論檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟案件機(jī)制的優(yōu)勢(shì)與完善

□陳岑博 葉文珍

檢察院提起公益訴訟的機(jī)制是我國(guó)司法實(shí)踐的一項(xiàng)創(chuàng)新，在經(jīng)過(guò)了兩年多的試點(diǎn)，終于通過(guò)立法的形式，分別在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可提起民事公益訴訟和行政公益訴訟。其中，行政公益訴訟制度的確立，使檢察院對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督有了具體的切入點(diǎn)，但這也給檢察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)的工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)上承擔(dān)著公訴的職能和對(duì)貪污、瀆職犯罪的自偵工作，但由于監(jiān)察委的成立，使檢察機(jī)關(guān)的一部分職能轉(zhuǎn)移到了監(jiān)察部門(mén)。而法律監(jiān)督的工作也發(fā)生了變化，從對(duì)公職人員的職務(wù)犯罪，轉(zhuǎn)移到了對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的行政權(quán)行使的監(jiān)督上，這種變化，不少檢察機(jī)關(guān)工作人員直言頗為不適應(yīng)，而最高人民檢察院也鼓勵(lì)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)各種方式對(duì)行政部門(mén)的行為進(jìn)行監(jiān)督，行使好行政檢察權(quán)，做好行政公益訴訟的工作。這也由于《人民檢察院組織法》21條的規(guī)定探索空間有關(guān)，也存在優(yōu)化的空間。本文從這一角度出發(fā)，分析檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的優(yōu)勢(shì)及其需要改進(jìn)的空間。

一、檢察行政公益訴訟的發(fā)展歷史

2017 年6月，檢察行政公益訴訟制度正式確立?！缎姓V訟法》第25 條增加第四款，賦予檢察院提起行政公益訴訟的權(quán)利。2018 年《人民檢察院組織法》的修訂，對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟制度進(jìn)一步確認(rèn)。自從檢察行政公益訴訟從試點(diǎn)到正式寫(xiě)入法律，不僅切實(shí)保護(hù)了生態(tài)環(huán)境和資源、國(guó)有資產(chǎn)，避免造成更多的資源被破壞，而且在國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域也取得較好的保護(hù)效果。在2018 年,全國(guó)法院一共受理了376 件由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟案件，231 件審結(jié)，審結(jié)率更是達(dá)到60%。并且，法院受理檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件數(shù)量呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)?？梢?jiàn)，實(shí)行檢察公益訴訟加強(qiáng)了對(duì)環(huán)境資源的保護(hù)力度。雖然各國(guó)對(duì)公益訴訟的叫法各有不同，比如德國(guó)的公益代表人制度，法律中明確規(guī)定，檢察官是公益訴訟的起訴代表，而檢察官是由聯(lián)邦行政法院特別設(shè)立的；“用公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”是英國(guó)的公益訴訟制度，國(guó)王賦予檢察總長(zhǎng)權(quán)利，由檢察總長(zhǎng)提起訴訟，阻止違法行為；美國(guó)的“私人檢察長(zhǎng)”制度，由法律授權(quán)的私人提起公益訴訟。實(shí)際上，這些是各國(guó)為維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益設(shè)置的公益訴訟制度，賦予檢察機(jī)關(guān)、民眾和社會(huì)組織法律權(quán)利去保護(hù)公共利益。很多時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)是民眾的代表，參與公益訴訟。在我國(guó)，以保護(hù)公共利益的目的，檢察院擔(dān)任起訴人，是行使檢察權(quán)的職能表現(xiàn)，這也是我國(guó)的公益訴訟的獨(dú)到之處。

我國(guó)檢察權(quán)具有復(fù)合權(quán)力的特征，其一是刑事公訴權(quán)、民事公訴權(quán)以及行政公訴權(quán)，這三者是檢察權(quán)的重要組成部分，不可否認(rèn)公訴權(quán)是在檢察權(quán)的權(quán)屬之下。雖然提起公訴對(duì)保護(hù)公共利益的效果不夠顯著，但不得不承認(rèn)，完整的公訴權(quán)給予了國(guó)家利益更全面的保護(hù);其二是為了維護(hù)法制和司法公正,包括立案、偵查監(jiān)督、不起訴等訴訟法律監(jiān)督權(quán)。[1]公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)公認(rèn)的職權(quán)，檢察機(jī)關(guān)行使公訴權(quán)，提起行政公益訴訟，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的保公共利益的初衷。

檢察機(jī)關(guān)具有訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督權(quán)。在法律上，法律監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)有著截然不同的內(nèi)涵和意義。公訴權(quán)是一種保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的權(quán)利，而法律監(jiān)督權(quán)是為了維護(hù)訴訟活動(dòng)的公平和正義，本質(zhì)上兩者不沖突。法律監(jiān)督權(quán)關(guān)注的更多是訴訟活動(dòng)的法律問(wèn)題，而檢察機(jī)關(guān)辦案人員在擔(dān)任公益訴訟案件的檢察官時(shí)，擁有的是與被告行政機(jī)關(guān)同樣的訴訟權(quán)利，不存在訴訟中行使法律監(jiān)督權(quán)的可能性。檢察機(jī)關(guān)公訴部門(mén)行使公訴權(quán)，部門(mén)之間獨(dú)立，不互相干涉，法律監(jiān)督權(quán)歸屬檢察機(jī)關(guān)的其他職能部門(mén)。因此，檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的起訴人，不會(huì)出現(xiàn)同時(shí)擔(dān)任訴訟活動(dòng)的監(jiān)督者的情況。

二、檢察行政公益訴訟的優(yōu)勢(shì)地位

（一）檢察機(jī)關(guān)具有法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)和訴訟優(yōu)勢(shì)

檢察機(jī)關(guān)是行使公訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的職能部門(mén)。在人們的認(rèn)識(shí)里和現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)比公眾、社會(huì)組織，檢察機(jī)關(guān)作為起訴人，擁有豐富的法律資源，具有明顯的法律專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)行使權(quán)利不受行政機(jī)關(guān)干擾，和行政機(jī)關(guān)的地位平等。雖然行政公益訴訟對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的要求比較高，檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)具備基本的知識(shí)和判斷能力，但在訴訟活動(dòng)中，法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)和訴訟經(jīng)驗(yàn)更為重要，因?yàn)樨S富的訴訟經(jīng)驗(yàn)可以補(bǔ)充相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的欠缺?！缎姓V訟法》規(guī)定，只有與行政行為有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人才能提起行政訴訟。但實(shí)踐中，損害公共利益的行政行為不一定有特定的受害人，因此，很多時(shí)候，損害社會(huì)公共利益的行政行為由于缺乏特定的受害人而逃避了法律責(zé)任的追究，致使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益沒(méi)有辦法得到及時(shí)、有效的保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公訴機(jī)關(guān)，以公益訴訟起訴人的身份起訴具備正當(dāng)性基礎(chǔ)，同時(shí)在財(cái)力、物力及人力資源等方面能夠有效彌補(bǔ)個(gè)人或者社會(huì)團(tuán)體的不足，能夠?qū)构珯?quán)力機(jī)關(guān)，盡到其應(yīng)有的職責(zé)。

（二）具有保護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益的目的

檢察機(jī)關(guān)是公益訴訟的主要訴訟主體之一，對(duì)公共利益的保護(hù)有著舉足輕重的地位。維護(hù)公共利益就是在維護(hù)人民的切身利益。國(guó)家的責(zé)任包括維護(hù)社會(huì)公共秩序、保護(hù)人民的安全、使人民的生活享有更多公共福利，這樣，國(guó)家才能長(zhǎng)久而穩(wěn)定地存在，人民才能享有美好的生活。

侵害國(guó)家的行政行為是難以被察覺(jué)和發(fā)現(xiàn)的，設(shè)置可以與行政機(jī)關(guān)對(duì)抗的、能夠代表國(guó)家的機(jī)關(guān)，賦予該專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行追訴的權(quán)利。而檢察機(jī)關(guān)在司法分權(quán)和制衡的背景下產(chǎn)生,向來(lái)負(fù)責(zé)維護(hù)整體公眾利益的事務(wù),理論上可以代表公益。[2]行政公益訴訟剛起步的時(shí)候，鑒于各國(guó)的實(shí)踐和檢察機(jī)關(guān)的公益性，賦予其獨(dú)立提起公益訴訟的權(quán)利，是有合理依據(jù)和意圖的。

公眾或社會(huì)組織提起行政訴訟，也能夠切實(shí)維護(hù)國(guó)家利益，避免社會(huì)公共利益受損。但檢察機(jī)關(guān)擁有的權(quán)利和地位，更具代表性和說(shuō)服力，象征著國(guó)家的權(quán)威。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的訴訟行為也更有說(shuō)服力，更能夠被公眾廣泛接受和支持。檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的起訴人是恰當(dāng)合理的。

（三）勝訴結(jié)果更具有影響力

行政機(jī)關(guān)違法不作為和不依法履行法定職責(zé)，往往是造成行政公益訴訟的原因。少數(shù)行政公益訴訟案件在法院的判決下結(jié)案，由于行政公益訴訟案件涉及各方利益，包括國(guó)家和民眾的利益，因此，在公益訴訟案件普遍受到更多的關(guān)注的情況下，法院的判決結(jié)果具有更大的影響力，能夠督促違法履職的行政機(jī)關(guān)依法糾正不作為或者依法履行職責(zé)，同時(shí)對(duì)其他行政機(jī)關(guān)起到警示和示范作用。

目前，最高檢發(fā)布了數(shù)個(gè)具有指導(dǎo)性的“關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟”的案例。例如，貴州省錦屏縣檢察院訴錦屏縣環(huán)保局案，該案的處理效果顯著，對(duì)該地區(qū)和全國(guó)類(lèi)似案件的處理具有借鑒意義，具有一定的代表性。由于錦屏縣環(huán)保局沒(méi)有依法履行監(jiān)管職責(zé)，怠于對(duì)違法的行政相對(duì)人作出行政處罰。法院作出縣環(huán)保局行為違法判決后，縣政府和相關(guān)污染企業(yè)各盡其責(zé)，違法的企業(yè)及時(shí)處置危險(xiǎn)廢物，縣政府大力整改，并對(duì)違法行為進(jìn)行集中的整治。隨后，縣委和縣政府在全縣領(lǐng)導(dǎo)干部大會(huì)上，播放該案開(kāi)庭審理的全過(guò)程錄像，教育和要求各領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則，帶頭遵法、守法，提升依法行政和環(huán)境保護(hù)的意識(shí)。[3]

（四）具有訴前程序優(yōu)勢(shì)

訴前程序是檢察公益訴訟的一大亮點(diǎn)。訴前程序的作用就是行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議依法履行職責(zé)和主動(dòng)糾正違法行為。訴前程序不起作用，檢察機(jī)關(guān)才能夠提起訴訟。如果行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正違法行為或依法履行職責(zé)，不僅可以節(jié)省司法資源，還可以提高行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)的執(zhí)法水平，一定程度上可以避免相關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察監(jiān)督的抵觸，促進(jìn)社會(huì)和諧。[3]

根據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)①，在試點(diǎn)階段，行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的案件比率超過(guò)了半數(shù)，最高的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)達(dá)到了77.75%；而截至試點(diǎn)結(jié)束，雖然這一數(shù)據(jù)則稍有回落，約為67.25%，但仍占到了近七成的比重。行政機(jī)關(guān)對(duì)訴前程序的重視程度可見(jiàn)一斑：給予檢察機(jī)關(guān)的回復(fù)及時(shí)，積極采納檢察機(jī)關(guān)的建議，糾正和改正違法行為。這充分發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)工作人員的主觀能動(dòng)性，增強(qiáng)主動(dòng)糾錯(cuò)和履行職責(zé)的能力，更體現(xiàn)了檢察公益訴訟的優(yōu)越性[4]。

三、檢察行政公益訴訟的問(wèn)題和反思

（一）案件線索來(lái)源單一

案件線索發(fā)現(xiàn)難是各地檢察機(jī)關(guān)都面臨的一大難題。比如，在試點(diǎn)工作剛開(kāi)始的前6 個(gè)月內(nèi)，案件的線索共有501 件，平均到13 個(gè)試點(diǎn)省份，每個(gè)省每個(gè)月案件線索發(fā)現(xiàn)的數(shù)量約為5件。在試點(diǎn)進(jìn)行了21 個(gè)月之后，案件的線索數(shù)增長(zhǎng)到了6532 件，平均到各省每個(gè)月的案件線索發(fā)現(xiàn)數(shù)量約為24 件。與民眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的期待相較，這些線索數(shù)量明顯不足。[4]根據(jù)《實(shí)施辦法》的限定②，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)危害公共利益的案件才能提起訴訟。因?yàn)閷?duì)于履行職責(zé)的描述不夠清晰和明確，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)工作人員在工作中產(chǎn)生疑慮，難以區(qū)分是否來(lái)自“履行職責(zé)”的線索。

（二）調(diào)查取證困難

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中調(diào)查取證的積極性差，首先是缺乏剛性的法定依據(jù)。在《行政訴訟法》中沒(méi)有明確地規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，盡管在2018 年3 月實(shí)施的《兩高解釋》作出了相關(guān)具體規(guī)定，人民檢察院可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料，但這一解釋不是法律，對(duì)行政機(jī)關(guān)幾乎不能產(chǎn)生約束力。其次，地方政府負(fù)責(zé)各檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政、人事，這也使檢察機(jī)關(guān)行使職能受到地方力量的掣肘。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證缺乏操作上的明確標(biāo)準(zhǔn)，如果在調(diào)查取證過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)工作人員不予配合，檢察機(jī)關(guān)缺乏采取強(qiáng)制性措施的權(quán)利并且沒(méi)有明確的程序性保障機(jī)制，調(diào)查取證工作就難以進(jìn)行。

（三）缺乏行使公益訴訟職能的人力物力

檢察行政公益訴訟正式確立以后，檢察機(jī)關(guān)的工作量陡然上升。在未來(lái)，檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟的案件將不斷增加。因此，檢察機(jī)關(guān)的工作任務(wù)十分繁重。但在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)缺乏專(zhuān)門(mén)的行政檢察部門(mén)。長(zhǎng)期以來(lái)，行政公益訴訟案件交給檢察機(jī)關(guān)的民事行政部門(mén)處理。受各種因素影響，民事行政部門(mén)屬于檢察機(jī)關(guān)中人員配置偏少的部門(mén)。該部門(mén)工作人員不僅需要承擔(dān)訴訟監(jiān)督等分內(nèi)工作任務(wù)，還要協(xié)助辦理公益訴訟案件?？梢?jiàn)，案件數(shù)量、工作任務(wù)和工作人員的矛盾沖突明顯。大部分檢察機(jī)關(guān)表示，單靠民事行政部門(mén)的現(xiàn)有人員，不能充分保障公益訴訟的開(kāi)展。在試點(diǎn)工作中，各地檢察機(jī)關(guān)為了完成高級(jí)人民檢察院的任務(wù)，只能從其他部門(mén)抽調(diào)精干人員成立專(zhuān)業(yè)部門(mén)的方式開(kāi)展工作，這種做法不能根本解決問(wèn)題。[5]

行政公益訴訟的案件一般案情復(fù)雜、涉及面廣泛，對(duì)辦案人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)要求較高。比如涉及環(huán)境公益訴訟案件，大氣、水環(huán)境、土壤的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，需要辦案人員具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)才能深入了解案件。再者，環(huán)境污染和生態(tài)破壞等公共利益損失，評(píng)估鑒定污染和破壞造成的影響需要具備專(zhuān)業(yè)評(píng)估能力和司法鑒定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)作出鑒定，但實(shí)踐中缺少統(tǒng)一的司法鑒定機(jī)構(gòu)。

（四）未明確敗訴后果的承擔(dān)

進(jìn)入訴訟階段的行政公益案件，有的以檢察機(jī)關(guān)撤訴結(jié)案，還有的以檢察機(jī)關(guān)勝訴結(jié)案。從試點(diǎn)結(jié)束后訴訟結(jié)果的最終統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，在法院審結(jié)的458 件案件中，法院全部支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。[6]只要是參與了訴訟，訴訟各方都有敗訴的可能，盡管一方主體是檢察機(jī)關(guān)，也不例外。在檢察行政公益訴訟中，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)舉證不能，證據(jù)不足，同時(shí)該案件又不能夠調(diào)解時(shí)④，檢察機(jī)關(guān)必然要承擔(dān)敗訴的結(jié)果?！秾?shí)施辦法》第19 條，只是確定了檢察機(jī)關(guān)可以抗訴的權(quán)利，但沒(méi)有明確檢察機(jī)關(guān)敗訴的后果責(zé)任承擔(dān)。這是不合理的。

四、檢察行政公益訴訟的完善建議

（一）建設(shè)相應(yīng)機(jī)制，拓寬線索渠道

案件線索來(lái)源單一限制了行政公益訴訟的后續(xù)工作的開(kāi)展，長(zhǎng)此以往可能使檢察機(jī)關(guān)陷入沒(méi)有案件的尷尬情境，不利于行政公益訴訟制度的良好發(fā)展。因此，應(yīng)該擴(kuò)大解釋“履行職責(zé)”中發(fā)現(xiàn)的線索，不僅包括檢察機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)發(fā)現(xiàn)的線索，而且包括公民、法人、其他社會(huì)組織在控告、申訴、檢舉、信訪等途徑發(fā)現(xiàn)的線索以及有關(guān)政府、人大、行政機(jī)關(guān)主動(dòng)移交或轉(zhuǎn)交的一些有效線索。

賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)利，充分利用社會(huì)公眾發(fā)現(xiàn)線索、提供有利信息，拓寬線索的來(lái)源渠道，應(yīng)完善相應(yīng)的舉報(bào)保密制度、證人保護(hù)制度，保障公民、法人、社會(huì)組織為行政公益訴訟提供證據(jù)及其它協(xié)助的權(quán)利，充分發(fā)揮群眾的力量，促進(jìn)檢察行政公益訴訟的向前推進(jìn)。

其次，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)獲取的不全面的信息，主動(dòng)采取尋找、調(diào)查、發(fā)現(xiàn)線索，走訪群眾的方式，了解真實(shí)的違法情形。

最后，在未來(lái)，監(jiān)察機(jī)關(guān)可能成為公益訴訟案件的重要一環(huán)。調(diào)查取證對(duì)行政公益訴訟案件的勝負(fù)至關(guān)重要。監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的相關(guān)線索是檢察機(jī)關(guān)的主要證據(jù)來(lái)源之一。監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)各自的權(quán)利范圍有限，加強(qiáng)兩個(gè)機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，處理案件時(shí)做到信息資源共享、便捷地移送和反饋案件線索，提高兩個(gè)機(jī)關(guān)的有效銜接效率。監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督職能時(shí)，保證對(duì)行政機(jī)關(guān)的工作的常態(tài)監(jiān)督，充實(shí)線索資源。[5]

（二）調(diào)查取證交監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)

監(jiān)察機(jī)關(guān)是監(jiān)督國(guó)家工作人員的國(guó)家機(jī)關(guān)，因此在行使調(diào)查取證時(shí)具有便利性，提高了監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)助檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中調(diào)查取證的可能性。通過(guò)讓監(jiān)察機(jī)關(guān)成為獨(dú)立、專(zhuān)職的調(diào)查機(jī)關(guān)，逐步探索監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公益訴訟的調(diào)查取證。反之，檢察機(jī)關(guān)依舊是公訴機(jī)關(guān)，行使提起行政公益訴訟的權(quán)利。喪失反貪反瀆職權(quán)能的檢察機(jī)關(guān)，失去了調(diào)查權(quán)的權(quán)威。不斷完善監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟上的機(jī)制銜接，在檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)之間建立案件信息共享平臺(tái)機(jī)制，促使監(jiān)察機(jī)關(guān)更有力調(diào)查行政公益訴訟案件。監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的優(yōu)勢(shì)：

一是監(jiān)察機(jī)關(guān)掌握了職務(wù)違法和犯罪的公職人員的犯罪證據(jù)和線索，其中也涵蓋了行政公益訴訟案件的主要線索來(lái)源。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的大部分行政公益訴訟的線索是監(jiān)察機(jī)關(guān)在依法履行職責(zé)時(shí)，發(fā)現(xiàn)相關(guān)人員出現(xiàn)失職瀆職行為后移交的。檢察機(jī)關(guān)喪失了反貪反瀆職職能，使得檢察機(jī)關(guān)失去了大量的行政公益訴訟案件的線索。監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大的線索優(yōu)勢(shì)，因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)啟動(dòng)案件的調(diào)查工作可謂一舉兩得。

二是監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證時(shí)工作效率高。作為反腐敗的國(guó)家機(jī)關(guān)，擁有較高的震懾力和較多的職權(quán)，一般事項(xiàng)的調(diào)查取證，監(jiān)察機(jī)關(guān)完全可以做到。調(diào)查行政機(jī)關(guān)的效率是檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有辦法達(dá)到的。監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有廣泛的調(diào)查職權(quán)，不僅能夠調(diào)查所有行使行政權(quán)的公職人員，覆蓋面廣，還擁有查封、凍結(jié)、扣押、搜查、鑒定等具體措施的權(quán)限，大大提高了公益訴訟案件的辦案效率。[7]基于監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊性，行政機(jī)關(guān)更愿意積極配合監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作，體現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)作為調(diào)查機(jī)關(guān)的優(yōu)越性。

（三）不斷提高檢察人員的專(zhuān)業(yè)能力

目前檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟的案多人少的問(wèn)題應(yīng)該盡快解決。公益訴訟工作的展開(kāi)，離不開(kāi)國(guó)家財(cái)政的支持。在人員配置上，完善檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟機(jī)構(gòu)設(shè)置。避免民事、行政檢察部門(mén)承擔(dān)過(guò)重的工作量，應(yīng)當(dāng)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的行政檢察部門(mén)，才能更好地協(xié)調(diào)檢察機(jī)構(gòu)的職責(zé)和承擔(dān)更多的檢察訴訟工作。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)公益訴訟專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)，因?yàn)楣嬖V訟案件關(guān)系到國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的各方面，關(guān)系到民眾的生活，涉及的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域廣泛，包括生物種類(lèi)保護(hù)、生態(tài)環(huán)境破壞、食品安全、城市規(guī)劃等學(xué)科，要求專(zhuān)業(yè)能力強(qiáng)，必須深入了解學(xué)科，才能了解案件的公益目的和訴訟應(yīng)該追求的效果。建立專(zhuān)業(yè)的公益訴訟人才庫(kù)，做好公益訴訟人才培訓(xùn)。

檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)該多和擁有豐富人才資源的高校保持交流和學(xué)習(xí)，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)和高校的老師、學(xué)生的合作。讓檢察機(jī)關(guān)的工作人員享有接受教育和學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，提高在環(huán)境保護(hù)等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的知識(shí)水平和專(zhuān)業(yè)能力。專(zhuān)業(yè)能力的提高使檢察人員在行政公益訴訟中能夠提出更加專(zhuān)業(yè)的建議和解決方案。在物力支持上，國(guó)家財(cái)政需加大對(duì)公益訴訟的經(jīng)濟(jì)支出，包括設(shè)備和技術(shù)的投入，同時(shí)要建設(shè)統(tǒng)一的鑒定機(jī)構(gòu)，確保評(píng)估鑒定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，減少檢察機(jī)關(guān)在鑒定上的困難。

（四）成本負(fù)擔(dān)：國(guó)家財(cái)政保證

行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，而敗訴的直接后果就是支付訴訟費(fèi)用。這也是訴訟的一般性原則，即敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用。除了敗訴方要承擔(dān)的訴訟費(fèi)用，另一方面，也包括檢察機(jī)關(guān)為了舉證必須支出的調(diào)查費(fèi)用，例如各種委托鑒定、評(píng)估、檢測(cè)的費(fèi)用。如在環(huán)境類(lèi)的案件中，需要有資質(zhì)的鑒定架構(gòu)作出鑒定，但往往鑒定的費(fèi)用都是非常高昂的。因此，各級(jí)財(cái)政應(yīng)該保證檢察機(jī)關(guān)在行政公益案件中的必要支出，包括咨詢費(fèi)用、鑒定、評(píng)估、收集群眾線索時(shí)給予的獎(jiǎng)勵(lì)、敗訴時(shí)支出的訴訟費(fèi)用，確保公益基金專(zhuān)款專(zhuān)用等。這樣才能保持公益訴訟的屬性及避免不必要的干預(yù)。

[注 釋]

①最高檢通報(bào)檢察公益訴訟公作情況，2018 年1月至11月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共提起公益訴訟2560件，立案公益訴訟案件中，訴前程序案件訴前程序案件占比96.84%，訴前程序行政機(jī)關(guān)整改率達(dá)94.42%。

②《實(shí)施辦法》第28 條對(duì)“履行職責(zé)”的規(guī)定是：“人民檢察院履行職責(zé)包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)。