新時代我國民航公安安保規(guī)制研究

王貝貝

（鐵道警察學(xué)院 治安學(xué)系，河南 鄭州450053）

新時代我國已成為世界航空運(yùn)輸大國，民航業(yè)也逐漸成為國民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)，航空運(yùn)輸在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位愈發(fā)顯著。而安全是民用航空的生命線，尤其是美國“9·11”事件之后，人們對民用航空的擔(dān)憂從航空器的飛行安全轉(zhuǎn)移到了針對航空器的犯罪活動，民用航空的安保問題越來越受到人們的重視。機(jī)場公安、地面安檢、空中安保是保衛(wèi)民用航空器飛行安全的三大領(lǐng)域，其中機(jī)場公安和空中安保都可以見到民航公安的身影，可見民航公安在保障民用航空安全方面發(fā)揮著重要的作用。因此，研究民航公安安保的規(guī)制問題，是保障民用航空安全不可回避的重要課題。

一、新時代民航公安的安保職責(zé)解析

為應(yīng)對國內(nèi)外航空安保的嚴(yán)峻復(fù)雜形勢，我國自20 世紀(jì)70 年代開始就加入了《國際航空安保公約》，國務(wù)院也專門頒發(fā)了《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》，民航局根據(jù)業(yè)務(wù)需要前后出臺了六部專門規(guī)范安保工作的規(guī)章以及大量的政府規(guī)范性文件。在這些法律規(guī)范的指引下，我國于20世紀(jì)80年代成立了民航公安機(jī)關(guān)。由于民航公安在執(zhí)法中的權(quán)限劃分及職責(zé)分工與一般公安機(jī)關(guān)不同，故與鐵路、交通、林業(yè)公安機(jī)關(guān)合稱為我國的四大行業(yè)公安機(jī)關(guān)?；诂F(xiàn)有的法律法規(guī)，民航公安在民用航空安保中的職責(zé)主要體現(xiàn)在機(jī)場公安和空中警察在民用航空安保領(lǐng)域所承擔(dān)的安保職責(zé)。

（一）機(jī)場公安的安保職責(zé)

根據(jù)《中國民用航空總局關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例〉有關(guān)問題的通知》的規(guī)定，機(jī)場公安是指國家依法在機(jī)場設(shè)立的，對機(jī)場安保承擔(dān)管理、監(jiān)督、檢查職責(zé)，獨(dú)立執(zhí)行覆蓋民航系統(tǒng)全面安全保衛(wèi)任務(wù)的專門公安機(jī)關(guān)。根據(jù)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民航總局、公安部關(guān)于組建民航公安機(jī)構(gòu)的請示報告》，機(jī)場公安的職責(zé)有八項(xiàng)，但隨著國內(nèi)形勢的變化，現(xiàn)如今機(jī)場公安的職責(zé)可以總結(jié)為三個方面：一是打擊各種針對民用航空器的恐怖活動；二是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌部署空防安全工作；三是維護(hù)機(jī)場的正常運(yùn)營秩序。

（二）空中警察的安保職責(zé)

為防范航空器內(nèi)人為因素對飛行活動的非法干擾，有效預(yù)防和制止發(fā)生在航空器內(nèi)的違法犯罪活動，我國從2002年開始組建空中警察隊(duì)伍。我國的空中警察實(shí)行雙重管理：民航總局公安局負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，航空公司負(fù)責(zé)勤務(wù)派遣。我國在民航總局公安局下設(shè)空中警察總隊(duì)，在各航空公司分別設(shè)立支隊(duì)、下設(shè)大隊(duì)、再下設(shè)中隊(duì)。我國第一批空中警察于2003 年10 月1 日正式上崗，與機(jī)長、航空安全員一起承擔(dān)空中安保的職責(zé)。

目前，我國在規(guī)定空中警察職責(zé)方面的有關(guān)法律規(guī)范幾乎為空白，僅有民航總局公安局空中警察總隊(duì)下發(fā)的《空中警察管理規(guī)定（試行）》，其中規(guī)定了空中警察依法處理的12 種行為。與國際上其他國家機(jī)上安保力量只負(fù)責(zé)處理劫機(jī)、炸機(jī)、恐怖事件等嚴(yán)重的違法犯罪行為不同，《空中警察管理規(guī)定（試行）》把空中警察可以處理的12種行為分為兩大類，除了上述較嚴(yán)重的違法犯罪行為之外，還包含了一般的防范并制止旅客其他危害民用航空安全和破壞航空器正常秩序的行為，這些行為因?yàn)檫`法情節(jié)較輕，通常只受到行政處罰。

空中警察作為人民警察的一個警種，依法享有行政執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)。在航空器內(nèi)執(zhí)行安保任務(wù)時，空中警察依據(jù)《中華人民共和國警察法》《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律法規(guī)，可依法對違法嫌疑人采取盤問、檢查、強(qiáng)行帶離等行政強(qiáng)制措施。

二、現(xiàn)階段我國民航公安安保領(lǐng)域存在的不足

（一）安保立法不足

民用航空安保領(lǐng)域經(jīng)過多年的探索與實(shí)踐，已初步形成了以《中華人民共和國民用航空法》為母法，《刑法》《治安管理處罰法》為核心，《民用航空安全保衛(wèi)條例》《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》《中國民用航空安全檢查規(guī)則》《飛行中安保規(guī)則》等法規(guī)為重點(diǎn)，以及一系列有關(guān)航空安全保衛(wèi)的規(guī)范性文件為補(bǔ)充的法律體系。該法律體系雖然在一定程度上為民用航空的安保工作提供了有力的法律支持，但是，民航公安在履行安保職責(zé)時仍面臨著立法不足的掣肘。

1.安保立法滯后

民航公安履行安保職責(zé)時依據(jù)的母法——《中華人民共和國民用航空法》——于1995 年制定，1996年施行。雖然五經(jīng)修訂，但《民用航空法》每次修訂都是小范圍修訂，并未涉及一些根本性問題。譬如《民用航空法》第八章對公共航空運(yùn)輸企業(yè)市場準(zhǔn)入、航空運(yùn)力、航空運(yùn)價等方面的管理模式顯然不符合十八大以來黨中央確定的繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制改革和擴(kuò)大對外開放的精神，其管理模式與世界先進(jìn)的航空運(yùn)輸管理體制不符，阻礙了中國航空運(yùn)輸企業(yè)融入經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的趨勢［1］。

此外，作為民航公安的空中警察在執(zhí)法過程中，與其配套的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)則更加落后，這在客觀上直接導(dǎo)致其執(zhí)法依據(jù)不足。目前我國對空中警察的職責(zé)描述僅有兩個規(guī)范性文件：《中國民航空中警察組建方案》《空中警察管理規(guī)定（試行）》。更復(fù)雜的是，法學(xué)界對于規(guī)范性文件的法律效力問題一直爭論不休，尚無定論。這些都在一定程度上造成了空中警察的執(zhí)法困境［2］。

2.安保法律體系混亂

目前，我國在民用航空安保方面的立法主要有——①法律：《民用航空法》《刑法》《治安管理處罰法》。②行政法規(guī)及規(guī)章：《民用航空安全保衛(wèi)條例》《民用航空安全檢查規(guī)則》《民用機(jī)場航空器活動區(qū)道路交通安全管理規(guī)則》《航空安全員合格審定規(guī)則》《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)規(guī)則》《公共航空運(yùn)輸企業(yè)航空安全保衛(wèi)規(guī)則》。③規(guī)范性文件：《國家民用航空安全保衛(wèi)規(guī)劃》《民航總局關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例〉有關(guān)問題的通知》《民用機(jī)場公安機(jī)關(guān)治安防控工作實(shí)施細(xì)則》等數(shù)百部規(guī)范性文件。

顯然，我國航空安保法律體系中規(guī)范性文件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了法律、行政法規(guī)和規(guī)章的總和。但這些規(guī)范性文件在整個法律體系中的地位和法律效力，目前我國法律并沒有明確規(guī)定。在這樣的背景下，試圖通過這些規(guī)范性文件對我國民航安保工作發(fā)揮重要作用，顯然是行不通的。再加上這些規(guī)范性文件自身存在數(shù)目龐雜，內(nèi)容交叉重疊，適用措施滯后的問題，導(dǎo)致我國民用航空安保法律體系頭輕腳重，體系混亂。

在民航領(lǐng)域，民航公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)具有一定的特殊性。除了依據(jù)一般公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，如《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國警察法》之外，還有一些特殊的法律法規(guī)規(guī)章，如《中華人民共和國民用航空法》《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)規(guī)則》等。而這些特殊的法律法規(guī)條文本身又規(guī)定，適用的當(dāng)時需要結(jié)合其他法律法規(guī)的內(nèi)容，這就導(dǎo)致民航公安機(jī)關(guān)執(zhí)法時法律依據(jù)混亂，難以適用。

3.國際航空安保公約與國內(nèi)立法銜接不暢

為保衛(wèi)民用航空的飛行安全，中國先后簽署了《東京公約》《海牙公約》《蒙特利爾公約》等多個國際民航安保公約。在這些公約里，中國將自覺履行締約國的義務(wù)，按照國際航空安保公約的要求和標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建與國際航空安保相接軌的安保法律體系。那么，這就勢必要考慮到一個復(fù)雜的問題——國際條約在國內(nèi)的適用問題，也稱國際法與國內(nèi)法的關(guān)系問題［3］。中國法學(xué)界比較一致的看法是“國際法與國內(nèi)法是兩個不同的法律體系，但由于國內(nèi)法的制定者和國際法的制定者都是國家，兩個體系之間有著密切的聯(lián)系，彼此不是互相獨(dú)立而是相互滲透和相互補(bǔ)充”［4］，據(jù)此，國際條約在國內(nèi)的適用問題就轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾螌H條約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，或如何直接并入國內(nèi)法，以及當(dāng)國際條約與國內(nèi)法發(fā)生沖突時如何適用的問題。關(guān)于國際民航安保公約如何在國內(nèi)適用，我國并沒有明確的規(guī)定，具體的適用都散見于一些法律法規(guī)中。譬如1980年，國務(wù)院出臺的《關(guān)于中國加入海牙公約和蒙特利爾公約的通知》上標(biāo)明“希望各地區(qū)、各有關(guān)部門認(rèn)真執(zhí)行上述國際航空保安條約的有關(guān)條款”；1987年出臺的《關(guān)于對中華人民共和國締結(jié)或參加的國際條約所規(guī)定的罪行行使管轄權(quán)的決定》規(guī)定“對于中華人民共和國締結(jié)或參加的國際條約所規(guī)定的罪行，中華人民共和國在所承擔(dān)條約義務(wù)的范圍內(nèi)，行使刑事管轄權(quán)”。這些都是將國際航空安保公約自動并入國內(nèi)法。除此之外，我國還通過對有關(guān)法律條約的制定和修改，將我國加入的、國際航空安保公約中規(guī)定的但沒有確定具體罪名和處罰的危害航空安全的違法犯罪行為確定下來。譬如1997 年的《刑法》中新增了“劫持航空器罪”，這就是將國際民航安保公約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的具體體現(xiàn)。但在司法實(shí)踐中，這些較混亂的適用方式導(dǎo)致國際航空安保公約在我國的適用方式和法律地位始終處于模糊不清的狀態(tài)。

除此之外，國際航空安保公約與國內(nèi)法還有銜接不暢的地方。譬如，關(guān)于國際航空安保公約在我國刑法體系的地位和適用效力問題，《刑法》并沒有作出明確規(guī)定，一旦出現(xiàn)某類國際航空安保公約規(guī)定的危害航空安全的犯罪行為而我國《刑法》對此又沒有明確規(guī)定，其如何適用就變得撲朔迷離了。這些都在客觀上加大了實(shí)務(wù)部門處理此類違法行為的難度。

（二）安保主體方面的不足

1.機(jī)場公安機(jī)關(guān)體制改革問題較多

從2003 年8 月民航總局和公安部聯(lián)合下文實(shí)施《民用機(jī)場機(jī)構(gòu)改革方案》開始，全國93個機(jī)場公安機(jī)關(guān)分別開始進(jìn)行屬地化改革。但直到現(xiàn)在，機(jī)場公安機(jī)關(guān)在體制改革中依然存在許多問題：部分地區(qū)移交工作進(jìn)展緩慢甚至停滯；在對改革文件精神的貫徹實(shí)施中，各個地方操作不一，等等。

雖然機(jī)場公安的體制改革改變了機(jī)場公安的行政隸屬關(guān)系，強(qiáng)化了其政府監(jiān)管職責(zé)，定機(jī)構(gòu)、定編制、定職能的《三定方案》也為機(jī)場公安理順了部分工作關(guān)系，但是體制改革遺留問題仍然影響機(jī)場安保職責(zé)的保障力度。體制改革之前，機(jī)場和機(jī)場公安機(jī)關(guān)是“一家人”，體制改革之后機(jī)場公安移交地方，但部分機(jī)場管理者出于自身利益考慮，將本屬于機(jī)場公安機(jī)關(guān)行使的職責(zé)重新劃分給自己管理的空防安全部門。這就導(dǎo)致機(jī)場的某些部門和機(jī)場公安多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉。譬如，就機(jī)場控制區(qū)通行證件使用管理而言，這本屬于民航公安機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，但是民航安全監(jiān)督管理局空防處在日常工作中也在行使著機(jī)場控制區(qū)通行證的管控職責(zé)［5］。這就容易引起多個部門之間推諉、扯皮，甚至爆發(fā)沖突，影響其安保職責(zé)的履行。

體制改革后，機(jī)場公安機(jī)關(guān)雖然隸屬于地方公安機(jī)關(guān)，但與地方公安機(jī)關(guān)存在著銜接不暢的問題。譬如，就旅館業(yè)治安管理系統(tǒng)的銜接問題，有些地方公安機(jī)關(guān)的管理系統(tǒng)并未完全向機(jī)場公安開放。當(dāng)一些地方公安高度關(guān)注的重點(diǎn)管控人員到機(jī)場轄區(qū)賓館住宿時，機(jī)場公安通常毫不知情，完全依賴于地方公安的通知、通報，這極其不利于機(jī)場公安的治安管理工作。

2.空中安保主體職責(zé)混亂

公共航空運(yùn)輸企業(yè)負(fù)責(zé)飛行中航空器的安全保衛(wèi)工作，但是企業(yè)法人一般不可能成為飛行中航空安保工作的具體實(shí)施者，因此，飛行中航空器安保的職責(zé)具體由機(jī)長、空中警察、航空安全員和其他機(jī)組成員，甚至包括旅客承擔(dān)。其中，依據(jù)《飛行中安保規(guī)則》規(guī)定，其他機(jī)組成員的安保職責(zé)為“按照分工維護(hù)客艙正常秩序，發(fā)現(xiàn)航空器可疑情況時及時通知航空安全員，協(xié)助機(jī)長及航空安全員妥善處理飛行中出現(xiàn)的嚴(yán)重危害飛行安全的行為”；旅客的安保職責(zé)主要體現(xiàn)在遵守民用航空的相關(guān)規(guī)定，保持航空器內(nèi)的良好秩序，發(fā)現(xiàn)航空器內(nèi)有可疑情況時及時舉報?？梢?，在空中實(shí)施安保的主體主要為機(jī)長、空中警察和航空安全員。

機(jī)長的空中安保職責(zé)主要通過以下國際條約及國內(nèi)法賦予：1963年的《東京公約》規(guī)定了機(jī)長的五種治安權(quán)——采取合理強(qiáng)制措施、獲得治安協(xié)助權(quán)、命令離開飛機(jī)權(quán)、移交主管當(dāng)局權(quán)和合法掌握證據(jù)權(quán)；《民用航空法》規(guī)定了機(jī)長對于航空器的違法行為可以采取合理措施的權(quán)力；《民用航空安保條例》規(guī)定了機(jī)長享有特殊情況下拒絕起飛的權(quán)力；《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)規(guī)則》規(guī)定了機(jī)長采取管束措施等治安權(quán)力。

據(jù)前文所述，我國關(guān)于空中警察的執(zhí)法規(guī)范性文件較少，其空中安保的職責(zé)權(quán)限也并非十分明確。實(shí)踐中，空中警察通常需要負(fù)責(zé)處理飛機(jī)上發(fā)生的所有危害飛行安全的治安案件和刑事案件。

航空安全員的前身是20世紀(jì)70年代時我國在國際航班上設(shè)置的專門用來安全保衛(wèi)的人員。20世紀(jì)80年代民航公安機(jī)關(guān)成立，此時的航空安全員編制隸屬于飛行部隊(duì)，業(yè)務(wù)方面需要受民航公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。隨著民航系統(tǒng)的體制改革，航空安全員與民航公安機(jī)關(guān)割裂，成為機(jī)組成員，屬于公共航空運(yùn)輸企業(yè)的員工，由公共航空運(yùn)輸企業(yè)派遣，負(fù)責(zé)保障民用航空飛行安全。根據(jù)《民用航空安全保衛(wèi)條例》第二十二條規(guī)定：“航空安全員在機(jī)長的領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)安全保衛(wèi)具體工作。”此時的航空安全員作為機(jī)組成員之一，應(yīng)當(dāng)接受機(jī)長的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)航空器內(nèi)的秩序，制止威脅民用航空飛行安全的行為，保護(hù)所載人員和財產(chǎn)的安全。

通過對上述空中安保主體的安保職責(zé)介紹，我們不難發(fā)現(xiàn)，空中安保存在機(jī)長與空中警察權(quán)力交叉、空中警察與航空安全員職責(zé)重疊的情形，這勢必會造成眾多執(zhí)法困擾：當(dāng)航空器內(nèi)發(fā)生違法犯罪行為時，機(jī)長和空中警察都享有處置權(quán)，那么當(dāng)機(jī)長和空中警察處理意見相左時，容易引起爭論，不利于空中安保工作的開展。航空安全員與空中警察的職責(zé)重疊也是如此：空中警察成立初期，是按照培訓(xùn)航空安全員的規(guī)則和流程進(jìn)行培訓(xùn)，《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)規(guī)則》中所述的航空安全員的安保職責(zé)和《空中警察管理規(guī)定（試行）》中規(guī)定的空中警察的安保職責(zé)基本上是重合的，那么在具體執(zhí)行過程中也就極易發(fā)生矛盾。3.空中執(zhí)法存在諸多困難

受空中警察人數(shù)的限制，很多航班上只有一名或沒有空中警察，這就導(dǎo)致空中警察在空中執(zhí)法時會受到法定程序的限制。根據(jù)新修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，“公安機(jī)關(guān)進(jìn)行詢問、辨認(rèn)、檢查、勘驗(yàn)，實(shí)施行政強(qiáng)制措施等調(diào)查取證工作時，人民警察不得少于二人，并表明執(zhí)法身份。接報案、受案登記、接受證據(jù)、信息采集、調(diào)解、送達(dá)文書等工作，可以由一名人民警察帶領(lǐng)警務(wù)輔助人員進(jìn)行，但應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像”。因此，空中警察在飛機(jī)上執(zhí)法時，受人數(shù)限制會造成很多查處治安案件的工作無法進(jìn)行。

空中安保主要發(fā)生于航空器飛行過程中。在航空器飛行過程中發(fā)生的違法犯罪行為，空中警察需要將自己收集到的證據(jù)、抓捕的嫌疑人一并移交給機(jī)場公安。但在證據(jù)移交環(huán)節(jié)也存在許多問題，譬如證據(jù)移交欠規(guī)范——機(jī)上收集到的許多證據(jù)不滿足證據(jù)的形式要求，導(dǎo)致機(jī)場公安在辦案時無法適用，事后又無法重新收集證據(jù)，最終導(dǎo)致違法犯罪行為無法得到及時的懲治等。

4.地、空安保缺乏有機(jī)協(xié)作

民用航空安保應(yīng)當(dāng)是由空中安保、地面安檢、機(jī)場公安相互協(xié)作有機(jī)運(yùn)行的一個整體，但是在實(shí)踐中，空中安保由公共航空運(yùn)輸企業(yè)負(fù)責(zé)；在機(jī)場體制改革劃歸地方之后，地面安檢主要由機(jī)場管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；機(jī)場公安在體制上隸屬于地方公安機(jī)關(guān)，在業(yè)務(wù)上接受民航公安局的領(lǐng)導(dǎo)。這三大安保領(lǐng)域分屬不同的部門領(lǐng)導(dǎo)，那么就勢必會影響各個安保主體間的有機(jī)協(xié)作。譬如公共航空運(yùn)輸企業(yè)和機(jī)場管理機(jī)構(gòu)之間就存在著安保執(zhí)法脫節(jié)的現(xiàn)象。機(jī)場管理機(jī)構(gòu)的地面安檢是保障航空器飛行安全的前置條件，實(shí)踐中許多起空難事件的發(fā)生都是由于地面安檢的疏漏使得犯罪分子將危險物品帶上航空器造成的。機(jī)場管理機(jī)構(gòu)在地面安檢過程中發(fā)現(xiàn)攜帶有危險物品的人員，在依法沒收這些危險物品的時候并沒有及時與空中警察或空中安全員溝通，造成執(zhí)法脫節(jié)的現(xiàn)象。

三、新時代我國民航公安安保工作的創(chuàng)新路徑

（一）完善航空安保立法，建立體系完備的航空安保法律體系

民航公安在安保執(zhí)法過程中面臨的諸多問題，歸根結(jié)底都是安保立法的不足。清晰而又充足的法律依據(jù)，是民航公安有效履行安保職責(zé)的重要前提。

1.修訂完善《民用航空法》

《民用航空法》已運(yùn)行23年，共16章214條。該法律的基本框架結(jié)構(gòu)為總則、民用航空器國籍、民用航空器權(quán)利、民用航空器適航管理、航空人員、民用機(jī)場、空中航行、公共航空運(yùn)輸企業(yè)、公共航空運(yùn)輸、通用航空、搜尋救援和事故調(diào)查、對地面第三人損害的賠償責(zé)任、對外國民用航空器的特別規(guī)定、涉外關(guān)系的法律適用、法律責(zé)任和附則。該法的基本框架是合理和全面的，對關(guān)系民用航空的有關(guān)法律問題都有表述，但在新時代背景下應(yīng)當(dāng)根據(jù)出現(xiàn)的新情況對該法的部分章節(jié)內(nèi)容進(jìn)行增刪，明確該法的基本原則，確保立法與時俱進(jìn)、與時代相配套。

目前，我國已經(jīng)形成由一部法律、二十余部行政法規(guī)、百余部有效的部門規(guī)章、文件組成的民航法律法規(guī)體系框架。如前文所述，這其中起著重大作用的部門規(guī)章、文件的法律效力問題至今尚不明確，這一現(xiàn)狀極大地制約了我國民用航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。針對這個問題，在修訂《民用航空法》時，我們應(yīng)當(dāng)明確現(xiàn)適用的民航法律規(guī)范的效力、層級和適用范圍，實(shí)現(xiàn)我國民航立法的法典化和體系化。進(jìn)一步修訂《民用航空法》《民用航空安全保衛(wèi)條例》《民用航空安全檢查規(guī)則》《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)規(guī)則》《公共航空運(yùn)輸企業(yè)航空安全保衛(wèi)規(guī)則》等民用航空安保方面的重要法律法規(guī)，彌補(bǔ)法律的疏漏。明確與安保有關(guān)的規(guī)范性文件的作用和效力，將部分重要的規(guī)范性文件提升為部門規(guī)章，構(gòu)建合理有序的民用航空安保法律體系。

法律的基本原則是法律規(guī)范的靈魂。在修訂《民用航空法》時也應(yīng)當(dāng)注重對法律基本原則的修訂。航空安全是航空立法的第一要義，2004 年，我國第一次把“尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，為與國家的根本大法保持一致，《民用航空法》也應(yīng)當(dāng)把“以人為本”確立為基本原則，把保護(hù)民用航空運(yùn)輸消費(fèi)者權(quán)益作為一項(xiàng)基本原則寫入該法的總則中。

2.完善《刑法》在民航安保領(lǐng)域的立法

基于國家航空安保公約和國內(nèi)法的規(guī)定，我國已初步形成了以預(yù)防和打擊民用航空非法干擾行為為目的的安保規(guī)則。但是基于國際和國內(nèi)民用航空安保的新局勢，我國《刑法》針對危害民用航空安全行為的規(guī)定仍需要進(jìn)一步明確：對危害航空安全的違反治安管理行為與犯罪行為的界限，干擾行為與擾亂行為的區(qū)別未作明確規(guī)定，也未依據(jù)國際航空安保新形勢增設(shè)新型機(jī)上危害航空安全的違法犯罪行為，只有將這些加以完善才能促進(jìn)航空安保法律體系的現(xiàn)代化發(fā)展。

關(guān)于國際條約在國內(nèi)的適用問題，建議修訂《刑法》明確國際條約在國內(nèi)刑法領(lǐng)域的適用規(guī)則，制定統(tǒng)一的立法將國際條約所規(guī)定的危害航空安全的行為轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，解決國際條約在我國適用混亂的情形。

3.制定專門的單行法，彌補(bǔ)航空法律體系的空白

航空安保領(lǐng)域的發(fā)展離不開一套完備的航空法律體系。因此，在明確航空領(lǐng)域立法原則和基本規(guī)則的基礎(chǔ)上，我們可以大膽設(shè)想借鑒西方航空大國航空法法典化、體系化的經(jīng)驗(yàn)，將現(xiàn)在我國航空安保領(lǐng)域立法不足的現(xiàn)狀通過制定單行法律的方式來解決。譬如我國目前民航安保領(lǐng)域備受爭議的機(jī)長機(jī)上執(zhí)法主體的法律地位問題、空中安保主體的職權(quán)交叉混亂問題，就可以通過一部《飛行員法》來明確。對于空中警察的職權(quán)、空中警察和機(jī)場公安辦案的銜接問題，可以通過制定《民用航空安全保衛(wèi)法》來解決。這些眾多的單行法律必定會成為民用航空安保領(lǐng)域的中流砥柱，并且這些單行法律在進(jìn)行了有步驟、有目的的科學(xué)合理編纂和融合后，必定會為民用航空的法典化和體系化作出貢獻(xiàn)。

（二）端正思想理念，提升安保水平，打好安保攻堅(jiān)戰(zhàn)

1.端正安保理念，提升安保水平。

民航公安的安保理念和安保水平對于保護(hù)民用航空安全，打擊危害民航安全的行為影響重大。機(jī)場公安、地面安檢、空中安保是保衛(wèi)民用航空器安全的三大領(lǐng)域。其中機(jī)場公安在體制改革后大多隸屬于地方公安機(jī)關(guān)；空中安保由空中警察、機(jī)長、空中安全員負(fù)責(zé)，空中警察由民航總局下屬的空警總隊(duì)派駐在各大航空公司，業(yè)務(wù)上和體制上歸民航總局領(lǐng)導(dǎo)，而其人員配置和工資福利卻與各大航空公司有著千絲萬縷的關(guān)系，在業(yè)務(wù)上很難做到真正的獨(dú)立；地面安檢工作由機(jī)場負(fù)責(zé)。因此，只有各安保領(lǐng)域有機(jī)協(xié)作，樹立共同發(fā)展的理念，努力提升自身發(fā)現(xiàn)和查處危害航空安全行為的本領(lǐng)，才能打好民航安保攻堅(jiān)戰(zhàn)。

2.借鑒國外先進(jìn)民航安保經(jīng)驗(yàn)

民用航空領(lǐng)域的一大特征就是其國際性。危害民用航空安全的違法行為也具有國際性特征，那么其他國家先進(jìn)的民航安保經(jīng)驗(yàn)就變得非常具有參考意義。民航公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在工作中積極研究國外危害航空安全的典型案例，總結(jié)國外航空安保主體的應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)，努力把社會力量融入民航安保團(tuán)隊(duì)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的多元化發(fā)展，安保行業(yè)生態(tài)形式也變得更加豐富，安保的業(yè)務(wù)已經(jīng)從單一的人力巡邏防控模式升級為人防、物防、技防、犬防、押運(yùn)、保安咨詢、勞務(wù)輸入等領(lǐng)域?yàn)橐惑w的全方位安保服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并開始向高科技安全防范領(lǐng)域邁進(jìn)。我國的民用航空安保大門應(yīng)當(dāng)向社會層面打開。通過對國外民航大國的考察，在民用航空的安全保衛(wèi)中引入那些經(jīng)過資格審查具備一定資質(zhì)的社會力量，如引入安保公司等社會組織來負(fù)責(zé)一定領(lǐng)域的安保業(yè)務(wù)，通過引入社會力量，提高安全檢查的效率，提升乘客的滿意度。

（三）加強(qiáng)地、空執(zhí)法協(xié)作，構(gòu)建智慧防控體系

民用航空安保的實(shí)現(xiàn)離不開地上和空中安保人員的有機(jī)協(xié)作。地、空執(zhí)法協(xié)作具體體現(xiàn)在技術(shù)、資源、信息共享等多個方面。譬如在資源和信息共享方面，任何一方安保主體在得知有威脅民航安全的人或事件時，都可以積極與其他安保主體聯(lián)系：機(jī)場公安通過民航公安情報信息系統(tǒng)得知有威脅民航安全的人員要乘坐某航班飛機(jī)時，在做好自身情報信息研判與應(yīng)對工作的同時，將該信息傳送到機(jī)場管理機(jī)構(gòu)以及對應(yīng)的航空公司。提醒機(jī)場管理機(jī)構(gòu)在該人員進(jìn)入航站樓時重點(diǎn)安檢，提醒航空公司在航空器飛行期間做好相關(guān)安保工作。通過地、空安保情報信息共享，打破原來空中安保和地面安保各成一體的格局，完善民用航空安保工作。

劫持航空器等犯罪行為由于危害性大，一直是民航安保的重點(diǎn)關(guān)注對象。由于劫持航空器的犯罪行為發(fā)生在飛機(jī)上，當(dāng)此類犯罪行為發(fā)生時地面安保指揮平臺無法感知劫持航空器犯罪行為的具體細(xì)節(jié)，很難及時有效整合多方力量打擊該犯罪行為。如果在地、空合作平臺下，航空運(yùn)輸企業(yè)可以將其航班視頻圖像即時傳送給機(jī)場公安指揮中心，搭建可視化指揮平臺，將有利于解決這一難題。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，利用科技創(chuàng)安，構(gòu)建智慧警務(wù)是民航公安當(dāng)前應(yīng)當(dāng)考慮的問題。廣東省公安廳機(jī)場公安局利用信息化手段，依托大數(shù)據(jù)平臺，在構(gòu)建智慧警務(wù)方面已經(jīng)取得成效，其所構(gòu)建的指揮聯(lián)勤網(wǎng)、視頻監(jiān)控網(wǎng)、預(yù)警研判網(wǎng)、安保聯(lián)動網(wǎng)、社區(qū)警務(wù)網(wǎng)在打擊機(jī)場拉客擾序行為、抓捕涉恐、網(wǎng)逃人員方面發(fā)揮了重要的作用。例如2018年4 月，一涉恐嫌疑人員在東莞購買了一張去往白云機(jī)場的機(jī)場大巴車票，機(jī)場公安局的情報預(yù)警系統(tǒng)立馬作出了情報預(yù)警。機(jī)場公安局二號航站區(qū)派出所民警迅速做出反應(yīng)，等該大巴車一到機(jī)場，該涉恐嫌疑人員立馬處于機(jī)場公安機(jī)關(guān)的全程監(jiān)控之下。機(jī)場公安局民警通過對其行動軌跡和接觸人群的研判，發(fā)現(xiàn)并抓獲數(shù)名涉恐人員。這就是大數(shù)據(jù)時代背景下智慧警務(wù)與傳統(tǒng)警務(wù)相比展現(xiàn)出的優(yōu)勢。利用智慧警務(wù)構(gòu)建信息化的防控體系，并利用機(jī)場的天然優(yōu)勢不斷豐富數(shù)據(jù)源，構(gòu)建立體化的數(shù)據(jù)模型，這在今后的民用航空安保工作中必將發(fā)揮越來越重要的作用。