理論創(chuàng)新與制度踐行：習(xí)近平生態(tài)法治觀論綱

郭永園

(1.山西財經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,山西 太原030006；2.中國人民大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,北京100003)

黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)全黨全國人民全面推進生態(tài)文明建設(shè),生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化,推動生態(tài)文明建設(shè)的理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新,開創(chuàng)了社會主義生態(tài)文明建設(shè)的新時代,形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想。習(xí)近平強調(diào)：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治,才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！盵1]99生態(tài)法治就是生態(tài)文明建設(shè)制度化和規(guī)范化的過程,在全面推進依法治國的進程中以中國特色社會主義法治道路支撐和保障新時代生態(tài)文明建設(shè)?！白顕馈鄙鷳B(tài)法治觀作為習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成部分,彰顯了黨在現(xiàn)代國家治理中的政治智慧和堅定決心,生態(tài)法治體系建設(shè)提供了科學(xué)的理論指導(dǎo)和行動指南,對新時代生態(tài)文明制度建設(shè)有著重大而深遠的政治意義、歷史意義、理論意義、實踐意義。

1 守正創(chuàng)新：習(xí)近平生態(tài)法治觀的出場分析

習(xí)近平在馬克思主義發(fā)展史中第一次系統(tǒng)、完整地提出生態(tài)法治觀,是在繼承馬克思主義生態(tài)法哲學(xué)思想基礎(chǔ)上,結(jié)合新時代我國生態(tài)文明建設(shè)實踐的一次重大理論創(chuàng)新,為科學(xué)社會主義注入了綠色法治、依法治國的中國元素,有效回應(yīng)了生態(tài)文明和依法治國這些事關(guān)黨和國家發(fā)展的重大理論和現(xiàn)實問題。生態(tài)法治觀是中國化馬克思主義法治理論的重要組成部分,更是走向成熟的時代標識,成為新時代生態(tài)法治建設(shè)的理論基礎(chǔ)。

1.1 馬克思生態(tài)法哲學(xué)之義

習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想是“對馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀的繼承和發(fā)展,是馬克思主義中國化的最新成果,是黨和人民實踐經(jīng)驗和集體智慧的結(jié)晶,是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分,是全黨全國人民為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而奮斗的行動指南,必須長期堅持并不斷發(fā)展”[2]。生態(tài)法治觀作為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的組成部分,是馬克思主義基本原理尤其是馬克思主義生態(tài)法哲學(xué)思想與新時代生態(tài)文明法治建設(shè)相結(jié)合的產(chǎn)物,是馬克思主義生態(tài)法哲學(xué)中國化的應(yīng)有之義。

習(xí)近平強調(diào)：“學(xué)習(xí)馬克思,就要學(xué)習(xí)和實踐馬克思主義關(guān)于人與自然關(guān)系的思想。”[3]馬克思恩格斯對人與自然關(guān)系的論述與新時代生態(tài)文明建設(shè)具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性和一致性,是馬克思主義生態(tài)文明思想的邏輯點,也是馬克思主義生態(tài)法哲學(xué)思想的倫理向度和重要觀點。馬克思在唯物史觀的視野中去認識和闡釋人與自然的關(guān)系,“自然界……是人的無機的身體”[4]55,并指出“人類同自然的和解以及人類本身的和解”[4]24是人類社會面臨“兩大變革”或“兩大和解”之歷史任務(wù)?！吧鐣娜?聯(lián)合起來的生產(chǎn)者,將合理地調(diào)節(jié)他們和自然之間的物質(zhì)變換,把它置于他們的共同控制之下,而不讓它作為一種盲目的力量來統(tǒng)治自己；靠消耗最小的力量,在最無愧于和最適合于他們的人類本性的條件下來進行這種物質(zhì)變換?！盵5]928-929馬克思指出要實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展、社會的有序發(fā)展就需要同時妥善處理好“人-自然-社會”之間的關(guān)系,通過調(diào)解人與人、人與社會的關(guān)系實現(xiàn)人與自然的和諧共生。自然、人類社會和歷史在唯物史觀中實現(xiàn)了辯證統(tǒng)一。以馬克思主義人與自然思想為指導(dǎo)的生態(tài)法治建設(shè)在思想根基上有別于有“主客二分”為基礎(chǔ)的西方環(huán)境法治體系,也與人本主義、生態(tài)中心主義等法治理論實踐存在質(zhì)的區(qū)別。馬克思人與自然的思想為生態(tài)法治確立了“人-自然-社會”協(xié)同發(fā)展和諧共存的邏輯原點：將人化自然實踐歷程中的行為者以及權(quán)益相關(guān)者作為法治的主體,將實現(xiàn)“三大和解”場域中的所有人的自由全面發(fā)展作為生態(tài)法治的目的,將“自然-社會-人”有機整體、社會整體解放與社會文明整體演進的三維整體性邏輯作為生態(tài)法治的方法,將以“人化自然”為緣起的社會關(guān)系作為生態(tài)法治的調(diào)整范圍。

1.2 全面推進依法治國之需

習(xí)近平指出：“依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障,是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求,事關(guān)我們黨執(zhí)政興國,事關(guān)人民幸福安康,事關(guān)黨和國家長治久安。全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢,全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平,必須全面推進依法治國。實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好,實現(xiàn)我國和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標,必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用?！盵6]

全面推進依法治國構(gòu)成了整個國家法治建設(shè)的基本圖景,生態(tài)法治作為全面推進依法治國的一部分,是整體與局部的關(guān)系。生態(tài)文明建設(shè)必須要在依法治國的體系中獲得實現(xiàn),更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。“法治是生態(tài)文明最核心的制度保障,沒有健全的法治體系,沒有對法律的充分尊重,沒有建立在法律之上的社會秩序,就沒有良好生態(tài)治理局面的出現(xiàn)?！盵7]法治對生態(tài)治理有三個方面的主要價值。其一,法治能夠維系生態(tài)治理的主體的良性發(fā)展與有序運行。政府、市場和社會多元主體參與生態(tài)治理的目的就是要實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置,前提是有清晰的主體權(quán)利(力)邊界、順暢的訴求表達機制、有效的糾紛化解與溝通平臺。這些只能為法治體系所供給,即立法明晰權(quán)利義務(wù)關(guān)系、執(zhí)法司法保障權(quán)利的實現(xiàn)與主體間的制衡[8]50。作為中國現(xiàn)代最受關(guān)注、活躍的法治體系代表,生態(tài)法治體系建設(shè)處于中國法治體系建設(shè)與改革的最前沿。蓬勃的環(huán)境立法為法律體系科學(xué)化提供了大量素材和實踐場域；復(fù)雜的生態(tài)執(zhí)法是促進中國執(zhí)法體系由一元向多元、嚴格向高效、管理向服務(wù)改革的重要動力引擎；特質(zhì)化的生態(tài)司法有力推動了中國司法改革?！敖氖甑纳鷳B(tài)法治建設(shè)與發(fā)展始終是以一種面向?qū)嵺`的‘小步快跑’方式探索解決中國環(huán)境法律問題,并試圖緩解調(diào)和個案正義與普遍正義、法律全球化與本土化、傳統(tǒng)法治的安定性與現(xiàn)代法律的適應(yīng)性之間的現(xiàn)實張力。生態(tài)法治中那些具有共性、積極、有效的實踐經(jīng)驗則會被其他領(lǐng)域所借鑒,并進一步上升為中國特色社會主義法治建設(shè)經(jīng)驗,以局部帶動整體?！盵9]

1.3 推進生態(tài)文明建設(shè)之基

生態(tài)文明建設(shè)是一項綜合性系統(tǒng)工程,不僅涉及經(jīng)濟、政治、社會和文化體制與觀念的深層變革,而且要求其構(gòu)成要素實現(xiàn)整體性的均衡發(fā)展?！吧鷳B(tài)文明建設(shè)制度體系是指在全社會制定或形成的一切有利于支持、推動和保障生態(tài)文明建設(shè)的各種引導(dǎo)性、規(guī)范性和約束性規(guī)定和準則的總和。”[10]制度出現(xiàn)就是要通過明確性規(guī)范指引,使人們對自己的行為產(chǎn)生明確的結(jié)果預(yù)期,引導(dǎo)人們用科學(xué)、理性的方法認識外部世界、參與公共事務(wù)治理,實現(xiàn)從“必然王國走向自由王國”的轉(zhuǎn)變,形成一種理性的行為方式。生態(tài)文明建設(shè)的根本所在就是改變?nèi)藗儗ι鷳B(tài)環(huán)境不科學(xué)、不全面的認知及其行為方式,實現(xiàn)人們行為方式的“生態(tài)化”轉(zhuǎn)向,將生態(tài)文明建設(shè)的理念自覺地融入社會行為和經(jīng)濟社會發(fā)展模式之中,實現(xiàn)集體行動的“生態(tài)自覺”。生態(tài)文明建設(shè)制度體系是一個兼具系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的制度體系,而且生態(tài)還是一個事關(guān)經(jīng)濟、社會、組織的綜合性問題,生態(tài)文明建設(shè)制度體系作用的發(fā)揮還要和經(jīng)濟、政治等領(lǐng)域的制度改革統(tǒng)籌推進[8]113。十八屆三中全會提出建設(shè)生態(tài)文明建設(shè)制度體系、把生態(tài)文明建設(shè)納入制度化軌道的決定。因此,生態(tài)文明建設(shè)要實現(xiàn)更為全面、科學(xué)、系統(tǒng)的制度創(chuàng)新,其關(guān)鍵是法律法規(guī)的修訂?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革重大問題的決定》提出的生態(tài)文明建設(shè)制度創(chuàng)新幾乎囊括了所有的生態(tài)資源法律部門,目的就是要將生態(tài)文明建設(shè)的價值理念融入具體的制度安排之中,以此構(gòu)建完整的生態(tài)文明建設(shè)制度體系,保障生態(tài)文明建設(shè)的有序推進。

2 系統(tǒng)完備：習(xí)近平生態(tài)法治觀的核心要義

習(xí)近平生態(tài)法治觀內(nèi)容體系由以公正為導(dǎo)向的生態(tài)法治倫理觀、以良法為目標的生態(tài)法制創(chuàng)設(shè)觀、以“雙嚴”為標準的生態(tài)法治實施觀、以法治社會為中心的生態(tài)守法觀以及以美麗世界為愿景的全球共贏觀構(gòu)成。

2.1 以公正為導(dǎo)向的生態(tài)法治倫理觀

公正是法治的生命線,也是黨治國理政的一貫主張,更是社會主義法治的根本指向。黨的十八屆四中全會著眼于依法治國與公平正義的有機統(tǒng)一,從立法、執(zhí)法、司法、守法等各個方面,對以法治促進社會公平正義作出了全方位部署,要在社會主義法治建設(shè)實踐中,實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法,以法治守護公平正義的核心價值[11]。生態(tài)法治作為中國特色社會主義法治體系的組成部分,公正進而也成為其生命線、倫理向度和根本目標。

2.1.1 以確保最公平的公共產(chǎn)品估計為首義

習(xí)近平指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品,是最普惠的民生福祉?！盵1]4從公平的視角來論述生態(tài)文明建設(shè)在馬克思主義發(fā)展史和社會主義運動史中并不多見,是以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的立場在新時代的新論斷。民之所好好之,民之所惡惡之。我國在《2012年中國人權(quán)事業(yè)的進展》白皮書中首次將生態(tài)文明建設(shè)寫入人權(quán)保障,提出要保障和提高公民享有清潔生活環(huán)境及良好生態(tài)環(huán)境的權(quán)益。2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議上通過了《中華人民共和國憲法修正案》,將“美麗”作為社會主義強國的五大維度之一,“生態(tài)文明”也作為社會主義建設(shè)的總體布局寫入憲法,在社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)換的背景下,進行生態(tài)文明建設(shè)就是要供給優(yōu)質(zhì)的公共生態(tài)產(chǎn)品,“環(huán)境就是民生,青山就是美麗,藍天也是幸福。努力實現(xiàn)社會公平正義,不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”[3]。

以民生為導(dǎo)向的法治倫理價值觀是“一切為了人民,一切依靠人民”的人民主體性思想在生態(tài)文明制度建設(shè)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)?！吧鷳B(tài)文明是人民群眾共同參與共同建設(shè)共同享有的事業(yè),要把建設(shè)美麗中國轉(zhuǎn)化為全體人民自覺行動?！盵3]每個人都是生態(tài)環(huán)境的保護者、建設(shè)者、受益者,沒有哪個人是旁觀者、局外人、批評家,誰也不能只說不做、置身事外。加強生態(tài)文明建設(shè)既是一般的民生問題,更是重大的政治問題。生態(tài)文明建設(shè)是民意所在民心所向,換言之,新時代黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民全面推進生態(tài)文明建設(shè)也正是共產(chǎn)黨人“不忘初心”的體現(xiàn)。

2.1.2 以踐行生命共同體實現(xiàn)代際公平

“人與自然是生命共同體,人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然。人類只有遵循自然規(guī)律才能有效防止在開發(fā)利用自然上走彎路,人類對大自然的傷害最終會傷及人類自身,這是無法抗拒的規(guī)律。”[2]“人與自然是生命共同體”的理念是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對馬克思主義生態(tài)文明思想的創(chuàng)造性發(fā)展,是對人類社會和生態(tài)環(huán)境之間關(guān)系的科學(xué)界定,既超越了傳統(tǒng)的樸素的天人關(guān)系認識,也有別于作為西方環(huán)境法治理論基礎(chǔ)的人類中心和非人類中心主義等各種思潮。“生態(tài)興則文明興,生態(tài)衰則文明衰。生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的根基,生態(tài)環(huán)境變化直接影響文明興衰演替?！盵3]習(xí)近平以人類文明發(fā)展史為視野,論證了生態(tài)文明建設(shè)與代際公平發(fā)展的重要性,既要求實現(xiàn)當(dāng)代人與自然關(guān)系的和諧共生,更要求在人類文明演進史的視野中確保代際公平。

“生態(tài)環(huán)境保護是功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)。前人栽樹,后人乘涼,我們這一代人就是要用自己的努力造福子孫后代?！盵12]十九大報告指出,“生態(tài)文明是千年大計。要清醒認識保護生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染的緊迫性和艱巨性,清醒認識加強生態(tài)文明建設(shè)的重要性和必要性,以對人民群眾、對子孫后代高度負責(zé)的態(tài)度和責(zé)任,為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”[13]。代際公平為新時代的生態(tài)法治樹立了基本理念,在世界范圍內(nèi)開啟了生態(tài)法治理論基礎(chǔ)由人類中心主義向生態(tài)文明思想的轉(zhuǎn)向。

2.1.3 以構(gòu)建人類命運共同體實現(xiàn)國別公平

習(xí)近平指出：“在我們這個13 億多人口的最大發(fā)展中國家推進生態(tài)文明建設(shè),建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國,其影響將是世界性的。要實施積極應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略,推動和引導(dǎo)建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系,彰顯我國負責(zé)任大國形象,推動構(gòu)建人類命運共同體?！盵3]“在經(jīng)濟全球化的大背景下,在氣候變化危機的共同挑戰(zhàn)下,生態(tài)問題儼然已不僅僅是一國的問題。推動國際合作,呼吁全球治理,是我們應(yīng)對危機的必要措施。要提高國際法在全球治理中的地位和作用,確保國際規(guī)則有效遵守和實施,堅持民主、平等、正義,建設(shè)國際法治”。[14]人類命運共同體是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的一大亮點,生態(tài)文明建設(shè)是其重要的理論支撐和主要的實現(xiàn)路徑。國內(nèi)與國外生態(tài)文明建設(shè)如同鳥之雙翼、車之雙輪,互為補充、相互促進。資本主義生產(chǎn)方式為人類社會帶來了巨大的物質(zhì)文明財富,但是由于資本邏輯內(nèi)在本性使然,導(dǎo)致人與自然的關(guān)系日趨緊張,20 世紀初主要的資本主義國家均相繼出現(xiàn)了生態(tài)危機事件。在生態(tài)殖民思維的驅(qū)使下發(fā)達國家將污染轉(zhuǎn)移至國外,環(huán)境污染和生態(tài)破壞伴隨著資本的全球化進而擴散到世界上更廣闊的區(qū)域,導(dǎo)致后發(fā)國家的生態(tài)環(huán)境遭到了極大的破壞,將生態(tài)危機國際化。習(xí)近平站在人類歷史發(fā)展進程的高度,以大國領(lǐng)袖的責(zé)任擔(dān)當(dāng),深入思考關(guān)乎人類前途命運的重大課題,推動構(gòu)建科學(xué)完整、內(nèi)涵豐富、意義深遠的“人類命運共同體”思想體系,公平正義是打造人類命運共同體的基本要求,而生態(tài)文明既是這一思想的支柱之一,也是最能凝聚國際共識的時代議題。人類生活在同一個地球村,各國日益相互依存、命運與共,越來越成為你中有我、我中有你的命運共同體?！爸袊鴮⒗^續(xù)承擔(dān)應(yīng)盡的國際義務(wù),同世界各國深入開展生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的交流合作,推動成果分享,攜手共建生態(tài)良好的地球美好家園?！盵15]210世界各國更需要以負責(zé)任的精神同舟共濟,共同維護和促進世界和平與發(fā)展。

2.2 以良法為目標的生態(tài)法制創(chuàng)設(shè)觀

法律是治國之重器,良法是善治之前提。《環(huán)境法治報告—全球首份報告》(Environmental Ruleof Law-First Global Report)指出,環(huán)境法治的前提是公平、明確和可實施的法律[16]。生態(tài)文明建設(shè)不僅要做到“有法可依”,而且要做到“所依為良法”。

凡屬重大改革都要于法有據(jù)[17]?！皩嵺`是法律的基礎(chǔ),法律要隨著實踐發(fā)展而發(fā)展。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,擴大社會主義民主,推進行政體制改革,保障和改善民生,加強和創(chuàng)新社會管理,保護生態(tài)環(huán)境,都會對立法提出新的要求。”[18]習(xí)近平強調(diào)：要堅持立法先行,注重新法律的制定,對“實踐證明行之有效的改革,要及時上升為法律”,“不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī),要及時修改和廢止”,為經(jīng)濟體制和社會體制改革、為轉(zhuǎn)變政府職能掃除障礙,還“要加強法律解釋工作,及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)”[19]51。

習(xí)近平指出：“小智治事,中智治人,大智立法。治理一個國家、一個社會,關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩?！盵20]100十九大報告要求科學(xué)立法、民主立法、依法立法,以良法促進發(fā)展、保障善治[2]。質(zhì)量是立法的生命線,是良法之前提?，F(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)未能全面反映現(xiàn)代國家生態(tài)治理規(guī)律和新時代人民對美好生態(tài)環(huán)境向往的意愿,針對性、可操作性不強以及存在立法部門化傾向等問題[21]。正因如此,習(xí)近平強調(diào)：“越是強調(diào)法治,越是要提高立法質(zhì)量。”[19]43中國特色社會主義法治道路建設(shè)的經(jīng)驗揭示出提高立法質(zhì)量的根本途徑在于堅持科學(xué)立法與民主立法相統(tǒng)一,既要尊重和體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和法治發(fā)展的一般規(guī)律,也要在生態(tài)立法中廣泛地吸納公眾參與,確保人民當(dāng)家做主與生態(tài)法治有機統(tǒng)一。

法治是一項綜合性系統(tǒng)性的工程,不是一蹴而就的,要有所側(cè)重,重點突破。習(xí)近平指出：“要加強重點領(lǐng)域立法,及時反映黨和國家事業(yè)發(fā)展要求、人民群眾關(guān)切期待,對涉及全面深化改革、推動經(jīng)濟發(fā)展、完善社會治理、保障人民生活、維護國家安全的法律抓緊制定、及時修改?！盵21]《生態(tài)文明體制改革總體方案》設(shè)定了生態(tài)立法的重點領(lǐng)域：自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度等八項制度[22]。選取這八大領(lǐng)域作為生態(tài)法制建設(shè)的重點領(lǐng)域是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在綜合考慮國情世情黨情的基礎(chǔ)上做出的戰(zhàn)略選擇,以重點突破帶動全局發(fā)展,通過四梁八柱的制度創(chuàng)設(shè)搭建社會主義生態(tài)法治大廈。

2.3 以雙嚴為標準的生態(tài)法治實施觀

“法律的生命力在于實施,法律的權(quán)威也在于實施。天下之事,不難于立法,而難于法之必行。如果有了法律而不實施、束之高閣,或者實施不力、做表面文章,那制定再多法律也無濟于事。全面推進依法治國的重點應(yīng)該是保證法律嚴格實施,做到‘法立,有犯而必施；令出,唯行而不返’?！盵21]“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治,才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！盵1]99法令行則國治,法令弛則國亂。生態(tài)法治實施體系的核心是執(zhí)法和司法,加大生態(tài)執(zhí)法力度,改革生態(tài)司法體系,破除以往生態(tài)治理中的“行政依賴”,實現(xiàn)生態(tài)行政與生態(tài)司法的協(xié)同推進,嚴格執(zhí)行獎懲措施,甚至是終身追究。

2.3.1 在法治政府的架構(gòu)中嚴格生態(tài)執(zhí)法

“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”[23],而依法治國的關(guān)鍵之一是各級政府能不能依法行政、嚴格執(zhí)法。執(zhí)法是行政機關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟社會事務(wù)的主要方式,“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作,創(chuàng)新執(zhí)法體制,完善執(zhí)法程序,推進綜合執(zhí)法,嚴格執(zhí)法責(zé)任,建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制”[21]。生態(tài)執(zhí)法是生態(tài)法治實施的重心,事關(guān)生態(tài)法治的理念能否落地見效,可以說是生態(tài)法治實施的中樞。如果沒有系統(tǒng)完備全面的法律實施機制,再多再好的法律文本也只會停留在紙面,被束之高閣,淪落為紙老虎。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署于2019年發(fā)布《環(huán)境法治—全球首份報告》(Environ-mental Rule of Law-First Global Report),這是第一份有關(guān)全球環(huán)境法治狀況的評估報告。報告指出自1972年以來,盡管全球范圍內(nèi)的環(huán)境法數(shù)量增長了38 倍,各國在環(huán)境法的立法層面取得了可喜的成就,環(huán)境法發(fā)展呈現(xiàn)繁榮態(tài)勢,但污染、生物多樣性喪失和氣候變化等問題持續(xù)存留,政府機構(gòu)之間協(xié)調(diào)不佳、機構(gòu)能力薄弱、獲取信息渠道不通、腐敗和公民參與受限等因素導(dǎo)致的執(zhí)法不力就是主要的原因?！叭绻h(huán)境執(zhí)法不能得以加強,再嚴格的法律也注定要失敗,而享有健康環(huán)境的基本人權(quán)將無從實現(xiàn)?！盵16]

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度,獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制[24]。高效的生態(tài)執(zhí)法體制以建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制為目標,以增強執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性為重點,整合相關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職能,統(tǒng)籌執(zhí)法資源和執(zhí)法力量,推動建立生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍,堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為,為打好污染防治攻堅戰(zhàn)、建設(shè)美麗中國提供堅實保障[25]。

2.3.2 在深化司法體制改革中促進和維護公正生態(tài)司法

“公正是司法的靈魂和生命”[2],促進社會公平正義是司法工作的核心價值追求,司法機關(guān)是維護社會公平正義的最后一道防線。圍繞公平正義這一核心價值,司法擔(dān)當(dāng)著“權(quán)利救濟”“定分止爭”“制約公權(quán)”的功能[26]。建設(shè)以公正高效權(quán)威的中國特色社會主義司法體制、確實提升司法在社會主義法治或者是現(xiàn)代國家治理中的地位,更好地發(fā)揮司法在社會主義建設(shè)中的職能,成了新時代“五位一體”社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措。生態(tài)文明建設(shè)需要司法守護,美麗中國建設(shè)司法必須在場。生態(tài)法治建設(shè)迫切需要司法的參與,生態(tài)法制體系的日趨完善也為生態(tài)司法提供更加有力的立法支持。生態(tài)司法促進和保障環(huán)境資源法律的全面正確施行,用統(tǒng)一司法裁判尺度切實維護人民群眾生態(tài)權(quán)益,積極回應(yīng)人民群眾對環(huán)境保護和資源權(quán)益問題的司法期待,在全社會培育和踐行社會主義生態(tài)文明觀,遏制環(huán)境形勢的進一步惡化,為生態(tài)文明建設(shè)提供有力的司法服務(wù)和保障。

2.3.3 在全面從嚴治黨偉大工程中建設(shè)生態(tài)鐵軍

生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題,也是關(guān)系民生的重大社會問題,需要各地區(qū)各部門堅決擔(dān)負起生態(tài)文明建設(shè)的政治責(zé)任。環(huán)境保護是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地和根本措施,實踐證明,生態(tài)環(huán)境保護能否落到實處,關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部。生態(tài)環(huán)保部門作為黨和政府組織領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)保工作的執(zhí)政部門,黨建工作就成為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容,全面提高黨建工作現(xiàn)代化水平,堅定理想信念和精神追求,嚴守政治紀律和政治規(guī)矩,推進黨建與業(yè)務(wù)工作相融合,以黨風(fēng)帶行風(fēng)促政風(fēng),打造一支忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)沫h(huán)保鐵軍,為推動生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護提供不竭動力。這也是在生態(tài)法治領(lǐng)域堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),黨保證執(zhí)法、支持司法的具體體現(xiàn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征,是社會主義法治最根本的保證。新時代生態(tài)文明建設(shè)要與全面從嚴治黨偉大工程有機融合,通過制度建設(shè)抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這個關(guān)鍵少數(shù),打造一支生態(tài)環(huán)境保護鐵軍。通過建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制,實行自然資源資產(chǎn)離任審計,認真貫徹依法依規(guī)、客觀公正、科學(xué)認定、權(quán)責(zé)一致、終身追究的原則[27]。

2.4 以法治社會為中心的生態(tài)守法觀

全民守法體系的建設(shè)是法治社會建設(shè)的核心議題,以社會主義法治文化建設(shè)為載體,弘揚法治精神,使人民群眾能夠有機地融入社會主義法治建設(shè)之中,“成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者”[5]。新時代生態(tài)文明建設(shè)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的全面參與、共建共享的偉大事業(yè),要以社會主義生態(tài)文明觀培育和踐行為中心,廣泛動員人民群眾積極參與生態(tài)文明建設(shè),營造群策群力群防群治的生態(tài)社會文化。其一,生態(tài)法治建設(shè)要在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與的現(xiàn)代國家生態(tài)治理格局”下構(gòu)建起契合國情的全面生態(tài)法治參與機制,通過建章立制,以保障知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)為抓手,鼓勵群眾用法律的武器保護生態(tài)環(huán)境,暢通生態(tài)公共參與通道。其二,生態(tài)文明建設(shè)靠宣傳教育起家,也要靠宣傳教育發(fā)展。生態(tài)文明教育要充分發(fā)揮教育的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和全局性作用,落實立德樹人根本任務(wù),以改革創(chuàng)新的精神狀態(tài)和工作思路,推動教育理念、教學(xué)目標、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法的一系列轉(zhuǎn)變,構(gòu)建以學(xué)校教育為基礎(chǔ)、覆蓋全社會的生態(tài)文明教育體系,提升民眾的生態(tài)文明素養(yǎng),培育生態(tài)道德和行為準則,引導(dǎo)全社會增強法治意識、生態(tài)意識,以《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范(試行)》為藍本推動民眾自覺履行生態(tài)法定義務(wù)。

2.5 以美麗世界為愿景的全球共贏觀

黨的十八以來,“命運共同體”思想已經(jīng)成為習(xí)近平以全球視野、全球眼光、人類胸懷積極推動治國理政更高視野、更廣時空的全球性理念,生態(tài)文明也不例外[28],“要努力建設(shè)一個山清水秀、清潔美麗的世界”[29]。地球是人類迄今為止唯一的家園,全人類應(yīng)該堅持人與自然是生態(tài)共同體的理念,將自然當(dāng)作人類的“無機身體”,像對待自己生命一樣對待自然環(huán)境,“共同保護不可替代的地球家園,共同醫(yī)治生態(tài)環(huán)境的累累傷痕,共同營造和諧宜居的人類家園,讓自然生態(tài)休養(yǎng)生息,讓人人都享有綠水青山”[2]。以“生態(tài)文明建設(shè)”作為“可持續(xù)發(fā)展”的中國表達,積極參與國際生態(tài)法律的創(chuàng)制與踐行,推動“真正的共同體”轉(zhuǎn)型,消解美國等“生態(tài)帝國主義”的惡劣影響,開辟一條走向零碳未來的明確道路[30]。美麗世界成了新時代生態(tài)文明建設(shè)的愿景之一,生態(tài)法治的治理疆域隨之拓展,我國將實施積極應(yīng)對全球生態(tài)環(huán)境問題的國家戰(zhàn)略,暢通國內(nèi)法和國際法的轉(zhuǎn)換通道,推動和引導(dǎo)建立公平合理、合作共贏的全球生態(tài)治理體系,彰顯我國負責(zé)任大國形象,推動構(gòu)建人類命運共同體。

3 落地見效：習(xí)近平生態(tài)法治觀的制度化檢視

黨的十八大以來,新時代中國特色社會主義生態(tài)法治建設(shè)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo),在“法治國家、法治政府、法治社會”和“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全面司法”的社會主義法治道路中將習(xí)近平生態(tài)法治觀逐步制度化,穩(wěn)步推進中國特色社會主義生態(tài)法治體系建設(shè)。

3.1 問題導(dǎo)向：生態(tài)法治基礎(chǔ)審視

中國生態(tài)法治建設(shè)近40年來,生態(tài)立法成效顯著,先后制定并實施環(huán)境保護專門性法律30 余部,出臺行政法規(guī)90 余部,部門規(guī)章600 多部,國家環(huán)境標準近1500 項。初步解決了生態(tài)環(huán)境保護有法可依的問題,建立起相當(dāng)規(guī)模的生態(tài)法律體系。同時也必須承認,生態(tài)法治建設(shè)的復(fù)雜性與漸進性決定了相當(dāng)數(shù)量的生態(tài)法律屬于探索性質(zhì)和應(yīng)急性質(zhì)。以立法的科學(xué)要求作為標尺去審視當(dāng)前的生態(tài)法律體系,其規(guī)范性、有效性仍然闕如,距離十八屆四中全會所提出的“及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性”要求仍有較大的距離[9]。首先,生態(tài)與經(jīng)濟社會發(fā)展決策的分離,生態(tài)文明建設(shè)與其他文明建設(shè)被割裂,進而導(dǎo)致了嚴重的生態(tài)災(zāi)難和危機。聯(lián)合國《21 世紀議程》就提出“將環(huán)境與發(fā)展問題納入決策進程”(Integration of Environmentand Development in Decision making),但現(xiàn)有制度規(guī)范之中缺乏翔實有力的實施機制,使得該原則停留在理念層面。其次,環(huán)境保護和生態(tài)資源開發(fā)利用的分割,出現(xiàn)了“九龍治水”的混亂局面,生態(tài)文明建設(shè)的合力難以形成。中央行政機關(guān)中具有生態(tài)管理職能的部門大致可以分為生態(tài)環(huán)保職能部門(生態(tài)環(huán)境部)、資源管理部門(水利部、國土資源部、國家林業(yè)局、國家海洋局等)、綜合協(xié)調(diào)部門(國家發(fā)展和改革委員會、財政部、農(nóng)業(yè)部等)等三種類型。分割治理導(dǎo)致本應(yīng)整體性的生態(tài)文明建設(shè)被專業(yè)化的機構(gòu)所割裂。再次,程序性制度嚴重滯后于實體性制度,呈現(xiàn)出“重實體、輕程序”的局面。程序性的制度設(shè)計缺失體現(xiàn)在對行政機關(guān)執(zhí)法的程序性規(guī)定的缺乏。目前的生態(tài)行政制度偏重于靜態(tài)的生態(tài)文明建設(shè)制度創(chuàng)設(shè),忽視生態(tài)行政程序?qū)ι鷳B(tài)文明建設(shè)制度實施的動態(tài)調(diào)整價值,執(zhí)法程序規(guī)定比較抽象,沒有明確、具體、統(tǒng)一的程序規(guī)定[8]113。

3.2 引領(lǐng)之舉：生態(tài)文明寫入憲法

黨的十九大通過的《中國共產(chǎn)黨章程(修正案)》,再次強化“增強綠水青山就是金山銀山的意識”[31]?！吧鷳B(tài)文明”在2018年版《中華人民共和國憲法修正案》被寫入《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)。在第七自然段中,將“推動物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展,把我國建設(shè)成為富強、民主、文明的社會主義國家”修改為“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展,把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國,實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”；第八十九條第六項國務(wù)院行使下列職權(quán)由“(六)領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”修改為“(六)領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”。修改后兩個條文與《憲法》第九條、第十條、第二十六條等條款構(gòu)成了《憲法》中的“生態(tài)條款”。生態(tài)文明入憲的體系性功能包括三個方面,即生態(tài)觀的憲法表達,生態(tài)制度的憲法安排以及生態(tài)權(quán)利的憲法保障。這將觀念變革與制度建構(gòu)相結(jié)合,將人的美好生活訴求與對生態(tài)的基本尊重相結(jié)合,以滿足人、國家與生態(tài)三者的最大利益為目標。從而實現(xiàn)憲法在生態(tài)領(lǐng)域?qū)τ趪野l(fā)展與公民需求之間規(guī)范的系統(tǒng)保障功能[32]。

3.3 前提完備：生態(tài)法律體系建立

黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央加快推進生態(tài)文明頂層設(shè)計和制度體系建設(shè),相繼出臺《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》,制定實施40 多項涉及生態(tài)文明建設(shè)的改革方案,深入實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃,從總體目標、基本理念、主要原則、重點任務(wù)、制度保障等方面對生態(tài)文明建設(shè)進行全面系統(tǒng)部署安排。生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核、自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等制度出臺實施,主體功能區(qū)制度逐步健全,省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、排污許可、河(湖)長制、禁止洋垃圾入境等環(huán)境治理制度加快推進,綠色金融改革、自然資源資產(chǎn)負債表編制、環(huán)境保護稅開征、生態(tài)保護補償?shù)拳h(huán)境經(jīng)濟政策制定和實施進展順利。制定和修改環(huán)境保護法、環(huán)境保護稅法以及大氣、水污染防治法和核安全法等法律[3]?！董h(huán)境保護法》修訂案通過,相對完備的中國環(huán)境法律體系已經(jīng)形成。修訂了包括《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《民法總則》《民事訴訟法》《行政訴訟法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等在內(nèi)的8 部法律,并推進完成了9 部環(huán)保行政法規(guī)和23件環(huán)保部門規(guī)章的制修訂[33]。2017年修訂的《民法總則》第九條規(guī)定,“民事主體從事民事活動,應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境”,將綠色原則確定為民事活動的基本原則。2017年修訂的《民事訴訟法》《行政訴訟法》增加檢察機關(guān)提起環(huán)境民事、行政公益訴訟的規(guī)定,為加強國家利益和公共利益的司法保障,依法審理檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟案件提供了法律依據(jù)。

中共中央《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將黨內(nèi)法規(guī)納入社會主義法治體系之中,明確指出黨內(nèi)法規(guī)“既是管黨治黨的重要依據(jù),也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”[24]。經(jīng)中央深改組審議通過,十八大以來黨中央或國務(wù)院發(fā)布黨內(nèi)環(huán)保法規(guī)和政策性文件至少20 件,主要包括《生態(tài)文明體制改革總體方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》《環(huán)境保護督察方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》《控制污染物排放許可制實施方案》《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗區(qū)的意見》《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》《關(guān)于全面推行河長制的意見》《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機制的若干意見》《建立國家公園體制總體方案》《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》《環(huán)境保護督察方案(試行)》《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》等。

一些省區(qū)市也積極運用地方立法權(quán),根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨笾贫烁邩藴?、更為嚴格的管理制度和相?yīng)的行政處罰制度。2014年貴州省頒布了國內(nèi)首部省級生態(tài)文明的地方性法規(guī)——《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進條例》。2015年3月15日,十二屆全國人大第三次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》,賦予所有設(shè)區(qū)的市享有在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”等方面地方立法權(quán),由此開啟了生態(tài)法治建設(shè)中地方立法高潮的到來。據(jù)統(tǒng)計,截至2017年7月,89%設(shè)區(qū)的市已完成首部地方性法規(guī)制定立項,約40%為生態(tài)環(huán)境保護立法,僅次于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理類立法[34]。

3.4 關(guān)鍵環(huán)節(jié)：生態(tài)執(zhí)法體系強化

十八大以來,生態(tài)執(zhí)法系統(tǒng)在健全完備的生態(tài)立法基礎(chǔ)之上,執(zhí)法力度不斷加大、手段日趨豐富、效能穩(wěn)步提升。其一,執(zhí)法力度不斷加大。原環(huán)境保護部以2015年“史上最嚴環(huán)保法”實施為契機,全面推進環(huán)保法及配套辦法在省級、地市級和縣區(qū)級的落實,同時還以“水十條”“大氣十條”“土十條”實施為抓手,分階段、分重點、分區(qū)域持續(xù)開展執(zhí)法行動。環(huán)境執(zhí)法加強了對京津冀、長三角等重點區(qū)域和鋼鐵、焦化、水泥等重點行業(yè)的監(jiān)管和整治。新《環(huán)境保護法》按日連續(xù)處罰加大了行政處罰力度,強化了生態(tài)執(zhí)法的威懾力。其二,執(zhí)法手段日趨豐富,環(huán)保督查制度的創(chuàng)設(shè)是典型代表。中央環(huán)保督察已實現(xiàn)全國31 個省(區(qū)、市)的全覆蓋。其三,執(zhí)法效能穩(wěn)步提升,聯(lián)合執(zhí)法成常態(tài)。十八屆五中全會要求,開展省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點,優(yōu)化生態(tài)執(zhí)法體制,提升了執(zhí)法效能。原環(huán)境保護部先后聯(lián)合相關(guān)部門出臺多項環(huán)境執(zhí)法制度文件,加強和完善生態(tài)聯(lián)合執(zhí)法,如與公安部聯(lián)合出臺《關(guān)于加強環(huán)境保護與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》,與公安部、最高檢共同制定《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》。深化黨和國家機構(gòu)改革,黨中央決定組建生態(tài)環(huán)境部,通過整合職能,強化了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量。2019年1月7日國務(wù)院辦公廳出臺了《生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革方案》,有效整合生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)和隊伍,科學(xué)合規(guī)設(shè)置執(zhí)法機構(gòu),強化生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法體系和能力建設(shè),旨在形成與生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)相適應(yīng)的行政執(zhí)法職能體系[25]。

3.5 補強防線：生態(tài)司法全面加強

黨的十八大以來,法院系統(tǒng)通過制度創(chuàng)新和機構(gòu)整合,為生態(tài)文明提供良好的司法服務(wù)和全面的司法保障。最高人民法院先后出臺《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想為新時代生態(tài)環(huán)境保護提供司法服務(wù)和保障的意見》等制度,要求法院系統(tǒng)全面學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想,增強政治意識和政治站位,以環(huán)境資源案件管轄制度和案件歸口審理為抓手,探索適合新時代的生態(tài)司法審判模式。要求各級人民法院積極探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度,逐步改變目前以行政區(qū)劃確定管轄以致分割自然形成的流域等生態(tài)系統(tǒng)的模式。2014年7月3日,最高人民法院成立生態(tài)司法的專門機構(gòu)——環(huán)境資源審判庭,是新時代生態(tài)司法創(chuàng)新的里程碑,有助于促進環(huán)境資源法律的全面準確實施,統(tǒng)一生態(tài)司法尺度,切實維護人民群眾權(quán)益,保障生態(tài)法治領(lǐng)域公平正義的實現(xiàn)。截至2018年5月31日,全國法院共設(shè)立環(huán)境資源審判庭、合議庭、巡回法庭1 040 個,其中環(huán)境資源審判庭390 個,專門合議庭571 個；巡回法庭79 個；22 個高級法院、164 個中級人民法院和203個基層人民法院設(shè)立了專門環(huán)境資源審判機構(gòu),生態(tài)司法審判系統(tǒng)基本建設(shè)完成[33]。

黨的十八大以來,檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān),認真貫徹落實中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》和全國人大常委會《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議》,把生態(tài)環(huán)境檢察工作擺在更突出的位置來謀劃推進。2018年以來,最高人民檢察院先后出臺了《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能為打好“三大攻堅戰(zhàn)”提供司法保障的意見》和《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能作用助力打好污染防治攻堅戰(zhàn)的通知》,更加積極發(fā)揮檢察機關(guān)在促進生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境治理改善中的作用。2015年至2018年,全國檢察機關(guān)共批準逮捕涉嫌犯破壞環(huán)境資源保護罪27 874 件41 622 人,起訴84 785 件133 326 人。最高人民檢察院會同生態(tài)環(huán)境部等九個中央部委聯(lián)合會簽下發(fā)《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》,充分發(fā)揮具有中國特色的檢察公益訴訟制度的治理效能,地方專門設(shè)立生態(tài)環(huán)境檢察部門,注重環(huán)境保護案件辦理機制創(chuàng)新探索,集中辦理污染環(huán)境犯罪案件,實行“捕、訴、監(jiān)、防”一體化辦案模式,探索建立環(huán)境檢察跨區(qū)劃協(xié)作機制[35]。

3.6 基礎(chǔ)夯實：訴訟導(dǎo)引生態(tài)守法

公益訴訟在中國的生態(tài)法治實踐中發(fā)揮了重要的作用,既給予了社會民眾生態(tài)環(huán)境治理的參與權(quán),也能有效地整合社會資源,實現(xiàn)民眾在生態(tài)公共事務(wù)中的有序參與。環(huán)境公益訴訟是“人民法院環(huán)境資源審判工作的重要組成部分,也是國家環(huán)境治理體系的重要環(huán)節(jié),對于提升生態(tài)文明治理的法治化水平,保障和促進綠色發(fā)展發(fā)揮著不可或缺的作用”[36]。2012年修訂的《民事訴訟法》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》將公益訴訟的主體資格明確為“依照法律、法規(guī)的規(guī)定,在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等,可以認定為環(huán)境保護法第五十八條規(guī)定的社會組織”[37]。新《環(huán)境保護法》第58 條明確了原告主體是符合條件的社會組織[38]。最高人民法院2015年以來先后制定發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》以及《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》等司法解釋和規(guī)范性文件,與民政部、環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》。環(huán)境公益訴訟的頂層設(shè)計基本完成,人民法院的環(huán)境公益訴訟審判工作有序開展,穩(wěn)步推進。據(jù)統(tǒng)計,“2015年1月至2016年12月31日,全國法院共受理社會組織和試點地區(qū)檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟一審案件189 件、審結(jié)73 件,受理二審案件11 件、全部審結(jié)。受理社會組織提起的環(huán)境公益訴訟一審案件112 件,審結(jié)54 件,案件數(shù)量與2015年之前年均8 件相比有了大幅增長。案件類型也更為多樣,涵攝大氣、水、土壤、海洋、森林、瀕危植物保護、人文遺跡、自然保護區(qū)、鄉(xiāng)村等多個環(huán)境要素的保護,涉及地域也由原先集中在10 個省份擴展至21 個省、市、自治區(qū)”[38]3。環(huán)境公益訴訟案件的依法審理,“對于督促和加強環(huán)境行政執(zhí)法,預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害,追究環(huán)境污染者和生態(tài)破壞者的法律責(zé)任,引導(dǎo)公眾有序參與生態(tài)環(huán)境保護發(fā)揮了積極的作用”[38]337。

3.7 大國擔(dān)當(dāng)：引領(lǐng)全球生態(tài)法治

習(xí)近平指出,“建設(shè)生態(tài)文明關(guān)乎人類未來。國際社會應(yīng)該攜手同行,共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路,牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的意識,堅持走綠色、低碳、循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展之路”[39],“國際社會應(yīng)該攜手同行,構(gòu)筑尊崇自然、綠色發(fā)展的生態(tài)體系,保護好人類賴以生存的地球家園”[40]。人類是命運共同體,建設(shè)綠色家園是人類的共同夢想。美麗中國建設(shè)與美麗世界建設(shè)是相輔相成的,它既是美麗世界建設(shè)的一個重要組成部分,又會促進美麗世界建設(shè)。建設(shè)生態(tài)文明既是我國作為最大發(fā)展中國家在可持續(xù)發(fā)展方面的有效實踐,也是為全球環(huán)境治理提供的中國理念、中國方案和中國貢獻。我國已批準加入30 多項與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的多邊公約或議定書。2015年11月30日,習(xí)近平出席氣候變化巴黎大會開幕式并發(fā)表《攜手構(gòu)建合作共贏、公平合理的氣候變化治理機制》的講話,強調(diào)全球各國應(yīng)“推動建立公平有效的全球應(yīng)對氣候變化機制,實現(xiàn)更高水平全球可持續(xù)發(fā)展,構(gòu)建合作共贏的國際關(guān)系”[14]。2016年我國率先發(fā)布《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》,明確了落實議程的指導(dǎo)思想、總體原則和實施路徑,并詳細闡述了17 項可持續(xù)發(fā)展目標和169 個具體目標的具體方案[41]。十八大以來,我國在“一帶一路”建設(shè)中推動綠色發(fā)展,打造全新的全球生態(tài)治理平臺。2017年4月環(huán)境保護部等四部門制定發(fā)布了一個非常重要的文件《關(guān)于推進綠色“一帶一路”建設(shè)的指導(dǎo)意見》,明確了“一帶一路”綠色發(fā)展的總體思路、總體要求。原環(huán)保部編制發(fā)布了《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境合作規(guī)劃》,明確了綠色“一帶一路”建設(shè)的目標、項目和任務(wù)[42]。2018年5月10日,我國政府投票支持通過了主題為“制定世界環(huán)境公約”(Towards a Global Pact for the Environment)的A/72/L.51 號決議,積極推動由法國政府發(fā)起的“世界環(huán)境公約”[43]。

4 時代特色：習(xí)近平生態(tài)法治觀的鮮明特征

4.1 理論基礎(chǔ)科學(xué)：馬克思主義理論為支撐

“中國特色社會主義法治理論,本質(zhì)上是中國特色社會主義理論體系在法治問題上的理論成果”[19]36,是“我們黨處理法治問題的基本立場”[19]123。中國特色社會主義法治體系是馬克思主義基本原理,尤其是馬克思主義法治理論與中國特色社會主義實踐相結(jié)合的產(chǎn)物,是中國共產(chǎn)黨進行新民主主義革命、社會主義建設(shè)過程中法治建設(shè)經(jīng)驗與改革開放實踐互通的產(chǎn)物,是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分。

“馬克思主義第一次站在人民的立場探求人類自由解放的道路,以科學(xué)的理論為最終建立一個沒有壓迫、沒有剝削、人人平等、人人自由的理想社會指明了方向。”[44]馬克思主義實現(xiàn)了科學(xué)世界觀和方法論的有機結(jié)合、科學(xué)性和價值性的有機結(jié)合、現(xiàn)實性和超越性的有機結(jié)合,構(gòu)建起一個完整科學(xué)的理論體系,其中就包含馬克思主義法治思想。馬克思主義作為中國特色社會主義的源頭活水,為新時代生態(tài)法治建設(shè)奠定了最為根本也最為嚴謹?shù)姆ㄕ軐W(xué)思想、提供了最為科學(xué)的方法論指引,是新時代中國特色社會主義法治思想形成和發(fā)展的理論基石。

十八大以來,新時代生態(tài)法治建設(shè)運用“共同體”理念延展了生態(tài)法治的倫理向度、明晰了生態(tài)法治調(diào)整對象、拓寬了生態(tài)法治的治理視野。首先,用“生命共同體”凸顯“人-自然-社會”在生態(tài)法治中的辯證統(tǒng)一體存在形態(tài),克服和超越以往環(huán)境法治中的人類中心主義和生態(tài)中心主義的倫理基礎(chǔ),彰顯了習(xí)近平生態(tài)法治觀與馬克思主義價值關(guān)懷的一脈相承；其次,在具體的生態(tài)法律制度創(chuàng)制中,堅持在實踐的視野中將“共同體”思想具體化,明確生態(tài)法治的調(diào)整對象為人化自然實踐中的社會關(guān)系,拒斥生態(tài)法治調(diào)整范圍的泛化；再次,“共同體”思想超越了前兩代環(huán)境法治的治理視野,將生態(tài)而非僅限于環(huán)境、是全球整體并不局限國內(nèi)局部、著眼人類永續(xù)發(fā)展而非僅限當(dāng)代環(huán)境治理作為生態(tài)法治治理的時空維度,開啟了緣起于中國的生態(tài)法治1.0 時代。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想是順應(yīng)新時代發(fā)展要求而產(chǎn)生的21 世紀中國的馬克思主義,作為組成部分的生態(tài)法治觀在馬克思主義法學(xué)思想基礎(chǔ)上創(chuàng)新發(fā)展,構(gòu)成了一個主題明確、體系恢宏、邏輯嚴謹、價值取向鮮明的科學(xué)理論法治理論體系。

4.2 道路自信彰顯：社會主義法治屬性齊備

社會主義法治道路的核心要義是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),堅持中國特色社會主義制度,貫徹中國特色社會主義法治理論[21]。新時代生態(tài)法治建設(shè)完全遵循了中國特色社會主義法治體系的核心要義,尤其是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本。生態(tài)法治中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)集中體現(xiàn)為黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法,“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作全過程,確保立法反映黨和國家事業(yè)發(fā)展要求、體現(xiàn)社會主義核心價值觀、回應(yīng)人民群眾關(guān)切期待,實現(xiàn)良法善治”[45]。在十八大以來的生態(tài)立法中,黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮了重要作用。習(xí)近平任組長的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開的38 次會議當(dāng)中,其中20 次討論了和生態(tài)文明體制改革相關(guān)的議題,研究了48 項重大改革。黨的十八屆三中、四中、五中全會提出的37 項生態(tài)文明體制改革任務(wù),已完成24 項,部分完成9 項,正在推進的4 項,出臺改革文件84 件,其中包括生態(tài)文明寫入憲法、《生態(tài)文明體制改革總體方案》確定的“四梁八柱”制度改革方案、堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進背景下出臺20 余部與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)等。

4.3 邏輯體系自洽：法治工作布局共同推進

十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央大力推進生態(tài)文明制度創(chuàng)新,以生態(tài)文明寫入憲法為標志,生態(tài)文明制度體系的“四梁八柱”基本成型,黨領(lǐng)導(dǎo)國家生態(tài)治理、政府負責(zé)生態(tài)執(zhí)法、法檢公正司法、社會自覺守法的生態(tài)法治工作布局協(xié)同推進、日趨完善。在生態(tài)法治社會建設(shè)中,重視發(fā)揮道德教化作用,通過道德教化來保證法治實施的社會基礎(chǔ)。法安天下,德潤人心；法律是成文的道德,道德是內(nèi)心的法律。社會主義生態(tài)文明觀融入生態(tài)文明法治建設(shè)中,充分挖掘民族特色的生態(tài)治理文化資源中的行為規(guī)范要素,在推進生態(tài)法治建設(shè)中實現(xiàn)依法治國和以德治國相結(jié)合。生態(tài)法治建設(shè)的特殊性和社會主義國家建設(shè)的復(fù)雜性決定了新時代生態(tài)法治建設(shè)將漸進實現(xiàn)。作為社會主義法治建設(shè)組成部分的生態(tài)法治正在國家整體的法治圖景中逐步細化完善。