政府創(chuàng)新研究：基于國外文獻(xiàn)的評述

□鄭佳斯 李緦緦

國外對一般“創(chuàng)新”和“公共部門”創(chuàng)新的研究起步較早，并對兩種創(chuàng)新進(jìn)行了差異性研究，繼而提出了“政府管理創(chuàng)新”的概念。美國學(xué)者M(jìn)ar k Moor e（1997）和英國學(xué)者Jean Har t l ey（2013）將創(chuàng)新與政府創(chuàng)新進(jìn)行了區(qū)分，認(rèn)為“一般的創(chuàng)新（尤其是私營部門）更關(guān)注的是如何通過產(chǎn)品和流程的創(chuàng)新以改善組織發(fā)展境況，公共部門創(chuàng)新作為一類‘特殊的創(chuàng)新’，旨在通過跨部門決策，財(cái)政及公共產(chǎn)品供給等系統(tǒng)的重新整合以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展”。[1]他們認(rèn)為目前關(guān)于政府治理的文獻(xiàn)主要集中于社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制，而不是把重點(diǎn)放在創(chuàng)新上。因此，需要對政府管理創(chuàng)新進(jìn)行全面系統(tǒng)的邊界界定。梳理目前的國外文獻(xiàn)，學(xué)者們關(guān)于政府創(chuàng)新的相關(guān)理論研究主要集中在政府創(chuàng)新的內(nèi)涵特點(diǎn)和類型、政府創(chuàng)新的動(dòng)力和形成機(jī)制、政府創(chuàng)新的實(shí)踐等幾個(gè)方面。

一、政府創(chuàng)新的內(nèi)涵、特點(diǎn)和類型

對創(chuàng)新的操作性定義至關(guān)重要。Becker和Whisl er（1967）對創(chuàng)新的定義是“一個(gè)有相似目標(biāo)的組織中的第一個(gè)或早期使用的想法”。[2]因此，必須“首先或早期”采納一個(gè)想法才能被認(rèn)為是創(chuàng)新的。Weber（1999）認(rèn)為“創(chuàng)新的定義中沒有價(jià)值判斷”。[3]創(chuàng)新是把雙刃劍，它既可以提高生產(chǎn)率或某些組織過程效率，也可能會(huì)降低生產(chǎn)力和效率。此外，創(chuàng)新也可以具有道德因素，因?yàn)樗鼈兛梢愿行У貛椭鷮?shí)現(xiàn)不道德的目的。在商業(yè)上，創(chuàng)新被市場使用的程度被用來判斷是否創(chuàng)新。而政府的創(chuàng)新是正式政治話語和普通公眾辯論的主題，因?yàn)槟繕?biāo)沖突會(huì)導(dǎo)致創(chuàng)新[3]。另外，同企業(yè)相比，政府對于成功的創(chuàng)新行為是缺乏獎(jiǎng)勵(lì)的，而且一旦創(chuàng)新失敗還會(huì)導(dǎo)致相當(dāng)嚴(yán)重的后果（Abr amson，2002）。Hal vor sen，Hauknes 和Mil es 等（2005）發(fā)現(xiàn)，政府比企業(yè)更愿意引入改善組織結(jié)構(gòu)和管理的工具，更愿意從事組織和技術(shù)上的變革。

關(guān)于政府創(chuàng)新的特點(diǎn)，Zal t man，Duncan 和Hol bek（1973）通過對創(chuàng)新擴(kuò)散的研究確定了創(chuàng)新的21 個(gè)特征或?qū)傩?。Tor nat zky and Kl ein（1982）對75 項(xiàng)有關(guān)創(chuàng)新特征與創(chuàng)新采納之間關(guān)系的研究進(jìn)行回顧，發(fā)現(xiàn)與創(chuàng)新采納重要相關(guān)的三個(gè)特征：兼容性、相對優(yōu)勢和復(fù)雜性。Downs 和Mohr（1976）從組織層面上將創(chuàng)新分為“主要屬性”與“次要屬性”，主要屬性能區(qū)分組織間的創(chuàng)新，次要屬性使組織內(nèi)部能夠區(qū)分創(chuàng)新。Bor ins(2000)基于對福特基金會(huì)1990 年至1994 年國家和地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)中217 名入圍半決賽者完成的調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)：“49%的創(chuàng)新者是低于機(jī)構(gòu)主管級別的職業(yè)公務(wù)員；創(chuàng)新通常是為了解決在危機(jī)發(fā)生前已被確定的機(jī)構(gòu)內(nèi)部問題；創(chuàng)新通常是一個(gè)在實(shí)施中進(jìn)行過調(diào)整的全面計(jì)劃。

在創(chuàng)新的類型方面，早期研究將創(chuàng)新概念化為單維結(jié)構(gòu)”。[4]馬斯洛（1967）對主要和次要?jiǎng)?chuàng)新進(jìn)行了區(qū)分：“一個(gè)為實(shí)現(xiàn)自我從事創(chuàng)新的人被認(rèn)為具有主要?jiǎng)?chuàng)造力，而在工作領(lǐng)域展現(xiàn)創(chuàng)新則被認(rèn)為是次要?jiǎng)?chuàng)造力”。[5]同樣，Boden（1994）對心理和歷史創(chuàng)新進(jìn)行了區(qū)分，“前者代表個(gè)人創(chuàng)新而后者是人類整體的創(chuàng)新”。[6]Ekvall（1997）區(qū)分了輕微的創(chuàng)新和重大的創(chuàng)新。Tayl or（1959）討論了創(chuàng)新的五個(gè)類型，包括有表現(xiàn)力的創(chuàng)新、生產(chǎn)性創(chuàng)新、創(chuàng)新能力、發(fā)明性創(chuàng)新和應(yīng)急性創(chuàng)新。Finke（1995）將創(chuàng)新分為保守現(xiàn)實(shí)主義、保守唯心主義、創(chuàng)造性現(xiàn)實(shí)主義和創(chuàng)造性理想主義四種類型。Ward，Smith 和Finke（1999）區(qū)分了以目標(biāo)為導(dǎo)向的創(chuàng)新和探索性創(chuàng)新，結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新，特定領(lǐng)域創(chuàng)新和普遍創(chuàng)新。Boden（2000）描述了組合、探索和變革三種類型的創(chuàng)新。Nandhini Rangarajan（2008）在Unsworth（2001）提出的四種不同類型的創(chuàng)造力和St ernber g（1999）的八種不同類型的創(chuàng)造力的基礎(chǔ)上，使用哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院管理的政府創(chuàng)新獎(jiǎng)（1990-2001年）獲獎(jiǎng)?wù)邩颖?，評估了某些類型的創(chuàng)造力在政府組織中是否更具代表性以及研究了某種類型的創(chuàng)新傾向是否會(huì)因不同的政府和不同的政策領(lǐng)域呈現(xiàn)出差異。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，各種類型的創(chuàng)造力最多的是在地方和州一級；盡管積極主動(dòng)地參與創(chuàng)造性行動(dòng)，但在大多數(shù)情況下這種創(chuàng)造性行動(dòng)的效果只是漸進(jìn)性的，且這種創(chuàng)造性行動(dòng)被看作是被迫對問題的回應(yīng)而不是主動(dòng)創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

二、政府創(chuàng)新的動(dòng)力、采納和擴(kuò)散

鑒于目前大量的政府創(chuàng)新實(shí)踐主要源于地方政府，因而，國外關(guān)于政府創(chuàng)新的動(dòng)力和采納、擴(kuò)散機(jī)制研究也主要面向地方政府，研究方法主要是通過大量的地方政府創(chuàng)新案例和相關(guān)的實(shí)證分析。制度主義者認(rèn)為，創(chuàng)新的原因因組織類型而異：技術(shù)經(jīng)濟(jì)力量應(yīng)該在“效率型”組織中引發(fā)創(chuàng)新，而社會(huì)和文化力量則應(yīng)該在“制度化”組織中激發(fā)創(chuàng)新。Nancy C.Roberts（1992）認(rèn)為，“公共創(chuàng)新是組織結(jié)構(gòu)、組織激勵(lì)、管理者個(gè)人特征三者互動(dòng)的結(jié)果”。[7]

Caroline Tol bert，Karen Mossber ger，Ramona Mc Neal(2008)的研究為地方政府創(chuàng)新或政策創(chuàng)新提供了一個(gè)多重維度的分析視角。他們認(rèn)為，“不同時(shí)期對于政府創(chuàng)新的動(dòng)因的研究具有不同的側(cè)重點(diǎn)，具體而言，早期的研究只有‘創(chuàng)新的采納’這一個(gè)維度，隨著電子政務(wù)的發(fā)展，創(chuàng)新動(dòng)因的研究維度也日趨多元化，包括創(chuàng)新政策的質(zhì)量、范圍、復(fù)雜性、持續(xù)增長程序等等”。[8]

Richar d D.Bingham（1978）利 用Downs 和Mohr提出的創(chuàng)新決策模式來研究創(chuàng)新采納。他通過對1960 年人口在5 萬以上的美國城市的住房機(jī)構(gòu)、學(xué)區(qū)、公共圖書館和市政府進(jìn)行分析，檢驗(yàn)了方法創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新，確定和衡量了決定地方政府采納創(chuàng)新的因素，同時(shí)檢驗(yàn)了公共政策和創(chuàng)新采納在地方官僚組織中的關(guān)系，并研究了創(chuàng)新采納的順序和過程。

Faribor z Damanpour（2009）使用美國725個(gè)地方政府采用25 項(xiàng)創(chuàng)新的調(diào)查數(shù)據(jù)和專家組的數(shù)據(jù)對公共組織中的創(chuàng)新特征、管理者特征和創(chuàng)新采納之間的關(guān)系進(jìn)行了檢驗(yàn)。研究結(jié)果表明，創(chuàng)新特征和管理者特征都會(huì)影響創(chuàng)新的采納；然而，他們并沒有揭示管理者特征對創(chuàng)新特征與創(chuàng)新采納之間關(guān)系的顯著的調(diào)節(jié)作用。這些研究發(fā)現(xiàn)有利于推動(dòng)公共部門創(chuàng)新采納的相關(guān)研究作進(jìn)一步的討論。J.Victor Baldridge 和Rober t A.Bur nham（1975）認(rèn) 為，創(chuàng)新擴(kuò)散研究應(yīng)從個(gè)人向組織結(jié)構(gòu)和環(huán)境因素轉(zhuǎn)移。

三、政府創(chuàng)新的實(shí)踐

關(guān)于政府創(chuàng)新實(shí)踐的研究主要分為三類：

第一類是對各國已有的政府創(chuàng)新獎(jiǎng)項(xiàng)目的案例進(jìn)行研究。例如，Bor ins（2009）介紹了美國地方政府創(chuàng)新案例，并構(gòu)建了具有一定分析力度的政府創(chuàng)新概念框架，對政府創(chuàng)新進(jìn)行了全方面的討論，包括經(jīng)驗(yàn)介紹、國際比較、概念發(fā)展、現(xiàn)有成就與不足和未來發(fā)展趨勢等。

第二類是地方政府創(chuàng)新的比較研究。Borins(2000)就通過對美國的地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)和加拿大設(shè)立的公共管理創(chuàng)新獎(jiǎng)的33 項(xiàng)申請個(gè)案的比較分析，討論了二者公共管理創(chuàng)新的特點(diǎn)，其中包括了對公共部門創(chuàng)新的特點(diǎn)、組織創(chuàng)新的起源、創(chuàng)新源于計(jì)劃還是摸索、創(chuàng)新面臨的阻礙以及克服辦法、創(chuàng)新取得的成果以及其是否能夠被復(fù)制等一些問題的討論。El aine Kamar ck(2004)回顧和梳理了過去幾十年在全球范圍內(nèi)開展的政府創(chuàng)新實(shí)踐，并指出雖然各國政府改革的原因各不相同，但政府的改革與創(chuàng) 新 是 一 種 全 球 現(xiàn) 象。 P?r na O 和 von Tunzel mann N（2007）從公共服務(wù)創(chuàng)新過程中學(xué)習(xí)和管理兩個(gè)維度出發(fā)，對英國、丹麥、芬蘭和愛沙尼亞四個(gè)國家的公共服務(wù)創(chuàng)新進(jìn)行了實(shí)驗(yàn)調(diào)查和比較分析。其研究表明，與創(chuàng)新相關(guān)的學(xué)習(xí)和內(nèi)部管理都在不同程度上影響著創(chuàng)新，且國家特定的差異也在影響著公共部門服務(wù)的創(chuàng)新過程。Vigoda-Gadot E等人(2008)利用對歐洲八個(gè)國家的公共部門發(fā)放的626 份有效問卷，從公民的角度考察了影響歐洲公共部門創(chuàng)新的因素及其帶來的影響，并試圖總結(jié)出一種可以概括歐洲公共部門創(chuàng)新的理論模型。其研究表明，“公民對行政領(lǐng)域中‘響應(yīng)性’和‘領(lǐng)導(dǎo)力與愿景’的看法是影響公共部門創(chuàng)新的重要因素；而公共部門創(chuàng)新又影響了公民對公共行政的信任和滿意度”。[9]Ar undel A（2015）等人根據(jù)2010 年對歐洲3273 家公共部門機(jī)構(gòu)的調(diào)查，利用因子和聚類等分析方法總結(jié)出自下而上、知識掃描和政策依賴三種類型的創(chuàng)新方法。Tor ugsa N（2016）等將公共部門的創(chuàng)新分為政策創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、交付創(chuàng)新、行政和組織創(chuàng)新以及概念創(chuàng)新五個(gè)方面，并通過對澳大利亞政府雇員的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)檢驗(yàn)了這五個(gè)維度帶來的效果及其影響因素。

第三類是從技術(shù)層面對地方政府創(chuàng)新進(jìn)行研究，主要研究對象包括電子政務(wù)。Ghyasi 和Kushchu（2004)，Pot nis D D.(2010)提出了創(chuàng)新管理評價(jià)體系（IMMF），評估和分析了當(dāng)時(shí)各國電子政務(wù)的基礎(chǔ)條件和發(fā)展?fàn)顩r，并提出了六項(xiàng)相應(yīng)的改進(jìn)意見。Ant t ir oiko A V.（2010）介紹了Web 2.0 及其在公共服務(wù)和治理中的逐步采納，并指出政府在其治理與利益相關(guān)者的關(guān)系中遵循著Web 2.0 的邏輯；Cr iado J I 等人（2013）介紹了社交媒體在電子政務(wù)基本領(lǐng)域的作用，包括政府信息的可用性、創(chuàng)造和提供創(chuàng)新的政府服務(wù)等，并進(jìn)一步提出和發(fā)展了政府社交媒體中的工具、目標(biāo)和主題；Mor abito V（2015）通過對巴塞羅那的智慧城市建設(shè)和海地政府在地震期間的應(yīng)急管理兩個(gè)案例的研究，討論了由大數(shù)據(jù)帶來的公共服務(wù)供給模式的轉(zhuǎn)變；Meij er A（2015）提出了一個(gè)關(guān)于電子政務(wù)創(chuàng)新的理論模型，并利用荷蘭警方與公民合作的技術(shù)系統(tǒng)的案例對此進(jìn)行了探討，該模型強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新過程中的階段以及政府、公民、結(jié)構(gòu)和文化可能對創(chuàng)新帶來的阻礙。

四、總結(jié)及愿景

作為一個(gè)世界性的研究課題，政府創(chuàng)新在西方很早就引起了學(xué)者們的關(guān)注，進(jìn)展較快，研究內(nèi)容日趨精細(xì)化。具體表現(xiàn)在：

一是從政府創(chuàng)新內(nèi)涵、類型和特點(diǎn)方面，將創(chuàng)新、政府創(chuàng)新和企業(yè)創(chuàng)新等概念進(jìn)行區(qū)分。相比一般創(chuàng)新，政府組織的創(chuàng)新并不一定指的是新事物的發(fā)明，采納一個(gè)新項(xiàng)目、新政策或者做出對于政府組織或與其相關(guān)的環(huán)境來說的新改變也屬于政府創(chuàng)新；而相比企業(yè)創(chuàng)新，政府創(chuàng)新在目的上是為積極回應(yīng)公眾需求、提供公共服務(wù)，以提高政府合法性，而非追求私人利益。因此，已有關(guān)于政府創(chuàng)新的研究在借鑒有關(guān)創(chuàng)新和企業(yè)創(chuàng)新理論知識的基礎(chǔ)上，針對不同類型的政府總結(jié)了出各種類型的政府創(chuàng)新形式，并概括出一些政府創(chuàng)新的特點(diǎn)。

二是學(xué)者們著重圍繞政府創(chuàng)新環(huán)境、政府組織結(jié)構(gòu)和管理者特征進(jìn)行成因和動(dòng)力探討，并研究政府創(chuàng)新的歷史演進(jìn)趨勢、可擴(kuò)散性和可持續(xù)性問題，以及創(chuàng)新擴(kuò)散帶來的變異、后果和影響等。這些研究大部分集中于政策創(chuàng)新領(lǐng)域，并試圖通過大量實(shí)證對政策創(chuàng)新的動(dòng)因及擴(kuò)散的影響機(jī)制進(jìn)行檢驗(yàn)。

三是政府創(chuàng)新的實(shí)踐方面，側(cè)重于在地方政府創(chuàng)新的海量案例庫上做實(shí)證研究，并著眼于政府創(chuàng)新的可持續(xù)性和創(chuàng)新對政府績效的影響等進(jìn)行研究。大部分學(xué)者的研究集中于某個(gè)特定國家的創(chuàng)新案例庫或者某特定區(qū)域的聯(lián)合創(chuàng)新項(xiàng)目。在分析方法上，更加強(qiáng)調(diào)實(shí)證研究，但以案例研究為主；在研究對象上，較多關(guān)注技術(shù)層面的政府創(chuàng)新，其中電子政務(wù)就備受關(guān)注且其已突破傳統(tǒng)電子政務(wù)的概念和形式。

然而，目前的政府創(chuàng)新研究也存在幾方面的不足：

一是規(guī)范性研究有所欠缺，在概念、內(nèi)涵和評估標(biāo)準(zhǔn)等方面缺少必要的共識和基本觀點(diǎn)。由于缺少共識，當(dāng)前研究對于創(chuàng)新的評估和測量標(biāo)準(zhǔn)還不明確，政府創(chuàng)新理論較多借鑒企業(yè)創(chuàng)新的理論，在研究方法上立足于實(shí)證研究，多為即時(shí)性的政策研究、個(gè)案研究以及針對大量“政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的多案例分析和較少大樣本的量化研究，過于強(qiáng)調(diào)對實(shí)踐的解釋也導(dǎo)致了理論的碎片化，容易出現(xiàn)“一個(gè)案例，一個(gè)理論”的現(xiàn)象，概念和理論之間難以有效對話。

二是缺乏跨學(xué)科、多角度的研究，研究路徑之間存在話語區(qū)隔。政府創(chuàng)新理論是一個(gè)相對比較寬泛的研究范疇，不同學(xué)科都有所涉及，包括行政學(xué)、管理學(xué)、組織學(xué)、心理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等。雖然當(dāng)前研究也在嘗試將這些學(xué)科中發(fā)展得較為成熟且具備一定分析力度的理論引入到對政府創(chuàng)新的研究中，例如利用組織行為理論或者交易成本理論來分析政府創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制，但這些研究大部分都是“拿來主義”或者“淺嘗輒止”，研究者們通常急于采用一種新的研究視角來分析政府創(chuàng)新而忽視了知識的積累，因此也難以有理論上的突破。同時(shí)，目前這種跨學(xué)科的多元化研究也相對較少，研究層次和話語體系都有所不同，學(xué)科之間難以對接，無法形成有效的理論交流和互補(bǔ)。

三是全球化視野有所不足，對全球性政府創(chuàng)新實(shí)踐的關(guān)注不夠。目前大部分實(shí)證研究立足于地方性、本土性的創(chuàng)新案例和創(chuàng)新實(shí)踐，而鮮少關(guān)注全球化背景下的政府創(chuàng)新行為。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來，以及全球流動(dòng)性的加快，政府創(chuàng)新向全球范圍的擴(kuò)散和采納行為也在迅速增加。這種全球范圍內(nèi)政府創(chuàng)新行為的動(dòng)力機(jī)制、擴(kuò)散機(jī)制，以及創(chuàng)新行為在當(dāng)?shù)氐淖儺惡陀绊懞粲趵碚撗芯康年P(guān)注和重視。

四是在研究主題上，國外關(guān)于地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性和制度化問題的研究較為欠缺；對政府創(chuàng)新過程中涉及的相關(guān)利益主體的關(guān)注也較少。由于政府創(chuàng)新在實(shí)踐方面有較多案例，大部分學(xué)者的研究往往都集中于對過去積累下來的案例資料進(jìn)行內(nèi)容分析或者將大量案例進(jìn)行量化分析，因此在政府創(chuàng)新的可持續(xù)性方面關(guān)注較少。政府創(chuàng)新究竟是可持續(xù)的還是曇花一現(xiàn)？較少學(xué)者通過對過去的創(chuàng)新案例進(jìn)行回訪或跟蹤調(diào)查來進(jìn)一步對政府創(chuàng)新的可持續(xù)力及其制度化等方面的問題進(jìn)行探討。此外，目前的研究也比較偏重于對政府創(chuàng)新內(nèi)外部宏觀因素的研究，例如政府組織內(nèi)部特征及其所面臨的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等環(huán)境，缺乏對微觀作用主體的關(guān)注，例如在政府創(chuàng)新過程中可能涉及到的利益群體或個(gè)人。