粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾現(xiàn)狀、困境及對策

□魏滿霞 黃綺琪

一、問題的提出

粵港澳大灣區(qū)是由香港、澳門兩個特別行政區(qū)和珠江三角洲的九市即廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶組成的城市群?；浉郯拇鬄硡^(qū)是我國開放程度最高和經濟活力最強的區(qū)域之一，在國家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位。

隨著經濟社會的快速發(fā)展和城市化的推進，城市人口和機動車數(shù)量不斷增長，嚴重的霧霾天氣頻繁出現(xiàn)。霧霾污染嚴重影響經濟社會發(fā)展和人們健康,成為環(huán)境問題中最受關注也最亟待解決的難題。霧霾污染具有較強的空間溢出性和空間關聯(lián)性，依靠單邊治霾和局部治霾難以從整體上、根本上解決區(qū)域性霧霾污染問題[1]?；浉郯拇鬄硡^(qū)聯(lián)動治霾成為必然選擇。根據(jù)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，打造粵港澳大灣區(qū)，要將粵港澳大灣區(qū)建設成充滿活力的世界級城市群和宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質生活圈，這對大灣區(qū)合作治理霧霾提出了更高要求。那么，粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾運行現(xiàn)狀和效果如何？粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾的組織機制是怎樣的？聯(lián)動治霾目前存在哪些困境？本文以粵港澳三地聯(lián)動治霾措施為研究對象，分析粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾面臨的困境，嘗試為粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾提出相關建議。

二、粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾的現(xiàn)狀

通過監(jiān)測2006—2018 年粵港澳空氣監(jiān)測網絡污染物濃度年均值的變化，可以看出，近年來粵港澳大灣區(qū)區(qū)域內SO2、NO2、O3、PM2.5 等污染物年均濃度呈整體下降趨勢，空氣質量得到顯著改善。與其他重點控制區(qū)域相比，粵港澳大灣區(qū)的天氣優(yōu)良天數(shù)占比高達90.7%。

表1 粵港澳珠三角區(qū)域空氣監(jiān)測網絡污染物濃度的年均值變化（2006—2018年）

（一）粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾的組織機制

經過多年合作，廣東省已與港澳特區(qū)建立起以政府間聯(lián)席會議為中心的環(huán)境合作機制，并在大氣污染防治聯(lián)席會議下設立了區(qū)域大氣科學研究中心，為大灣區(qū)空氣污染治理提供科學決策和技術指導。

1.大氣污染防治聯(lián)席會議

現(xiàn)階段粵港澳三地環(huán)境合作組織機制的主要表現(xiàn)形式是三地政府間合作。在廣東和香港之間，1998 年，粵港合作聯(lián)席會議制度建立，廣東省與香港特區(qū)聯(lián)合開展“珠江三角洲空氣質量研究”。同年，雙方實施《珠江三角洲地區(qū)空氣質素管理計劃》，成立大氣污染防治聯(lián)席會議，在合作中積極探索區(qū)域協(xié)同防治大氣污染措施。在廣東省與澳門特區(qū)之間，2001 年粵澳高層會晤制度建立，2003 年雙方高層會晤制度升格為粵澳合作聯(lián)席會議，下設環(huán)保合作等四個專責小組和多個專項小組，每年輪流在廣東和澳門舉行一次以上的全體會議。

2.環(huán)保合作治理小組

粵港澳大灣區(qū)霧霾合作治理的組織機制還表現(xiàn)為三地政府間聯(lián)合成立的治理小組。在粵港合作方面，1990 年粵港雙方就成立了“環(huán)境聯(lián)絡小組”,2000 年更名為“粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組”。在粵澳合作方面，2002 年“粵澳環(huán)保合作專責小組”成立，下設多個專項小組處理不同環(huán)境問題。2006 年設立空氣質量專項小組，開展空氣檢測項目研究，為改善粵澳區(qū)域空氣質量提供技術方面支持。專責小組會議與廣東、澳門環(huán)保部門密切聯(lián)系，認真配合《2017—2020 年粵澳環(huán)保合作協(xié)議》實施。

3.粵港澳合作治理環(huán)境協(xié)議

粵港澳大灣區(qū)霧霾合作治理的組織機制還表現(xiàn)為政府簽署的環(huán)境治理和空氣污染治理的多項協(xié)議。歷年來“粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組”會議簽署了多項合作協(xié)議，如2002年的《關于改善珠江三角洲空氣質量的聯(lián)合聲明》，2014 年的《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》，2016 年的《粵港環(huán)保合作協(xié)議》（2016—2020年）。2018年12月7日，“粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組”第十八次會議在廣州舉行，雙方同意在粵港澳珠江三角洲區(qū)域空氣監(jiān)測網絡加入大氣中揮發(fā)性有機物濃度的常規(guī)監(jiān)測，粵港同意共同籌組成立科研小組及開展《2020 年后區(qū)域空氣污染物減排目標和濃度水平研究》，以及加強粵港空氣質量預報工作的合作[2]。

（二）粵港澳大灣區(qū)空氣質量監(jiān)測網絡和重度污染天氣的聯(lián)動應急機制

粵港澳大灣區(qū)在空氣污染治理方面除了共同組建合作機構、簽訂多項合作協(xié)議之外，還在區(qū)域空氣質量監(jiān)測、重度污染天氣聯(lián)動應急等方面實行了區(qū)域間政府的合作治理。

1.粵港澳大灣區(qū)空氣質量監(jiān)測網絡

廣東省環(huán)境監(jiān)測中心和香港特區(qū)環(huán)境保護署共同籌建“粵港珠江三角洲區(qū)域空氣監(jiān)控網絡”，并于2005 年11 月30 日正式啟動。2014 年，粵港澳三方簽署了《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》，澳門特區(qū)監(jiān)測點也被納入空氣監(jiān)測網絡，并更名為“粵港澳珠江三角洲區(qū)域空氣監(jiān)測網絡”。監(jiān)測點覆蓋廣東、香港和澳門，主要監(jiān)測PM2.5、PM10、SO2、O3、CO 等主要空氣污染物濃度，監(jiān)測網絡會每小時發(fā)布各種空氣污染物的實時濃度，會提供粵港澳當?shù)刈钚碌目諝赓|量評價指數(shù)。監(jiān)測網絡成為了解粵港澳大灣區(qū)PM2.5時空分布、量化PM2.5的污染源和公眾參與區(qū)域大氣污染治理的有效平臺。

2.重度污染天氣聯(lián)動應急機制

為減緩重度污染天氣造成的危害，提高應對和防范大氣重污染能力，2014年1月，廣東省政府成立珠江三角洲區(qū)域大氣重污染應急領導小組，制定《珠江三角洲大氣重污染應急預案》，共同指導和協(xié)調區(qū)域大氣重污染天氣應急處置工作。應急預案包括空氣質量預測、空氣污染警報服務和短期減排措施，針對污染貢獻大小、集中程度不同進行提醒、建議、強制性減排等不同強度的控制。在領導小組下設立區(qū)域大氣重污染應急管理辦公室負責小組日常工作。珠江三角洲區(qū)域大氣重污染應急領導小組、各地級以上市大氣重污染應急指揮機構和專家咨詢組一起為應急機制提供組織機制和科學指導。

（三）粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾的技術手段

技術層面的合作，是粵港澳大灣區(qū)成功改善空氣治理不可或缺的方面。隨著合作組織機構的建立、協(xié)議的簽署和執(zhí)行，粵港澳大灣區(qū)大氣環(huán)境監(jiān)測的能力也在不斷增強。2010 年，廣東省制定實施全國第一個區(qū)域性聯(lián)防聯(lián)控工作方案《廣東省珠江三角洲清潔空氣行動計劃》并推動粵港聯(lián)合制定《2011—2020 年下一步區(qū)域空氣質素管理計劃》。2014 年，珠三角建立了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控技術示范區(qū)，建立了覆蓋整個示范區(qū)的監(jiān)測預警網絡，建成我國第一個大氣超級監(jiān)測站，實時在線監(jiān)測200 多項大氣污染指標，并形成區(qū)域大氣復合污染監(jiān)測預警技術體系、應急技術支持體系和綜合調控技術體系，為珠三角實施區(qū)域空氣質量科學管理提供了必要的手段和能力。另外,粵港澳大灣區(qū)還成立環(huán)境實驗室、環(huán)境污染研究與控制聯(lián)合實驗室，為持續(xù)改善區(qū)域空氣質量提供了必要的技術手段。

三、粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾的問題分析

如表1 數(shù)據(jù)所示，粵港澳大灣區(qū)的霧霾污染現(xiàn)階段得到有效控制，聯(lián)合治霾實踐取得了一定成效，但聯(lián)動治霾還存在諸多困境?！伴L期以來，大灣區(qū)既面臨著粵港澳三地因不同的政治制度、環(huán)境標準乃至治理架構帶來的合作困境，同時還面臨著珠三角內九個城市因個體理性帶來的集體非理性結果的合作困境”[3]，個體理性常常帶來集體非理性結果。雖然《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺為大灣區(qū)的發(fā)展提供了總體規(guī)劃，但目前大灣區(qū)聯(lián)動治霾仍存在很多問題。

（一）粵港澳三地實行不同的環(huán)境標準和監(jiān)測體系

粵港澳三地的經濟發(fā)展水平、環(huán)境污染治理水平、環(huán)境保護管理機制處在不同的發(fā)展階段，環(huán)境保護追求的目標不一致。港澳采用國際環(huán)境標準，廣東省的環(huán)境標準與國際水平相比還有一定差距?；浉郯拇髿夥乐喂ぷ骷杏诩夹g層面的交流和合作，三地仍按照各自的法律法規(guī)制定環(huán)境標準體系。

粵港澳大氣污染主要影響因素不同，港澳臭氧含量高，光化學污染嚴重；廣東可吸入顆粒物含量高，灰霾天氣影響廣，所以三地在制定環(huán)境保護、環(huán)境污染管理措施時存在分歧。例如，機動車污染源是影響三地空氣質量的重要因素，20 世紀90 年代，香港開始收緊車用燃料和車輛廢棄排放標準，實施較嚴格的監(jiān)管措施，并積極推進與珠三角的區(qū)域合作；但澳門對機動車的監(jiān)管較為寬松，實施管制和相關措施比較晚。

（二）粵港澳大灣區(qū)各政府間的環(huán)境合作機制不完善

雖然粵港澳三地構建了府際行政協(xié)議，但行政協(xié)議的操作性不足、區(qū)域深度合作缺乏法律依據(jù)，利益沖突難以避免。這些年大灣區(qū)內各政府間簽訂了較多環(huán)保合作協(xié)議，如2005 年的《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作協(xié)議》、2014 年的《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治協(xié)議書》、《2016-2020 年粵港環(huán)保合作協(xié)議》和《2017-2020 年粵澳環(huán)保合作協(xié)議》。協(xié)議中的環(huán)境合作內容的規(guī)定相對籠統(tǒng)，操作性不強，許多協(xié)議沒有制定相匹配的責任條款和懲罰機制，常流于形式而缺乏實際效益。此外，這些協(xié)議大部分是幾個城市間的合作協(xié)議，還沒有形成能涵蓋大灣區(qū)內所有城市的環(huán)境保護合作協(xié)議。

（三）霧霾聯(lián)動治理的法律體系不完善

《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》是框架協(xié)議，我國相關環(huán)境法律沒有對政府之間的行政協(xié)議做出規(guī)定，環(huán)保合作缺乏法律約束力和保障機制。大灣區(qū)環(huán)境共同體的形成是粵港澳大灣區(qū)建設成宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質生活圈的必要條件，但不同的行政執(zhí)法體制在執(zhí)法過程中易發(fā)生沖突，造成較大的經濟損失和交易成本。粵港澳三地短時間內難以在環(huán)境立法方面實現(xiàn)快速、顯著的飛躍，而行政執(zhí)法在協(xié)調各方利益、減少執(zhí)法沖突和促進區(qū)域形成一體化執(zhí)法標準方面具有重要作用，因此，要創(chuàng)新三地的行政執(zhí)法合作模式，構建起既在中央政府的統(tǒng)一領導下，又能發(fā)揮港澳高度自治優(yōu)勢的粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法協(xié)調機制。

（四）霧霾聯(lián)動治理缺乏第三方監(jiān)督

廣東省根據(jù)國務院下達的總量控制目標和生態(tài)環(huán)境主管部門規(guī)定的分解總量控制指標，綜合對應地區(qū)的經濟、環(huán)境、生態(tài)情況將指標再分解。采用事后監(jiān)督考核制度評估環(huán)境政策實施效果，由政府環(huán)境監(jiān)察部門對各地市的霧霾治理進行評價，并將污染治理成效作為指標納入官員晉升的績效評價中。三地政府在“一國兩制”的體制下仍由三地環(huán)境監(jiān)察機構（廣東省環(huán)境監(jiān)察局、香港環(huán)境保護署、澳門環(huán)境監(jiān)察署）自行對環(huán)保合作協(xié)議中協(xié)商一致的內容進行監(jiān)督。霧霾聯(lián)動治理的推進很大程度上依賴三地政府的自我實施和自我監(jiān)督，缺乏高層級的權威性環(huán)境協(xié)調監(jiān)督機構。此外，公眾參與環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法程度比較低，無法對污染企業(yè)和政府治理污染行動起到真正的監(jiān)督和制約作用。

四、完善港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾的建議

目前粵港澳三地的環(huán)境合作還處于初步發(fā)展階段，需要深化合作治理才能將粵港澳大灣區(qū)建設成充滿活力的世界級城市群和宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質生活圈。

（一）編制粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾總體規(guī)劃

粵港澳三地行政模式有較大差異，環(huán)境行政執(zhí)法中容易出現(xiàn)沖突。在聯(lián)動治霾方面，粵港澳大灣區(qū)可以借鑒歐盟大氣污染聯(lián)合治理經驗。因涉及多個不同的國家和地區(qū)，歐盟在采取行動前首先考慮制定總體的行動綱領，定期制定和修改涵蓋區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控目標和防治措施的歐共體行動規(guī)劃。在《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的基礎上編制大灣區(qū)聯(lián)動治霾總體規(guī)劃，定期制定和修改區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控目標和措施，在三地協(xié)商一致的基礎上用法律的形式確定下來。發(fā)揮粵港澳建設領導小組的決策作用，將環(huán)境空氣污染聯(lián)動治理融入區(qū)域整體規(guī)劃中。

（二）構建區(qū)域一體化環(huán)境標準和監(jiān)測體系

法律可以降低區(qū)域政府間協(xié)同治理大氣污染的交易成本。國家要完善重點區(qū)域大氣污染的聯(lián)合防治法律機制，在區(qū)域政府間法律責任、利益平衡等方面，制定及完善具有可執(zhí)行性和可操作性的法律法規(guī)體系。地方層面要細化中央和區(qū)域層面相應的法律法規(guī)，打破粵港澳三方的利益藩籬，調整或廢除港澳地區(qū)與內地互不兼容的環(huán)境法規(guī)，并全面融入聯(lián)合治霾相關法律法規(guī)。

粵港澳地區(qū)要繼續(xù)完善珠三角區(qū)域大氣復合污染立體監(jiān)測網絡，形成一體化的環(huán)境標準體系和環(huán)境監(jiān)測體系，參考國際標準和區(qū)域實際情況統(tǒng)一懸浮細顆粒物含量標準和限定平均濃度，形成協(xié)商一致的大氣污染減排方案，為各地市設立排放目標并規(guī)定完成期限。

（三）深化粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾的合作機制

粵港澳三地簽訂的多份行政協(xié)議和環(huán)保合作協(xié)議提供了區(qū)域總體行動框架；粵港澳大灣區(qū)區(qū)域空氣質量監(jiān)測網絡的設立，為開展空氣污染研究提供確切空氣質量信息；聯(lián)席會議和下設的區(qū)域大氣科學研究中心，為三地合作提供決策和技術支持。目前，粵港澳三地的環(huán)境合作還處于初步發(fā)展階段，還需要進一步深化大灣區(qū)聯(lián)動治霾的合作機制。

珠三角九市和港澳兩個特區(qū)可綜合運用之前雙方或多方已締結的環(huán)境合作協(xié)議，建立生態(tài)環(huán)保合作利益訴求表達平臺，為公眾發(fā)表跨境建設項目提供公平平臺。成立大灣區(qū)大氣污染治理委員會和環(huán)境資源協(xié)調治理委員會，委員會直接向中央政府負責。在三地政府自愿基礎上，委派代表擔任委員，反映三方公眾意愿和處理跨境大氣環(huán)境糾紛，使大灣區(qū)城市間的利益糾紛在公平、公正、公開基礎下得到及時解決。

（四）構建多元主體參與的協(xié)同治理體系

從加強監(jiān)督角度來看，中央層面要設置環(huán)境協(xié)調監(jiān)督機構，下設大灣區(qū)環(huán)境協(xié)調監(jiān)督委員會，統(tǒng)籌區(qū)域內環(huán)境監(jiān)管?；浉郯娜丨h(huán)境監(jiān)察部門派代表擔任委員，共同對大氣污染防治管理中的違法、失職行為進行調查處理，推動大灣區(qū)環(huán)境保護行政執(zhí)法和司法的有效銜接。委員會由中央直接領導，保持獨立，區(qū)域地方政府不得隨意干涉，以此強化區(qū)域環(huán)境監(jiān)察的威懾力。

積極構建多元主體參與的協(xié)同治理體系,加快形成“以地區(qū)聯(lián)動為要義、政府為主導、企業(yè)為主體、公眾和社會組織共同參與”的霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理格局。[1]從公眾參與角度入手，可借鑒歐盟設立的經濟和社會委員會，保障公民的知情權。建立線上環(huán)境信息公開平臺（如泛珠三角合作信息網、廣東省生態(tài)環(huán)境廳公眾網），聯(lián)合各地政府實時公布空氣質量監(jiān)測數(shù)據(jù)、合作信息和污染處理情況。此外，建立粵港澳大灣區(qū)環(huán)保合作論壇，為內地和港澳公眾及環(huán)保組織建立交流討論平臺，促進公眾和環(huán)保組織主動行使監(jiān)督權。