卡塔爾外籍勞務(wù)市場(chǎng)：改革與愿景

柳思思

卡塔爾的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要外籍勞工的支持，而且這些勞工在卡塔爾的收入也遠(yuǎn)高于在母國(guó)務(wù)工所得，這本是互利共贏的典范。然而，卡塔爾既有外籍勞務(wù)市場(chǎng)存在管理混亂等不利因素，造成外籍勞工經(jīng)常受到不平等對(duì)待，難以獲得應(yīng)有的權(quán)益保障援助?？ㄋ栒?016年12月13日宣布施行的外籍勞務(wù)管理新政并未得到有效執(zhí)行，有關(guān)部門亦未向相關(guān)外籍勞務(wù)人員提供法律支持與幫助?？ㄋ柺侵袊?guó)勞務(wù)輸出的重要國(guó)家，也是21世紀(jì)海上絲綢之路的支點(diǎn)國(guó)家，隨著越來(lái)越多的中國(guó)公民在卡塔爾工作，中國(guó)應(yīng)關(guān)注卡塔爾的外籍勞工管理改革，以推動(dòng)雙邊勞務(wù)派遣的可持續(xù)合作。尤其是隨著2022年卡塔爾世界杯的臨近，卡塔爾外籍勞務(wù)市場(chǎng)存在一定的政策風(fēng)險(xiǎn)，需要引起中國(guó)政府和企業(yè)的高度關(guān)注，以確保中卡經(jīng)貿(mào)合作的順利發(fā)展。

一、外籍勞工替代政策：

卡塔爾改革勞務(wù)市場(chǎng)的時(shí)代背景

1973年海灣地區(qū)油氣產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展使得卡塔爾從能源出口中積累了大量財(cái)富。因此可以花重金雇傭外籍勞工進(jìn)行公共設(shè)施、能源設(shè)施、市政部門、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，大多數(shù)海外勞工都來(lái)自卡塔爾周邊的阿拉伯國(guó)家。受中東地緣政治局勢(shì)的影響，進(jìn)入21世紀(jì)后，卡塔爾等海灣國(guó)家已不再偏愛(ài)來(lái)自非海灣地區(qū)的阿拉伯國(guó)家勞工，并表現(xiàn)出對(duì)其帶來(lái)的世俗化、極端民族主義、宗教激進(jìn)主義等意識(shí)形態(tài)的防范心理。此外，外籍阿拉伯人勞工的罷工運(yùn)動(dòng)也嚴(yán)重威脅了卡塔爾等海灣國(guó)家的社會(huì)穩(wěn)定。海灣國(guó)家雇傭立場(chǎng)的改變，導(dǎo)致了阿拉伯勞工的受雇率不斷下降，與此同時(shí)，來(lái)自亞洲的勞工數(shù)量不斷上升。

如今外來(lái)人口在卡塔爾國(guó)家人口中占據(jù)了極大比重，卡塔爾大約87%的勞動(dòng)力都是外籍勞工。然而，海灣國(guó)家對(duì)外來(lái)勞工的需求量持續(xù)增長(zhǎng)使許多卡塔爾公民開(kāi)始感到在勞動(dòng)市場(chǎng)上遭到了排擠?？ㄋ栒┬幸粋€(gè)叫作“卡塔爾化”的國(guó)有化項(xiàng)目以限制外來(lái)勞工的數(shù)量，該項(xiàng)目通過(guò)對(duì)卡塔爾本土勞工進(jìn)行勞動(dòng)技能培訓(xùn)、發(fā)放績(jī)效獎(jiǎng)金等方式來(lái)增加卡塔爾公民在勞動(dòng)市場(chǎng)的參與度?？ㄋ栒ㄟ^(guò)降低對(duì)勞工學(xué)歷和工作經(jīng)驗(yàn)的雇傭標(biāo)準(zhǔn)，并提供高薪、就業(yè)保障以及靈活的工作時(shí)間等方式來(lái)提升卡塔爾公民在公共部門的就業(yè)率。由于私營(yíng)企業(yè)不規(guī)律的工作時(shí)間和過(guò)于強(qiáng)調(diào)員工的工作績(jī)效，卡塔爾的公民需要提高科技水平和專業(yè)素養(yǎng)才能達(dá)到私營(yíng)部門所要求的生產(chǎn)水平，所以這個(gè)項(xiàng)目在私營(yíng)部門并沒(méi)有得到廣泛支持，這也造成了亞籍勞工大量集聚到卡塔爾建筑業(yè)、家政和保潔等勞動(dòng)密集型行業(yè)。

在許多海灣國(guó)家，推進(jìn)勞工本土化進(jìn)程擁有經(jīng)久不衰的動(dòng)力，只是各國(guó)采取的政策形式不同。考慮到卡塔爾就業(yè)市場(chǎng)上僅有10萬(wàn)左右的卡塔爾人，以及近100萬(wàn)的外籍工人，推行勞工本土化進(jìn)程并不能實(shí)現(xiàn)讓卡塔爾人從事所有行業(yè)的愿景。盡管國(guó)有化項(xiàng)目在部分行業(yè)實(shí)現(xiàn)了將海外勞工替代為具有同等任職資格的卡塔爾公民，但卡塔爾仍會(huì)繼續(xù)引進(jìn)大量的外籍勞工，尤其是亞籍勞工以維持國(guó)內(nèi)的能源工業(yè)與服務(wù)業(yè)發(fā)展。然而，加大對(duì)外籍勞務(wù)市場(chǎng)的管理力度，是卡塔爾政府的既定目標(biāo)。需要指出的是：我們?cè)谘信锌ㄋ栒膭趧?wù)市場(chǎng)改革路徑時(shí)，需要考慮其中的美國(guó)因素?？ㄋ柺敲绹?guó)反恐戰(zhàn)爭(zhēng)中的盟友，美國(guó)和卡塔爾之間通過(guò)石油和天然氣的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，逐步建立起良好的商業(yè)合作關(guān)系，美籍雇員是卡塔爾外籍勞工市場(chǎng)的精英群體，長(zhǎng)期處于卡塔爾各行業(yè)的管理層。因此，美國(guó)高度關(guān)注卡塔爾國(guó)內(nèi)的勞工管理問(wèn)題，并為卡塔爾推動(dòng)外籍勞工管理制度改革提供了大量的咨詢服務(wù)。從另一方面來(lái)看，卡塔爾努力維持與美國(guó)的盟友關(guān)系，以促進(jìn)外來(lái)勞工改革的開(kāi)放性，同時(shí)獲得美國(guó)對(duì)其中東政策的政治支持。

二、卡塔爾對(duì)外籍勞工的管理困境

卡塔爾對(duì)外籍勞工的高度依賴為本國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)，并產(chǎn)生了一系列社會(huì)治理難題。保證外籍勞工合理權(quán)益的最大阻礙是仍然存在的保薦制度、虛假的招聘信息以及卡塔爾政府的管理低效，這些都導(dǎo)致了卡塔爾外籍勞務(wù)市場(chǎng)的管理混亂。綜合而言主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

第一，不公正的保薦人制度。保薦人制度是海灣國(guó)家外籍勞工獲得定居權(quán)和就業(yè)權(quán)的法律依據(jù)。那些完全依靠保薦人的外籍勞工占據(jù)了卡塔爾85%的就業(yè)人口。根據(jù)卡塔爾的保薦人制度，外籍勞工只有獲得卡塔爾公民或勞務(wù)中介機(jī)構(gòu)的保薦，才能擁有工作簽證和居留證。當(dāng)雇員與贊助商簽訂了合同之后，雇員就會(huì)要求雇主承擔(dān)全部的經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任，但已經(jīng)簽下合同的勞工只能為保薦他的雇主工作。因此，外籍勞工在卡塔爾的生存能力取決于如何維持勞工與保薦方的合約。保薦人制度是一個(gè)規(guī)定了雇主和外來(lái)勞工的身分、權(quán)利和義務(wù)等方面的重要制度。盡管這個(gè)制度可以被更新，但是入境簽證有效期很短，雇主可以隨時(shí)終結(jié)勞工的簽證，卡塔爾政府也不能授予外籍勞工的公民身分。因此，保薦人制度帶來(lái)了外籍勞工的工作不確定性和不安全感等問(wèn)題。

第二，對(duì)外籍勞工的虐待問(wèn)題。虐待外籍勞工的行為主要包括：拖欠勞工工資、性騷擾、單方面更改合同、身體折磨、無(wú)償加班等。印度、巴基斯坦、印度尼西亞和菲律賓等國(guó)駐卡塔爾的大使們，就曾多次為本國(guó)受虐勞工提供避難所和人道主義救濟(jì)。2007年，印度、尼泊爾和斯里蘭卡的大使館收到了一封1.5萬(wàn)多勞工聯(lián)名簽署的投訴信，信中舉報(bào)了一系列被雇主虐待的事件。然而，由于害怕失去工作以及本身屬于非法務(wù)工人員，許多受虐工人并沒(méi)有向法院提起訴訟，而是選擇了沉默，此舉進(jìn)一步助長(zhǎng)了無(wú)良雇主的囂張氣焰。

第三，虛假招聘信息。海灣國(guó)家的勞工招聘機(jī)構(gòu)充當(dāng)了勞工輸出國(guó)的經(jīng)紀(jì)商和中間人。勞工經(jīng)紀(jì)商收取了勞工大筆保證金，以防這些勞工跳槽以尋求更好的工作。招聘低技能外籍勞工，同時(shí)防止其自由流動(dòng)，這是海灣國(guó)家的共同利益，因此勞務(wù)中介機(jī)構(gòu)就成為各國(guó)利益的代理人。招聘人員常常向那些想要移民的勞工描繪出一個(gè)高工資和良好工作條件的愿景，但并未提到他們要想返回家鄉(xiāng)將面臨能力、財(cái)力的限制，以及人身和就業(yè)自由限制。

第四，工作生活環(huán)境惡劣?？ㄋ枮橥饧畡诠ぬ峁┑纳瞽h(huán)境通常十分惡劣。大多數(shù)工人的生活狀況極為貧困，住處非常擁擠且十分骯臟，并且經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)斷水、斷電和食物短缺等現(xiàn)象。卡塔爾勞工監(jiān)察部門做的隨機(jī)調(diào)查結(jié)果表明：許多勞工營(yíng)地的住宿條件都在國(guó)際勞工最低標(biāo)準(zhǔn)之下，堪稱“人間煉獄”?？ㄋ栔两襁€沒(méi)有設(shè)置一個(gè)官方規(guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。在大多數(shù)情況下，勞工所得到的報(bào)酬還不足以為自己和家人提供一份體面的生活環(huán)境。卡塔爾新《勞動(dòng)法》規(guī)定：工人們每周工作時(shí)間不應(yīng)超過(guò)48個(gè)小時(shí)，齋月期間不應(yīng)超過(guò)36小時(shí)，并且應(yīng)該有至少24小時(shí)的休息時(shí)間，然而，該法律并未廣泛適用于外籍勞工。大多數(shù)外籍勞工一周七天，每天的工作時(shí)間都超過(guò)12個(gè)小時(shí)。除此之外，他們很少有休假并且沒(méi)有加班費(fèi)，而且上訴無(wú)門。