論農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)中存在的問題

晉龍濤

摘 要：財產(chǎn)權(quán)是維持人的生存所不可缺少的基本權(quán)利，包括中國在內(nèi)的世界各國憲法都給于了嚴(yán)格保護(hù)。但是現(xiàn)實中，我國對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)仍存在諸多問題。當(dāng)前，最突出的問題就是農(nóng)村集體土地征用問題，一是農(nóng)民和農(nóng)民集體在征用集體土地中沒有決策權(quán)，二是補(bǔ)償過低。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；土地征用；決策權(quán)；補(bǔ)償

中圖分類號：DF38 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）29-0035-02

財產(chǎn)權(quán)是指以財產(chǎn)利益為內(nèi)容，直接體現(xiàn)財產(chǎn)利益的民事權(quán)利，財產(chǎn)權(quán)是維持人的生存發(fā)展所不可或缺、不可剝奪的基本權(quán)利。財產(chǎn)權(quán)包括物權(quán)、債權(quán)、繼承權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等，其中以物權(quán)最為重要。由于農(nóng)民從業(yè)渠道窄，更缺乏職業(yè)訓(xùn)練，同時整體受教育層次低，導(dǎo)致他們在獲得財產(chǎn)方面的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市民，其財產(chǎn)權(quán)益也相對單一。對于農(nóng)民來說最重要的財產(chǎn)就是土地，最重要的財產(chǎn)權(quán)就是土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。土地承包經(jīng)營戶在其承包期限內(nèi)依法對集體所有的土地享有占有、經(jīng)營、使用和收益的權(quán)利。農(nóng)民在有權(quán)宅基地上建造房屋及其附屬設(shè)施，并對宅基地進(jìn)行占有、使用和有限制處分。承包地和宅基地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人和宅基地使用權(quán)人有權(quán)依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償。當(dāng)前最突出的問題就是農(nóng)村集體土地征用問題，主要表現(xiàn)在兩點。

一、農(nóng)民和農(nóng)民集體在征用集體土地中沒有決策權(quán)

土地管理法第五章就征收農(nóng)地做出了規(guī)定。第四十四條第規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。第四十八條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。由此我們可以看出，在農(nóng)地征用、補(bǔ)償安置過程中，沒有農(nóng)民的身影，也沒有村集體的身影，完全是由政府決策。農(nóng)民集體竟然沒有對所有權(quán)屬于自己的土地?fù)碛刑幏謾?quán)。

然而，這部法律的規(guī)定似有自相矛盾之處。該法第二條規(guī)定我國土地分為全民所有制和勞動群眾集體所有制。第八條規(guī)定哪些土地屬于農(nóng)民集體所有。第十四條規(guī)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營期限為30年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。該法第六十二條規(guī)定農(nóng)民根據(jù)法律有權(quán)擁有宅基地，物權(quán)法第十三章規(guī)定了宅基地使用權(quán)。由這些規(guī)定可以推斷出。

第一，只有農(nóng)民集體才可以決定集體土地的收益、處分問題。所有權(quán)是財產(chǎn)權(quán)中最完整的權(quán)利，權(quán)利人對標(biāo)的物可以直接全面排他性支配特定的物的物權(quán)。所謂全面支配，意味著支配范圍的全面性和支配時間的無限性。所有權(quán)具有絕對性、排他性、永續(xù)性三個特征，具體包括占有、使用、收益、處分四項權(quán)能，缺一不可。既然憲法、土地法都規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有權(quán)，那么對農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)只能歸農(nóng)村集體，政府無權(quán)處分集體的土地。法律規(guī)定，地方政府和國務(wù)院征用集體土地、補(bǔ)償農(nóng)民而不經(jīng)過他們的同意是違背所有權(quán)的法律宗旨。即使是為了公共利益而征用土地，也應(yīng)該由人大來決定，因為人大是決策機(jī)構(gòu)，而政府是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。法律既規(guī)定集體土地所有權(quán)，又規(guī)定政府有權(quán)處分集體土地是自相矛盾的。

第二，征用集體土地不能以破壞農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)為代價。對于個體農(nóng)民來說，他們沒有土地所有權(quán)，但是可以擁有三十年的承包經(jīng)營權(quán)和永久性的宅基地使用權(quán)。即使政府有權(quán)征用集體土地，但是此時農(nóng)民對土地享有承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。在征用集體土地之前應(yīng)首先解除土地經(jīng)營權(quán)合同，并補(bǔ)償農(nóng)民的損失，同時，與農(nóng)民協(xié)商、確定宅基地補(bǔ)償方案并進(jìn)行補(bǔ)償。然而，土地管理法并沒有相應(yīng)的規(guī)定，現(xiàn)實中更是忽略了這一點。

作為單個的農(nóng)民，他們享有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，作為集體的一員，他們有集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)或交易決策權(quán)。然而這兩個權(quán)利都得不到保障。

從這兩點可以看出，我國的土地管理法本身自相矛盾，矛盾的根源在于對所有權(quán)的理解不足。這部法律也有違憲的嫌疑，憲法規(guī)定只有為了公共利益才可以征收或征用土地，而土地管理法只是籠統(tǒng)的用“建設(shè)用地”一詞。公共利益用地只是建設(shè)用地的一種。所以在征用集體土地時，應(yīng)有本村全體公民或者絕大多數(shù)（譬如2/3）公民同意之后才可以。

從法律上講對于宅基地的征收要求更低，根據(jù)該法第四十五條的規(guī)定，幾乎所有的征收都可有省級政府決定，總計超過70公頃的宅基地并不多見。現(xiàn)實中化整為零的征收使得耕地、宅基地更容易被征收。

二、補(bǔ)償過低

土地管理法第四十七條規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。盡管土地是最根本的財富，但是只有當(dāng)農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地之后才大為升值。若只是用來耕種農(nóng)作物，對很多中國人來說可能是負(fù)擔(dān)，因為人均土地少而分散，同時要有大量的投入，如化肥、農(nóng)藥、灌溉、收種等。征用土地后按照原有用途給與補(bǔ)償?shù)囊?guī)定這一標(biāo)準(zhǔn)太低。商品的價格是由交易過程中市場需求來決定的，土地也應(yīng)如此；此外，物以稀為貴，我們一直說我們?nèi)硕嗟厣佟＿@都說明，土地補(bǔ)償是應(yīng)按土地交易后的收益來進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，或者由雙方協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而非按原來的用途。舉例來說，一件物品/商品在甲手中可能沒有任何用途和意義，但是對于乙來說卻極為珍貴，那么，甲就有權(quán)以高價售出。對于土地補(bǔ)償來說，應(yīng)該是按照土地交易后的收益情況或者雙方協(xié)商的結(jié)果來執(zhí)行。同時，該法再按照原有用途進(jìn)行補(bǔ)償時，又做了最高限制。這就更加降低了對農(nóng)民的補(bǔ)償。因為土地是集體的，集體土地所有權(quán)具有永續(xù)性，所以，除用承包經(jīng)營的30年權(quán)限來對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償外，還應(yīng)該按永久權(quán)限來補(bǔ)償農(nóng)村集體。年限限制就使得本來受到補(bǔ)償就低的農(nóng)民再次失去一次補(bǔ)償?shù)臋C(jī)會。

物權(quán)法沒規(guī)定征收宅基地的補(bǔ)償辦法。土地管理法第四十七條規(guī)定“征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定?！币馕吨鴮φ匮a(bǔ)償?shù)碾S意性更大。宅基地單位面積上的不動產(chǎn)和動產(chǎn)價值更大；同時，相對于三十年的土地承包經(jīng)營權(quán)，宅基地使用權(quán)是永久性的，參照耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)果使得宅基地使用人獲得的補(bǔ)償費(fèi)相對可耕地更少。物權(quán)法第四十二條還規(guī)定了在補(bǔ)償?shù)耐瑫r還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件，現(xiàn)實中也并不理想。endprint

盡管每失地之前農(nóng)民的生活可能不會富裕，但是他們可以把土地承包經(jīng)營權(quán)再次流轉(zhuǎn)收取一定利益，或者在土地上種植樹木，自己外出打工，留足口糧地，以及把部分房屋出租，等等，使自己和家人還能較好的生活下去。但是土地征用后補(bǔ)償過低往往會導(dǎo)致失地農(nóng)民更加貧困。失去土地之后，若他們沒有工作就會失去生活來源和社會保障；即使有工作，由于缺乏知識、技能等收入也被邊緣化。早在2010年，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所教授、社會問題研究中心主任于建嶸就指出：“近20年來，農(nóng)民被征地約1億畝，獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)與市場價的差價約為2萬億元?！敝辽儆? 000—6 000萬農(nóng)民徹底失去了土地，他們有的成為城市居民，但還有近一半沒有工作，沒有保障。農(nóng)村土地糾紛主要表現(xiàn)在：一是不經(jīng)農(nóng)民同意強(qiáng)迫征地，二是補(bǔ)償過低，三是即使補(bǔ)償?shù)瓦€發(fā)不到農(nóng)民手中，四是補(bǔ)償款被貪污挪用。土地糾紛問題已占全部農(nóng)村群體性事件的65%。據(jù)騰訊網(wǎng)報道，2011年，陜西省賣地243億元收益31億元，卻只給被征地農(nóng)民1.2億元補(bǔ)償。但就政府土地收益而言，就是農(nóng)民補(bǔ)償金的25.83倍。作為農(nóng)民集體成員的農(nóng)民，卻幾乎無法享受土地交易帶來的利益。

然而，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)尤其是土地財產(chǎn)權(quán)得不到有效保障的事件仍在繼續(xù)，征地過程中往往都伴隨著暴力，這幾年每年都有大量強(qiáng)征土地的新聞出現(xiàn)。個別官員的行為更是荒唐，如山東省泰安市原市委書記胡建學(xué)，因迷信竟然下令將已按計劃施工的國道改道除，[3]強(qiáng)拆之外，又造成大量的土地被破壞和資源浪費(fèi)。除強(qiáng)拆農(nóng)地之外，還有大量強(qiáng)拆農(nóng)民宅基地的現(xiàn)象，不少情況下，農(nóng)民都沒來得及把屋內(nèi)的財產(chǎn)清空即被強(qiáng)拆，造成大量無法挽回的損失。

在新農(nóng)村建設(shè)中也存在侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、浪費(fèi)土地、禁止農(nóng)民翻新房屋等現(xiàn)象。隨著新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)行，不少農(nóng)村已經(jīng)開始進(jìn)行排房化建設(shè)。在進(jìn)行排房化建設(shè)時，選地一般都在非宅基地區(qū)——農(nóng)田區(qū)，有的還是在基本農(nóng)田區(qū)。選擇農(nóng)田作為新村建設(shè)，村委會并沒有與農(nóng)民解除土地承包經(jīng)營權(quán)，并進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，其實很多農(nóng)民也不知道承包經(jīng)營權(quán)為何物。無論農(nóng)民知道與否，村委會的這一做法都是侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的。當(dāng)新房建好之后，從數(shù)量上來說未來的可耕地確實增加許多。但是，老村的房屋盡管被拆掉，但是這些土地在很長的時間內(nèi)是不適合耕種的，這些土地存在的問題有：大量的瓦礫沒有被清除、土地硬化、長期沒有施肥等，即使這片土地被利用起來，收益之后如何分紅也是個問題。在一些將來可能要進(jìn)行排房化的村莊里，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府禁止農(nóng)民翻新自己的老舊房屋，即使無法居住，也不讓翻新，也不讓申請新的宅基地。對于自己的宅基地來說，農(nóng)民是有權(quán)進(jìn)行翻新房屋的，對于需要宅基地的也有權(quán)申請新的宅基地，但是實際情況卻是個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府千方百計阻止翻新房屋和批準(zhǔn)新的宅基地，這依然侵犯了農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。

由于司法系統(tǒng)的財政由政府掌控，司法系統(tǒng)往往有意無意地站在政府一邊，因而，農(nóng)民土地權(quán)益在司法救濟(jì)方面也難以實現(xiàn)。

受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制，農(nóng)民無論是在財產(chǎn)的獲取途徑、數(shù)量等方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市民，盡管土地是農(nóng)民最根本的財產(chǎn)，但是，只有土地經(jīng)由政府轉(zhuǎn)給開發(fā)商之后才能發(fā)揮最大財富效能，由于農(nóng)民的弱勢地位，導(dǎo)致其在與政府的博弈中總處于下風(fēng)——土地權(quán)益難以得到有效保護(hù)。參考文獻(xiàn)：

[1] 于建嶸.20年來農(nóng)民被征地1億畝 補(bǔ)償與市價相差2萬億[EB/OL].http：//www.eeo.com.cn/eobserve/Politics/official/2010/11/05/184896.shtml.

[2] 陜西2012年賣地243億收益31億 給被征地農(nóng)民1.2億[EB/OL].http：//news.qq.com/a/20120928/000961.htm.

[3] 迷信官員盤點：有人因大師預(yù)測下令將國道改道[EB/OL].http：//news.qq.com/a/20130731/001488.htm.

[責(zé)任編輯 安 琪]endprint