淺析我國政府投資決策機(jī)制

劉曉凱

（蘭州大學(xué)法學(xué)院，甘肅 蘭州730000）

一、政府投資決策權(quán)

政府投資是將預(yù)算確定的政府性資金按照一定的規(guī)劃方案投入特定的固定資產(chǎn)建設(shè)，以便未來能從投資的目標(biāo)項目中獲得預(yù)期的價值增值的經(jīng)濟(jì)活動?？v觀其全過程，可分為投資決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個層面[1]。其中就決策而言，它是整個政府投資過程的核心和主線，而執(zhí)行與監(jiān)督過程都是圍繞決策的最終結(jié)果展開進(jìn)行的。能否科學(xué)合理地在政府投資前進(jìn)行決策，在一定程度上直接決定了最后政府投資結(jié)果的成敗，深刻體現(xiàn)了牽一發(fā)而動全身的道理。從行政法的角度看，政府投資決策的本質(zhì)是行政主體行使公權(quán)力管理社會公共事務(wù)，這是一種專屬于政府所有的行政決策權(quán)。這種權(quán)力在實踐中通常表現(xiàn)為，各級行政機(jī)關(guān)或部門依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、中期財政規(guī)劃和國家宏觀調(diào)控政策，結(jié)合財政收支狀況，統(tǒng)籌安排使用政府投資資金的項目，規(guī)范使用各類政府投資資金。具體包括不同行政層級間的審批、核準(zhǔn)，例如中央和地方投資項目范圍的審批核準(zhǔn)問題；項目建議書、可行性報告研究的編制和申報；對投資預(yù)算審核或批復(fù)等。決策權(quán)中還應(yīng)包括部分行政許可權(quán)，如政府投資項目特許經(jīng)營許可、核準(zhǔn)政府投資工程建設(shè)項目招標(biāo)方案等。唯有正確地行使政府投資決策權(quán)，不斷提高投資決策的科學(xué)化、民主化水平，才能發(fā)揮政府投資作用、提高政府投資效益，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化。

二、發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府投資決策機(jī)制及對我國的啟示

項目決策體制是政府投資治理機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。正確的決策有利于減少投資失誤和資金浪費(fèi)。筆者選擇美國、英國、德國三個國家的政府投資決策機(jī)制作為研究對象，試圖從中發(fā)掘一定的經(jīng)驗予以借鑒。

（一）美國政府投資決策機(jī)制

美國政府投資的決策非常強(qiáng)調(diào)公眾的參與權(quán)。尤其在規(guī)劃和計劃階段，無論是聯(lián)邦一級還是州和地方相關(guān)政府項目管理部門，都要通過網(wǎng)絡(luò)等媒體將相關(guān)文件公諸于眾，同時舉行聽證會廣泛征求民眾和相關(guān)利益團(tuán)體的意見。這樣一來，便能充分發(fā)揮民眾在政府規(guī)劃和項目決策方面的積極作用。

具體決策過程要經(jīng)過各部門嚴(yán)格審查。聯(lián)邦以及各州的政府投資工程的決策及實施程序一般均具有以下特點(diǎn)：即在項目的決策階段，項目要經(jīng)過同級財政部門和議會的嚴(yán)格審查。例如一個大型項目的設(shè)計、審定，一般經(jīng)過區(qū)域規(guī)劃、計劃任務(wù)書發(fā)展研究、項目審定三個環(huán)節(jié)。除此之外，大型咨詢機(jī)構(gòu)和同行評審?fù)瑯邮欠浅Ｖ匾沫h(huán)節(jié)。美國作為一個聯(lián)邦制國家共劃分為51 個州，聯(lián)邦政府又有13個部，行政機(jī)關(guān)一直都有向政府之外的其他專家人士進(jìn)行咨詢的慣例。還有許多咨詢委員會專門為政府提供咨詢意見，它們的存在一方面改善了政府機(jī)關(guān)和外界的聯(lián)系，另一方面也擴(kuò)大了公務(wù)人員的視野，使其決策能夠更科學(xué)、更合理[2]。

（二）英國政府投資決策機(jī)制

英國政府的投資決策機(jī)制沿襲中央集權(quán)制。政府投資主要關(guān)注的領(lǐng)域是醫(yī)療保健、教育、法律秩序和交通，并逐漸向其他行業(yè)進(jìn)行擴(kuò)展。首相辦公室直屬的公共服務(wù)提供專屬（DELIVERY UNIT），直接指導(dǎo)各公共產(chǎn)業(yè)主管部門有效地提供公共服務(wù)。對于一般的決策而言，項目的動議要經(jīng)過如下流程：首先由相關(guān)利益集團(tuán)提交到專門委員會，在委員會討論同意后再提交到有相關(guān)議員參加的聽證和辯論會。通過后再提交地方議會，最終投票通過后財政部門才能進(jìn)入預(yù)算程序。在投資評估方面，各部門都建立了一系列對工程的嚴(yán)格評估標(biāo)準(zhǔn)，使得公共項目投資的價值達(dá)到最大化?？偟脑u估標(biāo)準(zhǔn)由中央財政部發(fā)布的“綠皮書”制定。各部門結(jié)合實際工程的情況并以此為藍(lán)本，制定自己的“綠皮書”。“綠皮書”同時也對工程完成的時間、預(yù)算、成本等等因素提出了科學(xué)的指導(dǎo)意見，使工程的評估者和決策者能夠真正發(fā)掘出提案的價值。

（三）德國政府投資決策機(jī)制

德國聯(lián)邦《預(yù)算法》和《審計法》對于政府投資項目的決策都有規(guī)定。政府在決策的同時不僅需要考慮經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮社會效益，一些政治家還會考慮投資對選舉的影響。投資決策的參與者還包括：（1）交通、建筑和房屋部（簡稱建設(shè)部）。（2）財政部。它與我國財政部的職能類似，主要負(fù)責(zé)資金的調(diào)度和對項目的審查與管理。（3）聯(lián)邦建設(shè)有限公司。該公司屬于國有私營性質(zhì)的公司，設(shè)立的目的主要在于有效避免政府當(dāng)局的干預(yù)和不受政界更替的影響。

政府投資決策程序分為立項審查和預(yù)算審核兩個環(huán)節(jié)。首先，立項一般由項目使用者向財政部提出申請，由建設(shè)部和財政部共同審查。建設(shè)部主要從技術(shù)細(xì)節(jié)方面來進(jìn)行審查，而財政部則是從財政、資金的角度進(jìn)行審批。其次，德國政府對于上報的項目預(yù)算審核極其嚴(yán)格，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考核也分階段把關(guān)。獲得批準(zhǔn)后，項目單位不僅要上報項目的總預(yù)算，還要統(tǒng)計出各個投資項目對應(yīng)的資金比例以及預(yù)期達(dá)到的社會經(jīng)濟(jì)效益成果。以上舉措無不體現(xiàn)出德國政府對于投資項目預(yù)算管理的權(quán)威性、細(xì)致性、科學(xué)性。

（四）他國政府投資決策機(jī)制及對我國的啟示

通過對以上發(fā)達(dá)國家的投資決策機(jī)制進(jìn)行分析，我國政府投資決策機(jī)制應(yīng)當(dāng)繼續(xù)廣泛吸收專家經(jīng)驗并且建立完善的責(zé)任追究機(jī)制。加強(qiáng)社會公眾參與程度、規(guī)范決策程序，同時提高法制化管理水平。

（1）對決策參與者的啟示：加強(qiáng)部門間的相互配合，讓公共權(quán)力更進(jìn)一步回到民眾手中，同時做到充分發(fā)揮專家的價值和作用。

（2）對決策程序的啟示：美國、英國等國家針對投資項目制定的投資計劃，其中有如下幾點(diǎn)值得我國借鑒。第一，設(shè)立政府投資項目儲備庫。政府投資項目儲備庫，顧名思義就是將那些初步篩選符合條件的投資項目先納入其中，待再次審核通過后即可“轉(zhuǎn)正”成為年度執(zhí)行項目。那么什么樣的投資項目才能進(jìn)入儲備庫呢？政府在確定投資項目之前，往往都會考慮項目本身是否與人們的生活需求、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相符。因此，只有那些被評估為在投資建成后能夠提高人民生活水平、增長經(jīng)濟(jì)效益的項目才會被收錄到政府投資項目儲備庫中。第二，構(gòu)建項目提升程序。我國香港地區(qū)政府在對投資項目進(jìn)行審批之前，會先按照項目建設(shè)的輕重緩急和論證的復(fù)雜程度把它們分為甲、乙、丙三個級別，對應(yīng)的每一級別的項目又會有許多審查復(fù)核程序。相對于乙、丙級別的項目來說，甲級項目才是符合政府最終投資要求的，因此唯有上升為甲級項目的工程項目才能進(jìn)行公開招標(biāo)活動。所以構(gòu)建項目提升程序，不僅讓政府投資的整體規(guī)劃變得條理清晰，而且使政府投資決策機(jī)制更加規(guī)范化運(yùn)作，大概率減少了超計劃投資情況的發(fā)生。

三、我國現(xiàn)行政府投資決策機(jī)制存在的缺陷與不足

（一）決策后的問責(zé)追究和監(jiān)督力度不夠

有許多政府投資項目都存在決策失誤的情況，造成了政府投資的資源浪費(fèi)。然而，對于投資決策失誤后的責(zé)任追究問題——如誰來追責(zé)、具體如何追責(zé)等問題，一直存在著許多的立法空白。誠然，不是每一個政府投資決策在任何情況下都能保證最后產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)收益，但有的投資自始就存在著重大失誤。例如可行性論證流于形式，或存在著“首長意志”“面子工程”等情形[3]。對于這些典型的決策失誤，為何依然未見部分決策者受到追究？原因之一就是投資決策后的監(jiān)督機(jī)制以及項目后評價機(jī)制的不完善。

（二）專家和中介機(jī)構(gòu)對于決策的參與度較低、流于形式

決策的民主程度總是存在著各種局限性。為了提高決策的民主化和科學(xué)化，政府在對投資項目作出決策前總會吸收社會中介機(jī)構(gòu)和專家，讓他們參與到?jīng)Q策過程中。通過對項目的可行性研究進(jìn)行評估，達(dá)到科學(xué)決策、合理決策的目的。唯有如此，決策的結(jié)果才能經(jīng)得起來自社會各方面的檢驗。然而，這一過程在實踐中卻具有相當(dāng)程度的形式性。雖然我國投資中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一定的改革，但改革后多數(shù)中介機(jī)構(gòu)依然不能做到與相關(guān)政府管理部門完全分離，也就當(dāng)然不能成為真正獨(dú)立的市場主體。不僅如此，更有一些咨詢中介機(jī)構(gòu)為了壟斷各自的中介服務(wù)市場而隨意動用政府機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力，使政府投資項目的咨詢服務(wù)失去了市場競爭。這種政府部門與咨詢機(jī)構(gòu)之間形成的長期業(yè)務(wù)關(guān)系，難免會使委托機(jī)構(gòu)的意志體現(xiàn)到咨詢意見當(dāng)中，逐漸滋生出不正當(dāng)競爭的苗頭。

（三）決策權(quán)配置不合理導(dǎo)致“首長意志”普遍存在

在地方政府投資的過程中，省級分管領(lǐng)導(dǎo)在項目審批方面有著實質(zhì)的決定權(quán)；省級各部門在投資決策方面往往也掌握著相當(dāng)大的權(quán)力等。這使項目可行性論證流于形式，也使政府投資項目的選擇具有偶然性，缺乏對需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通盤考慮[4]。政府領(lǐng)導(dǎo)利用手中的權(quán)力將自己的意愿強(qiáng)加到投資決策中去，絲毫不顧公眾意愿的表達(dá)，以少數(shù)人的選擇替代了公共選擇。政府決定投資的往往是那些具有重大經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的項目，因此投資的效益應(yīng)當(dāng)決策主體考慮的主要因素。但正是因為“首長意志”的直接或間接影響，其他不相關(guān)因素如政治因素，包括部門爭權(quán)、地區(qū)利益、追求政績等。一旦這些因素成為影響決策的最主要因素時，投資決策的效率和質(zhì)量就難以保證了[5]。

（四）投資項目的論證制度和可行性研究不完善

無論是項目論證制度還是項目可行性研究，就當(dāng)前的相關(guān)立法來看，依然存在著許多不足之處。（1）相對于事后論證而言，項目決策的前期論證明顯不充足。在項目決策的前期，項目法人還沒有產(chǎn)生，且論證過程缺乏一定的經(jīng)費(fèi)作為支持，導(dǎo)致長期以來前期論證沒有落到實處而流于形式。（2）項目的可行性研究不夠全面，難以保證其公正性。如上文所述，一些咨詢中介機(jī)構(gòu)為了壟斷各自的中介服務(wù)市場而隨意動用政府機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力，使政府投資項目的咨詢服務(wù)失去了市場競爭，導(dǎo)致可行性研究缺乏全面性、公正性。（3）總體來看論證缺乏權(quán)威性。相較一般論證而言，權(quán)威論證不僅需要更多各個領(lǐng)域的專家參與，而且論證的前期要搜集更多詳盡的信息資料予以參考。現(xiàn)階段權(quán)威論證的落實還不夠徹底，依然存在評估工作科學(xué)權(quán)威性低、質(zhì)量差等不足。

四、完善投資決策機(jī)制的建議

（一）建立健全投資決策責(zé)任與監(jiān)督機(jī)制

最新通過并將于2019 年7 月1 日正式實施的《政府投資條例》，對于政府投資決策當(dāng)中的責(zé)任與監(jiān)督機(jī)制問題作出了如下規(guī)定：“第三十二條，有下列情形之一的，責(zé)令改正，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分：（1）超越審批權(quán)限審批政府投資項目；（2）對不符合規(guī)定的政府投資項目予以批準(zhǔn)；（3）未按照規(guī)定核定或者調(diào)整政府投資項目的投資概算；（4）為不符合規(guī)定的項目安排投資補(bǔ)助、貸款貼息等政府投資資金；（5）履行政府投資管理職責(zé)中其他玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的情形”。從以上規(guī)定可以看出，最新的立法對于負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員與直接責(zé)任人員的決策責(zé)任追究進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。相關(guān)人員無論是在決策過程中越權(quán)審批，還是隨意濫用個人權(quán)力批準(zhǔn)投資，都將受到法律的處分。只有在條例中規(guī)定清楚誰對投資結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，擔(dān)什么責(zé)任等等，建立起完善的投資問責(zé)機(jī)制，才能避免投資浪費(fèi)、投資失誤的頻繁發(fā)生。對無視可行性研究和項目評估結(jié)論而造成的決策失誤，由決策單位或決策者承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任（或法律責(zé)任），承擔(dān)政府投資決策咨詢業(yè)務(wù)、項目可行性研究業(yè)務(wù)、項目評估業(yè)務(wù)的各種中介機(jī)構(gòu)必須具有獨(dú)立性和超脫性，如果因工作質(zhì)量、屈服某種壓力或受不正常的利益引誘，致使提供的結(jié)論喪失科學(xué)性和公正性，應(yīng)對后果負(fù)經(jīng)濟(jì)（或法律）責(zé)任[6]。

同樣，投資決策監(jiān)督機(jī)制能否科學(xué)合理運(yùn)行，也決定著最終投資結(jié)果的成敗。對于投資決策的監(jiān)督，筆者于此將其分為投資部門的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。首先，投資部門的內(nèi)部監(jiān)督涉及土地、城市規(guī)劃、工商管理、資源管理諸多方面，相關(guān)部門若能依法履行各自的職責(zé)、恪盡職守，定會對各類投資主體的投資行為起到一定的制約作用。具體而言，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)審計部門的監(jiān)督職能，在投資決策的整個過程中都充分發(fā)揮作用，做到有錯必究。與此同時也要對投資項目特派員稽查制度進(jìn)行完善，稽查投資項目時更謹(jǐn)慎、更嚴(yán)格，保證政府投資的每一分錢都落到實處、達(dá)到成效。其次，投資部門的外部監(jiān)督體現(xiàn)為公眾監(jiān)督和人大監(jiān)督。公眾監(jiān)督尤其是媒體監(jiān)督往往更能發(fā)揮監(jiān)督作用，因為在自媒體時代大眾傳媒具有時效性、普遍性和多樣性，這些特性使得媒體監(jiān)督相比個人監(jiān)督具備天然的優(yōu)勢。而人大監(jiān)督同樣必不可少，應(yīng)當(dāng)在立法中規(guī)定重大項目必須經(jīng)人大的審議批準(zhǔn)，加強(qiáng)對投資項目的實質(zhì)性審查，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。

（二）完善專家評審制度并提高公眾參與度

想要保證決策的民主性與科學(xué)性，除了依靠相關(guān)政府部門的依法履行職責(zé)外，還需要廣泛聽取社會公眾的意見。如上文所述，在發(fā)達(dá)國家的政府投資過程中，有資質(zhì)的專家人士往往能夠從其本專業(yè)領(lǐng)域提出頗有建設(shè)性的建議，這些建議對投資決策者的決策影響非常大。從我國政府投資決策程序中可以看到，雖然決策環(huán)節(jié)確實引入了專家參與，但存在專家數(shù)量少、水平層次不齊等問題。不僅如此，專家的參與在實踐中往往只是走過場，他們并不擁有實質(zhì)的獨(dú)立評審權(quán)。因此，想要讓專家在投資決策中真正的發(fā)揮其價值，就必須賦予他們獨(dú)立的項目評審權(quán)，做到專家評審不受外界無關(guān)因素的干擾。不僅如此，對于參與決策專家資質(zhì)的審核應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格，保證決策專家?guī)斓恼w質(zhì)量。

為增加投資決策的透明度，還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善投資決策聽證制度和質(zhì)詢機(jī)制。在對決策程序立法時，應(yīng)當(dāng)把強(qiáng)制聽證規(guī)定為法定必經(jīng)程序。同時，聽證會議要定期召開，保證有關(guān)專家和利益主體能夠全程參與。除此之外，政府也要聽取民間組織和各方媒體的聲音，征求人大的意見，這樣才能做到?jīng)Q策時眼觀六路耳聽八方。社會民眾可以選擇網(wǎng)絡(luò)、電話、媒體等途徑，向政府機(jī)關(guān)就投資決策問題進(jìn)行質(zhì)詢，確保公眾的民主權(quán)利充分行使。

（三）保證決策權(quán)配置的合理性

首先，在了解政府投資決策權(quán)如何配置之前，必須先確定享有投資決策權(quán)的主體有哪些。在我國當(dāng)前的實踐中，享有投資決策權(quán)的主體一般為履行政府投資管理職能的特定部門，主要包括投資主管部門、財政部門和行業(yè)管理部門[7]。三部門各自分工不同，相互配合、互相制約，共同為投資項目決策發(fā)揮作用。其次，依據(jù)投資決策主體的層級方向不同，可以將政府投資決策權(quán)的配置分為橫向配置和縱向配置。決策權(quán)的橫向配置，指政府投資決策權(quán)在同一級政府內(nèi)部的不同部門之間進(jìn)行分配，具體在實踐中體現(xiàn)為同級政府對于項目審批權(quán)和資金調(diào)度權(quán)的分配問題。而決策權(quán)的縱向配置，指政府投資決策權(quán)在不同級政府之間的分配，在實踐中主要表現(xiàn)為投資項目的范圍確定問題[8]。

針對決策權(quán)的橫向配置問題，立法中應(yīng)當(dāng)明確同級政府各部門間的權(quán)限如何劃分、權(quán)力系統(tǒng)如何構(gòu)成。各部門行使職權(quán)不能眉毛胡子一把抓，應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的資源優(yōu)勢有針對性地作出決策判斷，要避免跨部門越位行使決策權(quán)的情況發(fā)生。而對于決策權(quán)的縱向配置，應(yīng)當(dāng)充分考慮投資項目建設(shè)的目的和投資資金的來源等問題，進(jìn)而合理確定不同層級政府之間的項目決策權(quán)限和范圍，使上下級政府間的事權(quán)及支出責(zé)任的設(shè)定更為系統(tǒng)化。除此之外，亦不可忽視人大在決策中的地位和作用。應(yīng)當(dāng)在立法中規(guī)定，重點(diǎn)領(lǐng)域的重大項目必須經(jīng)人大的審議批準(zhǔn)，加強(qiáng)對投資項目的實質(zhì)性審查，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用[9]。

（四）加強(qiáng)并完善可行性研究與項目論證制度

《政府投資條例》第九條規(guī)定，“政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，項目單位應(yīng)當(dāng)編制項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。項目單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府投資項目的前期工作，保證前期工作的深度達(dá)到規(guī)定的要求，并對項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計以及依法應(yīng)當(dāng)附具的其他文件的真實性負(fù)責(zé)?！?/p>

從當(dāng)前立法情況來看，投資項目的可行性研究已經(jīng)成為決策前的法定強(qiáng)制程序。項目單位在編制可行性研究報告時，應(yīng)當(dāng)保持公正性和獨(dú)立性，一切調(diào)查研究都要建立在客觀事實的基礎(chǔ)上，實事求是的對技術(shù)方案進(jìn)行對比和評價。除此之外，對于重點(diǎn)領(lǐng)域的重大項目還可以進(jìn)行不可行性論證。當(dāng)政府即將出臺新政策或者新投資項目時，可以臨時組建一批專門人員對此政策或項目進(jìn)行反向論證。這樣一來，政府不僅能擁有來自不同思維角度的信息資源供其決策，而且也能夠?qū)ξ粗闆r提前進(jìn)行預(yù)判并采取相應(yīng)的防范措施。不僅如此，如前所述項目咨詢論證主要由專家通過專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)實現(xiàn)。只有賦予專家獨(dú)立的項目評審權(quán)，才能保證項目論證整體的專業(yè)性和科學(xué)性，從而降低政府決策的失誤率。

五、結(jié)語

對政府投資決策行為的規(guī)范，實際上是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，是建立在一系列體制和機(jī)制相互配合、協(xié)同作用的基礎(chǔ)上。政府投資決策的正確與否，不僅直接關(guān)系到投資項目在整個投資過程各個環(huán)節(jié)的運(yùn)行效率，還關(guān)乎政府投資預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益能否實現(xiàn)。因此，必須提高政府投資決策機(jī)制的科學(xué)化、民主化水平。要建立健全投資決策責(zé)任與監(jiān)督機(jī)制，同時完善專家評審制度并提高公眾在決策中的參與度；進(jìn)一步加強(qiáng)并完善可行性研究與項目論證制度，事前監(jiān)督與事后監(jiān)督兩手抓，增強(qiáng)行為的透明度和規(guī)范性，遏制個人專斷，降低決策失誤。唯有做到如上所述，才能更好構(gòu)建起政府投資決策機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。●