guó)獨(dú)奏的聽(tīng)眾。全球智囊組織羅馬俱樂(lè)部的創(chuàng)始人奧銳里歐·貝恰(Aurelio Peccei)指出：“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，作為富裕的國(guó)家，要認(rèn)識(shí)到這個(gè)狹小的地球不是他們隨意地相互爭(zhēng)奪，打敗別國(guó)，或者依仗強(qiáng)大，使弱小國(guó)家服從，從而使自己獲得利益的場(chǎng)所，而是我們大家分開(kāi)而又共同居住的地方，是大家互相依存的地方，是共同富?；蜇毟F的地方……那種企圖分割世界，使其變成狹隘的民族國(guó)家的大雜燴的想法和做法，只會(huì)阻礙我們很好地利用地球，擴(kuò)大現(xiàn)代人日常的惡行所帶來(lái)的惡果?！盵8]62-63如果不能有效解決各國(guó)在全球治理過(guò)程中話語(yǔ)權(quán)力不平等的現(xiàn)象，全球治理會(huì)淪為少數(shù)幾個(gè)強(qiáng)權(quán)國(guó)家利用全球舞臺(tái)追求自身利益的工具。

從全球公共政策過(guò)程來(lái)說(shuō)，構(gòu)建一種協(xié)商式的全球公共政策模式正是維護(hù)全球治理中主權(quán)國(guó)家平等性的內(nèi)在要求。艾麗斯·馬瑞恩·楊(Iris Marion Young)認(rèn)為，協(xié)商民主包括四個(gè)要素：一是“包容性”，所有受到影響的公民都應(yīng)當(dāng)被包括在討論與決策過(guò)程中;二是“政治平等性”，所有受到影響的公民都享有平等的權(quán)利和有效的機(jī)會(huì)來(lái)表達(dá)他們的利益和想法;三是“合理性”，參與者要有開(kāi)放的胸懷和認(rèn)真傾聽(tīng)的態(tài)度，愿意在深思熟慮后改變個(gè)人不合理的偏好;四是“公開(kāi)性”，參與者應(yīng)當(dāng)以他人可以理解和接受的方式公開(kāi)說(shuō)明自己的利益和偏好[9]23-25。在全球治理場(chǎng)域中，協(xié)商民主的這四個(gè)要素同樣適用，參與全球治理的各個(gè)主權(quán)國(guó)家只有在平等參與到全球公共政策的公開(kāi)協(xié)商討論中，才有可能合理表達(dá)自己的政策訴求和利益偏好，并以相互包容的心態(tài)去傾聽(tīng)他國(guó)的利益和想法。通過(guò)這一充分協(xié)商討論而制定出的全球公共政策，才能體現(xiàn)出各個(gè)主權(quán)國(guó)家在全球治理中的參與效能感，相互之間的主權(quán)平等性方能得到有效的保障。

1.2 化解全球治理中全球負(fù)外部性的有效方式

全球公共問(wèn)題的不斷涌現(xiàn)是全球化進(jìn)程中各主權(quán)國(guó)家之間相互依賴程度日益加深的結(jié)果，因此，這些問(wèn)題具有全球公共性，需要世界各國(guó)共同面對(duì)、共同解決。正如聯(lián)合國(guó)前秘書(shū)長(zhǎng)科菲·安南所說(shuō)：“全球化和相互依賴促使我們?nèi)ブ匦滤伎嘉覀冊(cè)撊绾喂芾砦覀兊墓餐顒?dòng)和共享利益，因?yàn)槲覀兘裉烀鎸?duì)的許多挑戰(zhàn)超越了任何一個(gè)國(guó)家可以獨(dú)自解決的地步。在國(guó)家的層面，我們必須更好地治理;在國(guó)際的層面，我們必須學(xué)會(huì)一起更好地治理。有效的國(guó)家對(duì)兩種任務(wù)而言都是必不可少的?！盵10]8-17從全球治理的角度來(lái)講，全球公共性來(lái)源于公共問(wèn)題的“全球外部性”特征。伊安·戈丁(Ian Goldin)認(rèn)為，全球“相互依賴的水平已經(jīng)倍增，源自高速推進(jìn)的全球化的外部性或溢出效應(yīng)也在倍增”[11]6。就性質(zhì)而言，外部性存在正外部性和負(fù)外部性之分，前者是指對(duì)他人造成某種有利影響，后者則是指對(duì)他人造成不利影響而又不用承擔(dān)賠償。如果一國(guó)的行為對(duì)他國(guó)或地區(qū)帶來(lái)益處或損失而沒(méi)有因此獲得報(bào)酬或承擔(dān)賠償，就是全球外部性的體現(xiàn)。然而，在實(shí)踐中大多數(shù)全球公共問(wèn)題都具有負(fù)外部性。由于這種負(fù)外部性超越了主權(quán)國(guó)家的邊界，而在國(guó)際層面上又不存在超越主權(quán)國(guó)家的世界性政府，傳統(tǒng)政府框架下靠行政與法律手段化解全球外部性的決策機(jī)制在全球?qū)哟紊想y以奏效。

為應(yīng)對(duì)全球公共問(wèn)題而制定相應(yīng)的全球公共政策時(shí)，世界各個(gè)國(guó)家存在著不同的利益訴求、價(jià)值觀念和政策主張，因而容易存在分歧與沖突。在以和平與發(fā)展為時(shí)代主題的全球化時(shí)代，為了達(dá)成符合全球公共利益的全球公共政策，就要求各個(gè)主權(quán)國(guó)家行動(dòng)者進(jìn)行協(xié)商合作、共同討論解決問(wèn)題的方案。協(xié)商民主通過(guò)理性平等的協(xié)商討論、審慎思考，能夠包容他者與自己不同的政策主張，甚至改變自己不合理的政策偏好，降低對(duì)他國(guó)造成的負(fù)外部性。弗蘭克·費(fèi)希爾(Frank Fischer)指出：“一個(gè)政策論點(diǎn)是否有效，取決于在相關(guān)的參與者之間進(jìn)行開(kāi)誠(chéng)布公的意見(jiàn)交流時(shí)，是否能夠抵擋得住最廣泛的反對(duì)和批判。有效的政策主張一定來(lái)自于七嘴八舌爭(zhēng)論不休最終達(dá)成共識(shí)的辯論過(guò)程。”[12]226從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，構(gòu)建協(xié)商式的全球公共政策模式是化解全球治理中負(fù)外部性的有效方式，它可以使全球各主權(quán)國(guó)家在制定全球公共政策的過(guò)程相互坦誠(chéng)地進(jìn)行充分交流與理性辯論，最大程度地達(dá)成共識(shí)，制定符合全球公共利益的全球公共政策，從而有效解決全球公共問(wèn)題。

1.3 克服全球治理中票決民主機(jī)制缺陷的必要補(bǔ)充

從民主的實(shí)現(xiàn)形式來(lái)說(shuō)，有票決民主和協(xié)商民主的區(qū)別。實(shí)際上，對(duì)于現(xiàn)代民主實(shí)踐來(lái)說(shuō)，這兩種民主形式都是不可或缺的，它們各自并不能成為獨(dú)立而完整的決策過(guò)程，只有兩者有機(jī)結(jié)合，才能真正實(shí)現(xiàn)決策民主化。在公共政策過(guò)程中，由于利益訴求的多元化，意見(jiàn)分歧是客觀存在的，協(xié)商也不可能達(dá)成完全一致，最終決策方案的選擇還需要通過(guò)票決民主來(lái)實(shí)現(xiàn)，否則只能議而不決。所以，協(xié)商論者埃爾斯特(Jon Elster)認(rèn)為“協(xié)商絕對(duì)不可能是達(dá)成集體決策的唯一程序，它總是需要投票或討價(jià)還價(jià)或兩者一起作為補(bǔ)充”[13]80。但是，這并不意味著協(xié)商民主不重要，缺乏充分協(xié)商討論的票決民主很容易成為世界體系中不平等的根源。

在當(dāng)前的全球治理體系中，票決民主依然是發(fā)揮重要作用的一種民主形式，尤其是聯(lián)合國(guó)中常任理事國(guó)的“一票否決制”常常成為大國(guó)之間利益博弈的工具。作為全球公共利益承載者的全球公共政策，更加需要通過(guò)協(xié)商民主與票決民主的相互結(jié)合才能及時(shí)有效地解決全球公共問(wèn)題。但是，國(guó)家的實(shí)力強(qiáng)弱往往意味著其在票決中的實(shí)際影響力大小，主權(quán)國(guó)家之間的實(shí)力不均衡也就給票決民主在全球公共政策過(guò)程中占主導(dǎo)地位提供了可能，這也是當(dāng)前全球治理過(guò)程中利益博弈的現(xiàn)實(shí)寫(xiě)照。因此，在全球治理中引入?yún)f(xié)商民主的機(jī)制，通過(guò)構(gòu)建協(xié)商式的全球公共政策模式可以使各參與方在決策之前進(jìn)行充分的協(xié)商辯論，各自的利益都得到合理的表達(dá)，并在協(xié)商討論中實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換和理性說(shuō)服。以此克服全球治理中票決民主機(jī)制的缺陷，提升全球公共政策的合法性和有效性。

2 協(xié)商民主促進(jìn)全球公共政策的功能及其限度

如上所述，全球治理的協(xié)商民主模式強(qiáng)調(diào)各參與治理的行為主體通過(guò)理性平等的對(duì)話來(lái)共同商討解決全球問(wèn)題的方案，從而實(shí)現(xiàn)多方合作共治。就全球公共政策過(guò)程而言，這一治理模式具有維護(hù)全球公共政策的正義性、提升全球公共政策制定的效率、增強(qiáng)全球公共政策的約束力等積極功能，進(jìn)而促進(jìn)全球公共政策公共性的本質(zhì)屬性和全球公共利益的實(shí)現(xiàn)。然而，由于主權(quán)國(guó)家在當(dāng)前的全球治理體系中仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，全球公共政策過(guò)程中的協(xié)商民主運(yùn)行還面臨著諸多挑戰(zhàn)與困境。

2.1 維護(hù)全球公共政策的正義性

作為對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，公共政策在倫理向度上以正義性為價(jià)值導(dǎo)向。公共政策的正義性是達(dá)成政策共識(shí)、實(shí)現(xiàn)公共利益的基本前提，全球公共政策亦是如此。公共政策的正義性是指有效消解政策負(fù)外部性的一種政策狀態(tài)，是在政策實(shí)踐中對(duì)政策的負(fù)外部性進(jìn)行有效避免和治理的一種政策結(jié)果。具體而言，政策正義需要滿足兩個(gè)條件，即在既定的政策條件下根據(jù)政策的規(guī)定，如果一個(gè)主體既不會(huì)因?yàn)樗男袨槎鴮?duì)他人的利益產(chǎn)生不利影響，也不會(huì)因?yàn)椴荒塬@得他應(yīng)得的行為收益而蒙受損失，那么這項(xiàng)政策就是正義的。在這里，兩個(gè)條件是嚴(yán)格限定并且同時(shí)滿足的，缺少一個(gè)就不能構(gòu)成政策正義[14]。正義有程序正義和結(jié)果正義之分，就公共政策而言，由于決策主體的有限理性，制定一個(gè)判定決策結(jié)果正義的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是不現(xiàn)實(shí)的，因此公共政策的正義性還需要通過(guò)程序正義來(lái)維護(hù)。公共政策的程序正義是指在公共政策議程設(shè)置、制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)與終止的全過(guò)程中，按照法定的順序、方式與步驟做出政策選擇，以最有效的方式實(shí)現(xiàn)公共利益，并充分保障公民民主權(quán)利的制度性選擇與行動(dòng)秩序的總和。對(duì)全球公共政策來(lái)說(shuō)，其正義性體現(xiàn)在全球治理體系中的各主權(quán)國(guó)家依照全球秩序中的國(guó)際法、國(guó)際公約等國(guó)際法律規(guī)章，平等地參與全球公共政策過(guò)程，共同制定有利于各國(guó)利益的全球公共政策，消解全球外部性，最大限度地實(shí)現(xiàn)全球公共利益。協(xié)商民主的一個(gè)基本要素和基礎(chǔ)性條件就是強(qiáng)調(diào)參與協(xié)商的各主體擁有平等的話語(yǔ)權(quán)力，并明確要求協(xié)商過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)力以公共利益為導(dǎo)向，協(xié)商參與主體在平等、理性、公開(kāi)的討論中，超越權(quán)力的自利性傾向，實(shí)現(xiàn)公共政策的正義性目標(biāo)。正如菲利普·N.佩蒂特(Philip Noel Pettit)指出的，“任何民主的做事方式，都應(yīng)該是包容性的、理性判斷的和對(duì)話的……它必須是開(kāi)放的，是指每個(gè)人都可以聽(tīng)到，必須是非強(qiáng)制性的，是指人們不必?fù)?dān)心說(shuō)出自己的想法;它必須近似于哈貝馬斯所強(qiáng)調(diào)的理想的言論條件”[15]。

在全球公共政策的制定過(guò)程中，通過(guò)引入?yún)f(xié)商民主的決策方式，有助于優(yōu)化全球治理的決策過(guò)程。這可以為各個(gè)全球治理主體提供一個(gè)平等協(xié)商的有效平臺(tái)，促進(jìn)作為治理主體的各主權(quán)國(guó)家平等參與全球公共事務(wù)的協(xié)商，表達(dá)各自的利益訴求。同時(shí)，治理主體以“他者的身份”聽(tīng)取其他國(guó)家的意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)政策偏好轉(zhuǎn)換，就某一問(wèn)題逐漸達(dá)成共識(shí)，將其納入全球決策議程，最終制定出符合正義性的全球公共政策，有效應(yīng)對(duì)全球公共問(wèn)題。然而，在當(dāng)前的全球治理體系中，主權(quán)國(guó)家依然是占主導(dǎo)地位的治理主體，由于發(fā)展水平的地區(qū)差異，各個(gè)主權(quán)國(guó)家之間的實(shí)力是不均衡的，導(dǎo)致他們?cè)捳Z(yǔ)權(quán)力的不平等。當(dāng)今的全球治理體系仍然是工業(yè)化進(jìn)程中塑造起來(lái)的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)，這無(wú)疑是協(xié)商民主在促進(jìn)全球公共政策正義性進(jìn)程中必須克服的一道障礙。

2.2 提升全球公共政策制定效率

根據(jù)公共政策系統(tǒng)理論，信息系統(tǒng)是公共政策系統(tǒng)中的一個(gè)基礎(chǔ)性子系統(tǒng)。從某種意義上來(lái)說(shuō)，公共政策過(guò)程就是信息的獲取、加工、傳遞、流動(dòng)、轉(zhuǎn)換與利用的過(guò)程。尤其是在信息化時(shí)代，決策效率需要充足的決策信息作為保證，因此，信息系統(tǒng)的運(yùn)行影響著整個(gè)公共政策過(guò)程的運(yùn)行效果甚至直接影響一項(xiàng)公共政策的成敗。在全球公共政策的制定環(huán)節(jié)中，需要各個(gè)參與主體共享決策信息，相互了解對(duì)方的“底牌”才能有效制定符合各國(guó)共同利益的公共政策。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)協(xié)商主體之間的信息共享，可以為決策提供充分的信息資源。艾米·古特曼(Amy Gutmann)和丹尼斯·湯普森(Dennis Thompson)指出：“公開(kāi)是協(xié)商的核心，只有在協(xié)商過(guò)程切切實(shí)實(shí)地公開(kāi)的前提下，才能保證民主的責(zé)任。在理想型的協(xié)商模式下，公民之間是相互負(fù)責(zé)的，而協(xié)商的公開(kāi)性則要求協(xié)商過(guò)程的參與者負(fù)有說(shuō)明其提出某項(xiàng)立法或政策動(dòng)議的道德合理性的責(zé)任與義務(wù)?！盵16]3-7在全球公共政策制定中，各主權(quán)國(guó)家通過(guò)公開(kāi)透明的協(xié)商討論，擺明自己支持或反對(duì)某項(xiàng)政策方案的理由或建議，使得這些與協(xié)商相關(guān)的決策信息可以為各參與主體公開(kāi)獲取，從而增進(jìn)相互之間的了解和知情度，并有效地促進(jìn)政策偏好的轉(zhuǎn)變，逐漸達(dá)成政策共識(shí)，推進(jìn)全球公共政策的制定。

然而，在參與全球協(xié)商時(shí)由于各主權(quán)國(guó)家的國(guó)家利益與全球利益之間存在一定的張力關(guān)系，完全的信息公開(kāi)是比較困難的。在全球公共政策制定環(huán)節(jié)中呈現(xiàn)的是一個(gè)典型的“黑箱狀態(tài)”。與國(guó)家內(nèi)部治理不同的是，全球治理中不同主權(quán)國(guó)家之間的協(xié)商不僅關(guān)乎基于全球共同利益的相互妥協(xié)與合作，還關(guān)乎國(guó)家之間因利益分歧而存在的權(quán)力較量與競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于主權(quán)國(guó)家來(lái)說(shuō)，掌握信息的多少就意味著參與協(xié)商過(guò)程時(shí)話語(yǔ)權(quán)力的大小，亦即對(duì)協(xié)商決策過(guò)程的影響力和控制力的大小。約瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph E.Stiglitz)指出：“民主過(guò)程中的實(shí)質(zhì)性參與，要求參與者必須獲知充分的相關(guān)信息，而保密則減少了公眾可獲得信息的質(zhì)與量，使公眾參與陷入步履蹣跚的困境?！盵17]115-156在全球公共政策協(xié)商的場(chǎng)域中，主權(quán)國(guó)家之間實(shí)力的強(qiáng)弱差異決定了協(xié)商過(guò)程中的信息不對(duì)稱。一些西方強(qiáng)國(guó)為了維護(hù)自己國(guó)家的利益，在針對(duì)不利于自己國(guó)家利益而又不愿意做出讓步的時(shí)候，就會(huì)打著保護(hù)國(guó)家信息安全或國(guó)家機(jī)密的理由，選擇隱瞞自己的政策偏好，阻礙政策共識(shí)的達(dá)成，從而使原來(lái)不合乎全球正義的政策得以維持，背離了全球公共利益。這既不利于全球公共政策的有效制定，也不利于全球公共問(wèn)題的及時(shí)解決。

2.3 增強(qiáng)全球公共政策的權(quán)威性和約束力

政策制定以后的關(guān)鍵是政策執(zhí)行，即將政策文本轉(zhuǎn)化為政策行動(dòng)，解決實(shí)際的問(wèn)題。對(duì)全球公共政策來(lái)說(shuō)，經(jīng)各個(gè)國(guó)家協(xié)商討論達(dá)成政策共識(shí)以后，最重要的就是各個(gè)國(guó)家采取一致的集體行動(dòng)，將政策落實(shí)下去，解決全球公共問(wèn)題。全球公共政策要得到各國(guó)政府的有效執(zhí)行，需要有較強(qiáng)的權(quán)威性和約束力。馬克·沃倫(Mark E.Warren)認(rèn)為：“權(quán)威與協(xié)商民主之間存在一種必要而共生的關(guān)系，它可以促進(jìn)健康的協(xié)商式?jīng)Q策?！盵18]換言之，在全球治理中，協(xié)商民主是一種有效的民主決策方式，而政治權(quán)威則有助于協(xié)商民主決策的順利實(shí)施，二者相互促進(jìn)。協(xié)商民主鼓勵(lì)多元主體參與決策協(xié)商，吸收來(lái)自多方的智慧，促進(jìn)決策的科學(xué)化與民主化。各主權(quán)國(guó)家在就全球公共政策進(jìn)行充分協(xié)商的過(guò)程中，經(jīng)過(guò)理性的辯論和說(shuō)服，分歧逐漸縮小，共識(shí)逐漸形成，由此制定出的全球公共政策符合各國(guó)共同利益的政策，自然會(huì)得到各國(guó)的普遍認(rèn)同，因而具有較強(qiáng)的權(quán)威性，對(duì)各國(guó)都具有普遍約束力。

然而，由于在全球治理場(chǎng)域中缺乏“世界性政府”這樣的權(quán)威主體，不像國(guó)內(nèi)政策執(zhí)行中有一個(gè)政府的權(quán)威進(jìn)行引導(dǎo)與規(guī)制。在全球意識(shí)尚未形成的情況下，主權(quán)國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)會(huì)向全球治理領(lǐng)域延伸，將全球治理當(dāng)作維護(hù)本國(guó)利益的博弈場(chǎng)，而全球公共政策正是他們競(jìng)爭(zhēng)博弈的工具。由此，即便是當(dāng)各國(guó)就全球公共問(wèn)題應(yīng)對(duì)達(dá)成共識(shí)并制定相應(yīng)政策后，常常會(huì)在具體的執(zhí)行細(xì)則和沖突解決方案上發(fā)生分歧，靠協(xié)商形成的約束力很難對(duì)所有國(guó)家起作用。缺乏全球性權(quán)威主體的規(guī)制，全球公共政策的普遍約束力必然會(huì)被削弱，尤其是對(duì)那些霸權(quán)觀念依然很強(qiáng)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，靠自我約束來(lái)嚴(yán)格執(zhí)行協(xié)商制定的全球公共政策幾乎不可能。

3 優(yōu)化全球公共政策過(guò)程的協(xié)商民主路徑

當(dāng)前，面對(duì)全球治理體系中的諸多挑戰(zhàn)，化解全球負(fù)外部性，解決全球公共問(wèn)題簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)有兩個(gè)方法：要么阻止全球化進(jìn)程，使全球問(wèn)題回歸國(guó)家內(nèi)部問(wèn)題;要么以開(kāi)放包容的心態(tài)相互合作，共同協(xié)商解決。人類文明的進(jìn)程顯然不會(huì)也不能走閉關(guān)鎖國(guó)的歷史退路，各國(guó)應(yīng)共同面向未來(lái)，秉持人類命運(yùn)共同體的全球治理理念，改變現(xiàn)有全球治理體系中的不合理因素。為全球公共政策過(guò)程中協(xié)商民主的有效運(yùn)行創(chuàng)建有利條件，使之成為一種可行的全球決策模式，從而促進(jìn)全球公共問(wèn)題的有效解決，實(shí)現(xiàn)全球公共利益，增進(jìn)全球福祉。

3.1 構(gòu)建全球公共政策議程設(shè)置的協(xié)商機(jī)制，消解協(xié)商主體話語(yǔ)權(quán)力的不平等性

公共政策過(guò)程的民主化不僅僅是在決策制定時(shí)有民主，更重要的是在議程設(shè)置環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)民主。政策議程設(shè)置是指社會(huì)問(wèn)題被認(rèn)定為政策問(wèn)題，并被納入決策機(jī)構(gòu)的議事日程或行動(dòng)計(jì)劃的過(guò)程。在復(fù)雜性社會(huì)背景下，面對(duì)紛繁復(fù)雜的全球治理難題，每個(gè)決策者的注意力總是有限的，只能同時(shí)關(guān)注有限的政策議題并做出決策。正如托馬斯·R.戴伊(Thomas R.Dye)所言：“決定哪些問(wèn)題成為政策問(wèn)題，甚至比決定這些問(wèn)題的解決辦法更為重要。”[19]28對(duì)全球公共政策議程設(shè)置來(lái)說(shuō)，沒(méi)有平等參與協(xié)商的話語(yǔ)權(quán)力，全球公共政策的共識(shí)便無(wú)法達(dá)成。例如，全球氣候變暖是一個(gè)已經(jīng)被科學(xué)證明的事實(shí)，但由于西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家為維護(hù)自身的利益，刻意認(rèn)為全球變暖不是一個(gè)全球問(wèn)題。從1972年第一次國(guó)際環(huán)保大會(huì)公布的《聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議宣言》，到1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，再到1997年的《京都議定書(shū)》和2009年的《哥本哈根協(xié)議》，各個(gè)國(guó)家之間經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)30多年的談判與協(xié)商，仍然對(duì)采取什么樣的政策方案來(lái)應(yīng)對(duì)存在較大的分歧。因此，在主權(quán)國(guó)家仍然占主導(dǎo)地位的全球治理體系中，首先需要構(gòu)建全球公共政策議程設(shè)置的協(xié)商民主機(jī)制，消解協(xié)商主體話語(yǔ)權(quán)力的不平等性，在協(xié)商討論中把全球各國(guó)共同關(guān)心的問(wèn)題及時(shí)納入全球決策議程。在這里，羅爾斯提出的正義原則對(duì)構(gòu)建平等的全球公共政策議程設(shè)置的民主協(xié)商機(jī)制不無(wú)啟發(fā)。

一方面，根據(jù)機(jī)會(huì)公正平等原則，構(gòu)建平等的全球公共政策議程設(shè)置話語(yǔ)表達(dá)機(jī)制。無(wú)論國(guó)家的強(qiáng)與弱、富與窮、大與小，賦予參與全球治理的各個(gè)主權(quán)國(guó)家平等參與全球公共政策協(xié)商過(guò)程的話語(yǔ)權(quán)力。在國(guó)家間實(shí)力存在客觀差別的情況下，盡管不可能確保各個(gè)國(guó)家在全球治理中發(fā)揮同等作用，但他們?cè)谌蚬舱哌^(guò)程中平等的發(fā)言權(quán)則應(yīng)予以保障。在全球公共政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)，任何事關(guān)全球公共利益的問(wèn)題無(wú)論由誰(shuí)提出，都應(yīng)該被納入全球協(xié)商的程序中。尤其是西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)摒棄霸權(quán)政治的行動(dòng)邏輯，以人類命運(yùn)共同體的理念看待各個(gè)國(guó)家在聯(lián)合國(guó)的合法平等地位，認(rèn)真傾聽(tīng)并尊重他們的聲音。同時(shí)，廣大發(fā)展中國(guó)家可以根據(jù)區(qū)域發(fā)展的共同利益聯(lián)合起來(lái)，以區(qū)域性組織的形式增強(qiáng)自己在全球舞臺(tái)上發(fā)聲的力度，從而使那些具有全球負(fù)外部性的全球和區(qū)域性公共問(wèn)題及時(shí)納入全球決策議程并得以解決。

另一方面，根據(jù)差別原則，構(gòu)建弱國(guó)在全球公共政策議程設(shè)置中的協(xié)商能力提升機(jī)制。國(guó)家實(shí)力的強(qiáng)弱必然決定著他們?cè)谌蚬舱咦h程設(shè)置過(guò)程中發(fā)聲的力度是有限的。一些大國(guó)強(qiáng)國(guó)應(yīng)該本著全球正義的道義責(zé)任感，在全球治理中承擔(dān)起大國(guó)責(zé)任，對(duì)那些落后欠發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)提供支持與援助，幫助他們提升參與全球公共政策議程協(xié)商的能力。只有當(dāng)這些國(guó)家有效解決好國(guó)內(nèi)基本的發(fā)展問(wèn)題，他們才有信心和能力參與全球治理的協(xié)商過(guò)程，在全球舞臺(tái)上表達(dá)自己的利益訴求，從而為全球公共政策的正義性貢獻(xiàn)自己的一份力量。否則，即便有平等的參與協(xié)商的機(jī)會(huì)，也會(huì)心有余而力不足，最終變?yōu)橹挥心切┐髧?guó)強(qiáng)國(guó)關(guān)心的問(wèn)題才能進(jìn)入全球決策議程，全球協(xié)商也會(huì)蛻變?yōu)椴黄降鹊脑捳Z(yǔ)霸權(quán)，從而損害全球公共政策的正義性。

3.2 優(yōu)化全球公共政策制定的信息公開(kāi)機(jī)制，防止協(xié)商決策過(guò)程中的“黑箱”操作

政策議程設(shè)置意味著問(wèn)題即將進(jìn)入決策程序，但對(duì)全球治理來(lái)說(shuō)，與國(guó)家內(nèi)部決策相比，制定出臺(tái)解決全球公共問(wèn)題的有效方案比就全球公共問(wèn)題達(dá)成共識(shí)要難得多。因?yàn)椋瑥娜蛘咦h程設(shè)置到備選方案的選擇中間還有一個(gè)國(guó)家間利益博弈的過(guò)程。從決策的角度來(lái)說(shuō)，博弈就意味著各國(guó)在協(xié)商決策過(guò)程中刻意的“有所保留”，表面上就共同關(guān)心的問(wèn)題協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn)，實(shí)際上依然各自堅(jiān)持自己的利益和政策立場(chǎng)，相互拉鋸，最終只能在博弈中互相猜忌而損耗資源與時(shí)間，導(dǎo)致解決問(wèn)題的政策方案遲遲不能出臺(tái)，錯(cuò)失問(wèn)題解決的良好時(shí)機(jī)。因此，需要構(gòu)建一種透明的全球治理體系，優(yōu)化全球公共政策制定的信息公開(kāi)機(jī)制，保證各參與方在全球公共政策制定環(huán)節(jié)秉持相互信任的原則，相互交換信息，防止協(xié)商決策過(guò)程中的“黑箱”操作，促進(jìn)協(xié)商結(jié)果的早日達(dá)成，從而及時(shí)解決關(guān)乎人類命運(yùn)的全球公共問(wèn)題。

一方面，各主權(quán)國(guó)家在面對(duì)全球公共問(wèn)題時(shí)應(yīng)摒棄狹隘的國(guó)家中心主義觀念，樹(shù)立一種全球觀念和全球意識(shí)。理性審視國(guó)家利益和全球利益的關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)，二者其實(shí)并非是相互對(duì)立的。全球利益實(shí)際上是利益發(fā)展的一種高階狀態(tài)，它離不開(kāi)國(guó)家利益而單獨(dú)存在。全球利益是各主權(quán)國(guó)家的國(guó)家利益的聚合，是全球公意的體現(xiàn)。全球問(wèn)題和全球風(fēng)險(xiǎn)給世界各國(guó)帶來(lái)的危害是共同的，每個(gè)國(guó)家都應(yīng)該擺脫國(guó)家中心主義的窠臼，以一種全球意識(shí)和全球思維來(lái)思考問(wèn)題，在不傷害本國(guó)國(guó)家利益的前提下與其他國(guó)家攜手合作，共同協(xié)商解決問(wèn)題的方案。實(shí)際上，國(guó)際關(guān)系并不一定是零和博弈，國(guó)家之間可以通過(guò)合作來(lái)實(shí)現(xiàn)利益的最大化。只要各個(gè)主權(quán)國(guó)家協(xié)調(diào)好國(guó)家利益與全球利益的關(guān)系，暫時(shí)的妥協(xié)與損失也許帶來(lái)的是長(zhǎng)久的和諧與共存。羅伯特·基歐漢(Robert O.Keohane)指出：“國(guó)家將更傾向于獲取更大的雙贏結(jié)局——以能夠帶來(lái)更大的總體收益的方式解決國(guó)際問(wèn)題——即使其直接收益可能會(huì)有所損失。當(dāng)他國(guó)收益時(shí)，它們也將從中收益。共享的利益將因此進(jìn)一步擴(kuò)大?！盵20]122

另一方面，國(guó)家之間應(yīng)建立完善的互通對(duì)話的長(zhǎng)效機(jī)制。全球治理需要各參與主體就全球治理議題展開(kāi)對(duì)話，互通信息，為制定有效的全球公共政策提供信息支撐。一是可以借助聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織平臺(tái)，建立全球治理問(wèn)題共商對(duì)話機(jī)制，就全球治理議題互通信息，展開(kāi)協(xié)商，相互了解各自的政策偏好，求同存異;二是可以利用外交平臺(tái)，建立國(guó)家之間的全球治理信息交換機(jī)制，使不同國(guó)家就同一全球問(wèn)題交換意見(jiàn)與政策偏好，促進(jìn)相互學(xué)習(xí)、相互理解，實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，達(dá)成共識(shí);三是可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，建立全球治理信息共享機(jī)制，使各國(guó)在應(yīng)對(duì)諸如全球疾病預(yù)防等一些緊迫的全球公共問(wèn)題和全球風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠及時(shí)實(shí)現(xiàn)信息共享，快速了解事態(tài)的進(jìn)展，果斷采取一致行動(dòng)，促進(jìn)全球公共政策的順利達(dá)成。

3.3 完善全球公共政策執(zhí)行的公共問(wèn)責(zé)機(jī)制，克服協(xié)商結(jié)果落實(shí)的“集體行動(dòng)困境”

全球公共政策制定出臺(tái)以后，還要確保其能夠得到各參與方的有效落實(shí)。其實(shí)，與國(guó)家治理一樣，全球治理也是一個(gè)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的過(guò)程，即它不僅要求在全球治理中優(yōu)化配置公共權(quán)力，也要求對(duì)全球決策“落地”結(jié)果進(jìn)行一定的問(wèn)責(zé)，從而保障全球公共政策的權(quán)威性和約束力。全球治理和全球公共政策過(guò)程是在各主權(quán)國(guó)家、全球和地區(qū)性非政府組織等多元主體中展開(kāi)的一項(xiàng)“聯(lián)合活動(dòng)”。恩格斯曾指出：“聯(lián)合活動(dòng)就是組織起來(lái)，而沒(méi)有權(quán)威能夠組織起來(lái)嗎?”[21]275權(quán)威作為人類社會(huì)客觀存在的一種社會(huì)服從關(guān)系，在任何社會(huì)發(fā)展階段，對(duì)于聯(lián)合活動(dòng)的組織與秩序的維持都具有重要作用。在全球公共政策過(guò)程中，為了防止協(xié)商制定的政策在執(zhí)行中落入“集體行動(dòng)困境”，就有必要通過(guò)全球公共問(wèn)責(zé)機(jī)制予以矯正。這種全球公共問(wèn)責(zé)機(jī)制有賴于一種合理的全球主權(quán)國(guó)家間權(quán)威關(guān)系的形成。

破解全球公共政策執(zhí)行的集體行動(dòng)困境，需要通過(guò)重構(gòu)主權(quán)國(guó)家間的權(quán)威關(guān)系來(lái)完善全球公共政策執(zhí)行的公共問(wèn)責(zé)機(jī)制，從而提高全球公共政策的權(quán)威性和約束力。根據(jù)馬克斯·韋伯的劃分，權(quán)威有三種類型：傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威[22]77，在全球治理領(lǐng)域，權(quán)威的來(lái)源應(yīng)是一種法理型權(quán)威。在“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)的全球治理體系中，通過(guò)霸權(quán)與依附關(guān)系形成的權(quán)威是一種不符合全球正義的權(quán)威，在其規(guī)制下的全球公共政策執(zhí)行必定反映的是西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的利益，是對(duì)全球公共利益的一種背離，問(wèn)責(zé)無(wú)疑是一句空話。因此，需要告別霸權(quán)邏輯下的不平等的國(guó)家間權(quán)威關(guān)系，重構(gòu)一種基于平等合作的新型國(guó)家間權(quán)威關(guān)系。如上所述，協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)在于，通過(guò)充分協(xié)商制定的公共政策是符合全球公共利益和全球正義的，在協(xié)商過(guò)程中能夠改變?cè)瓉?lái)不同的利益偏好，進(jìn)而形成一種共生共存的關(guān)系，主權(quán)國(guó)家間的權(quán)威關(guān)系也得以重構(gòu)。經(jīng)過(guò)協(xié)商得以重構(gòu)的權(quán)威已經(jīng)不是霸權(quán)邏輯下的權(quán)威，而是一種全球共生共存的權(quán)威。通過(guò)這種全球共生共存的國(guó)家間權(quán)威關(guān)系重構(gòu)，保證全球公共政策執(zhí)行的問(wèn)責(zé)機(jī)制才能夠真正發(fā)揮作用。為此，一方面從主觀上來(lái)講，各個(gè)主權(quán)國(guó)家應(yīng)在全球協(xié)商決策的治理實(shí)踐中形成合作共治的全球治理理念，相互監(jiān)督并遵循共同的全球規(guī)則體系，在處理全球事務(wù)中相互尊重彼此的國(guó)家利益，共同維護(hù)全球公共政策的權(quán)威性。另一方面，從客觀上來(lái)說(shuō)，需要進(jìn)一步改革全球公共政策執(zhí)行問(wèn)責(zé)的組織與制度體系。具體來(lái)說(shuō)，各個(gè)主權(quán)國(guó)家應(yīng)在以聯(lián)合國(guó)等全球性國(guó)際組織為基礎(chǔ)的全球框架下，進(jìn)一步改革提升聯(lián)合國(guó)作為協(xié)調(diào)全球治理主體的組織獨(dú)立性和權(quán)威性，維護(hù)各主權(quán)國(guó)家在聯(lián)合國(guó)中的平等代表性，并完善國(guó)際法律法規(guī)，制定違背全球公共政策的懲戒機(jī)制，提高全球公共政策執(zhí)行不力的成本，形成對(duì)全球治理各個(gè)參與主體的普遍約束力。通過(guò)主客觀兩方面的努力，逐漸形成有力的全球公共政策執(zhí)行的公共問(wèn)責(zé)機(jī)制，從而有效克服全球協(xié)商決策結(jié)果落實(shí)的集體行動(dòng)困境。

4 結(jié)語(yǔ)

全球公共問(wèn)題和全球風(fēng)險(xiǎn)的日益凸顯迫使全球各個(gè)國(guó)家必須采取共同行動(dòng)，走向合作共治的全球治理道路。在全球治理過(guò)程中，圍繞解決全球公共問(wèn)題和化解全球風(fēng)險(xiǎn)而制定的全球公共政策應(yīng)該是符合全球公共利益和全球正義的政策。協(xié)商民主的理論特質(zhì)與實(shí)踐優(yōu)勢(shì)為全球公共政策過(guò)程民主化提供了一條可行的路徑，從而有助于維護(hù)全球公共政策的正義性，提升全球公共政策制定的效率，增強(qiáng)全球公共政策的權(quán)威性和約束力。當(dāng)然，構(gòu)建協(xié)商式的全球公共政策模式任重而道遠(yuǎn)，需要全球各主權(quán)國(guó)家堅(jiān)持以全球公共利益為價(jià)值導(dǎo)向，秉持構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的全球治理理念，通過(guò)充分的民主協(xié)商縮小分歧，最大程度達(dá)成共識(shí)，制定相應(yīng)的公共政策，并共同維護(hù)其權(quán)威性，使全球公共政策文本轉(zhuǎn)化為解決全球公共問(wèn)題和化解全球風(fēng)險(xiǎn)的有力行動(dòng)方案，實(shí)現(xiàn)全球善治的目標(biāo)。