深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的江寧實踐

王兵 張戎

黨的十九大報告指出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權益，壯大集體經(jīng)濟?！蹦壳埃暇┦薪瓕巺^(qū)共有農(nóng)村集體所有承包地53萬畝，村（社區(qū)）集體析產(chǎn)賬面總額81.97億元，村均4000多萬元。這些資源和資產(chǎn)，是全區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的共同財產(chǎn)，也是全區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎。管好用好這些資產(chǎn)，必須以制度創(chuàng)新為突破口和著力點，通過盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，推動農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換，激發(fā)和釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村蘊含的潛能和活力。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的主要做法

江寧區(qū)在改革過程中緊扣“確權、賦能、搞活”的總體思路，圍繞集體成員界定、股權固化、權能拓展、產(chǎn)權交易等深入推進改革。重點解決新一輪股改過程中集體股設置過大、股權未固化、市場主體不明顯、股份權能不活等問題，促進集體經(jīng)濟保值增值，最大程度保障農(nóng)民集體資產(chǎn)收益權。

強化組織領導，完善制度設計。成立了由區(qū)委、區(qū)政府主要領導任組長，相關單位為成員的深化農(nóng)村集體產(chǎn)權股份合作制改革領導小組，具體負責改革試點工作的組織、協(xié)調(diào)、指導、督查等工作。在認真研判第一輪股改的基礎上，2018年6月，制訂出臺了《江寧區(qū)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權股份合作制改革實施方案》。通過召開全區(qū)深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權股份合作制改革動員部署會，統(tǒng)一思想認識、部署改革任務。全區(qū)各街道、村（社區(qū)）成立了黨政“一把手”任組長的改革領導小組，并組建相應工作機構，承接改革任務，構建形成了三級聯(lián)動的推進機制，確保改革各項工作有部署、有抓手、有落實。

創(chuàng)新開展試點，探索積累經(jīng)驗。2015—2017年，江寧區(qū)選擇泥塘、駱村等12個村（社區(qū)）開展試點，敢于破除利益瓶頸、創(chuàng)新實干，形成了一批好的經(jīng)驗和做法。如在成員界定方面，綜合考慮承包權情況、戶籍關系、婚姻關系和原始積累等因素，不作硬性規(guī)定，“一村一策”確認。在股權固化方面，在保障村（社區(qū)）基本運轉(zhuǎn)的情況下，盡可能壓縮集體股，增加成員個體股，集體股從原來最高的70%下降到現(xiàn)在的20%，探索出“生不增、死不減”的固化模式。2018年5月，12個試點村（社區(qū)）順利通過了第三方專家組驗收。東山街道泥塘、駱村等社區(qū)建立的“量化到人、固化到戶、戶內(nèi)繼承、社內(nèi)流轉(zhuǎn)”的農(nóng)村集體資產(chǎn)股權改革與管理模式，得到了專家組的充分肯定。

落實既定部署，全面深化股改。2018年，在完成改革方案、工作目標細化的基礎上，區(qū)、街道兩級進行了全面部署，明確了工作目標、責任分工和時間節(jié)點。截至2018年11月，全區(qū)193個涉農(nóng)社區(qū)全部召開了股份經(jīng)濟合作社股權固化暨股民代表大會，通過了股份經(jīng)濟合作社章程，選舉產(chǎn)生了新一屆理事會和監(jiān)事會成員，提前完成了本輪深化股改任務。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的經(jīng)驗總結(jié)

江寧區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，不僅增加了農(nóng)村居民收入，而且提高了基層民主管理水平，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了扎實的工作基礎和規(guī)范的發(fā)展平臺。

摸清經(jīng)營性資產(chǎn)家底、維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組成成員權益。為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權股份制改革，盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，江寧區(qū)以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權歸屬、以集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營性資產(chǎn)為重點，按照“清查表、外業(yè)測繪、合同清查、信息上傳、數(shù)據(jù)平衡、檔案管理、上網(wǎng)運行、核資審計、財務調(diào)整”的“九統(tǒng)一”標準，全面清查核實各類集體資產(chǎn)，健全管理制度，防止資產(chǎn)流失。在核查范圍上，從賬面資產(chǎn)拓寬到賬外資產(chǎn);在組織實施上，聘請會計師事務所、測繪公司等第三方進行審計監(jiān)督;在賬實相符上，統(tǒng)一了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計科目體系，確保做到“賬表、賬賬、賬證、賬據(jù)、賬實”五相符;在檔案管理上，建立了集體資產(chǎn)資源信息庫，同步保管紙質(zhì)和電子信息系統(tǒng)檔案，推動集體資產(chǎn)信息化管理。截至2018年底，全區(qū)新一輪清產(chǎn)核資工作基本結(jié)束，各村社區(qū)按照《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》要求召開成員代表大會，確認了新的集體資產(chǎn)數(shù)據(jù)。

克服原有集體經(jīng)濟弊端，創(chuàng)造了農(nóng)村集體經(jīng)濟新的表現(xiàn)形式。長期以來，集體所有制經(jīng)濟產(chǎn)權主體地位缺位、職能結(jié)構錯位、民主監(jiān)督無位等弊端，成為困擾全區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的實際問題。江寧區(qū)通過改革，將集體資產(chǎn)折股量化到人，明確了產(chǎn)權主體，改變了集體經(jīng)濟“人人有份而人人無份”的產(chǎn)權缺位狀況，激發(fā)了廣大農(nóng)民參與集體經(jīng)濟管理的熱情，推動農(nóng)村生產(chǎn)力持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

分類有序施策，避免集體資產(chǎn)閑置浪費。江寧區(qū)區(qū)分不同農(nóng)村集體資產(chǎn)類型，促進集體資產(chǎn)有效運營。對產(chǎn)權歸屬集體所有的經(jīng)營性資產(chǎn)，在由集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的前提下，按份額折股量化給集體成員，建立健全社區(qū)集體資產(chǎn)股份合作社治理結(jié)構。對非經(jīng)營性資產(chǎn)，完善集中統(tǒng)一運營管理機制，提高公共服務能力，更好地服務農(nóng)民群眾。對資源性資產(chǎn)，一方面做好清產(chǎn)核資、確權登記工作;另一方面想方設法搞活經(jīng)營、提高經(jīng)濟效益。村集體所有資產(chǎn)資源按規(guī)定全部納入農(nóng)村產(chǎn)權交易市場公開交易，杜絕暗箱操作、私下交易。讓村民擁有合法的股權資格，事前參與決策、事中參與管理、事后參與監(jiān)督，促進集體資產(chǎn)與農(nóng)民融為一體，改變過去資產(chǎn)經(jīng)營決策僅由社區(qū)干部說了算的局面，有效降低因決策失誤而造成的資產(chǎn)運營損失，真正實現(xiàn)了農(nóng)民當家作主。

打破傳統(tǒng)界限，有效增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。全區(qū)建立社區(qū)股份經(jīng)濟合作社后，所有社區(qū)股份經(jīng)濟合作社成員都得到了“相對固化”的股權，不再因家庭成員戶籍、人口發(fā)生變化而調(diào)整，并可在戶內(nèi)繼承，打破了農(nóng)村傳統(tǒng)的村組界限和區(qū)域界限，讓本集體經(jīng)濟組織成員無論是在家務農(nóng)還是外出經(jīng)商、辦廠、務工，都可以持有股份并按股分紅。通過本輪股改，共量化經(jīng)營性資產(chǎn)30.55億元，確定股民675186人。集體經(jīng)濟實力強、資產(chǎn)收益較高的社區(qū)股份經(jīng)濟合作社都按照章程規(guī)定進行了現(xiàn)金和福利分紅。集體經(jīng)濟組織成員既可以在外務工賺取收入，同時也可以享受農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的股份分紅。

兼顧地域特點，保證農(nóng)村集體產(chǎn)權股份制改革落地見效。綜合考量全區(qū)參與集體產(chǎn)權股份合作制改革的村（社區(qū)）地域特點、經(jīng)濟發(fā)展水平、資產(chǎn)資源總量，因地制宜，逐步形成了可推廣、可復制的改革經(jīng)驗。對于撤制村、城郊村等城鎮(zhèn)化程度較高、外來人口較多的村（社區(qū)），著力推進股權固化改革，做到股權量化到人、固化到戶，推動股權管理由定期動態(tài)調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)殪o態(tài)固化管理。對于遠郊農(nóng)村地區(qū)缺乏經(jīng)營性資產(chǎn)的村（社區(qū)）集體經(jīng)濟組織，鼓勵結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設和扶貧開發(fā)，推動一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快發(fā)展集體經(jīng)濟，壯大集體資產(chǎn)規(guī)模。支持將財政投入資金形成的經(jīng)營性資產(chǎn)，折股量化到集體經(jīng)濟組織成員。進一步推動集體土地、山林等資源性資產(chǎn)的折股量化改革，推動經(jīng)濟薄弱村組建股份合作聯(lián)社，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，實行弱村聯(lián)合、抱團發(fā)展。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革當前面臨的困境

黨的十八大以來，江寧區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權改革取得了初步成效，但在改革過程中也存在許多矛盾和問題，集中體現(xiàn)在以下幾個方面。

在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革方面存在認識分歧，少數(shù)干部思想認識上存在一定誤區(qū)和偏差。深化股改的長遠目標是政經(jīng)分離，讓合作社在全體股民的民主監(jiān)督下按市場規(guī)律運作，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和富民增收。但部分基層干部在深化股份制改革的問題上患得患失，對推進“村社分設”的積極性不高。有些地方的村民和村級組織認為集體經(jīng)濟是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，不適合市場經(jīng)濟條件，實現(xiàn)股份化不如平分、私有化，對農(nóng)村集體資產(chǎn)發(fā)展前景和村民的社會保障缺少足夠認識。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權改革要求建立完善的組織治理結(jié)構，凡涉及集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟組織成員切身利益的重大事項都必須提交討論，但有些基層干部出于失權失利的擔心而不愿改革。

經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，導致農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展二元結(jié)構特征明顯。城鎮(zhèn)型的大部分村（社區(qū)）資產(chǎn)總量較大，經(jīng)營收益高且較為穩(wěn)定。而農(nóng)村型村（社區(qū)）大多集體資產(chǎn)薄弱，近年來受規(guī)劃控制、基本農(nóng)田和生態(tài)保護等限制，集體經(jīng)濟發(fā)展舉步維艱，很難累積形成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。過渡型村（社區(qū)）正在融入城鎮(zhèn)或園區(qū)，由于現(xiàn)階段相關政策還沒有到位，這些社區(qū)將面臨融入城鎮(zhèn)后失去集體經(jīng)濟發(fā)展平臺的現(xiàn)實問題。

集體資產(chǎn)運營方式單一，保值增值效果有限。股份合作社對集體資產(chǎn)管理，主要是通過銀行利息收入、出租門面房等方式獲得租金收入，運營方式單一，集體資產(chǎn)保值增值效果有限。從保留村的農(nóng)村集體資產(chǎn)的日常運營管理實踐看，集體經(jīng)濟發(fā)展較慢，很少具有一定規(guī)模和效益的主導產(chǎn)業(yè)，也無法吸引高端產(chǎn)業(yè)投資，集體資產(chǎn)保值增值渠道有限，資產(chǎn)閑置現(xiàn)象較為普遍。近年來為盤活和有效利用農(nóng)村集體資產(chǎn)，江寧區(qū)進行了農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易的改革探索。但從改革效果看，農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易中心仍處于初步發(fā)展階段，煩瑣的審批程序?qū)е罗r(nóng)戶和經(jīng)營主體融資難度大。

深入推進“村社分設”難度較大，管理主體職能定位模糊。“村社分設”改革是指將合作社與社區(qū)在財務、職能和人員等方面進行分離，前者主要從事經(jīng)營活動，后者則履行社會治理職能，兩個機構兩本賬，有利于推動集體經(jīng)濟發(fā)展、預防社區(qū)干部貪腐、推進居民自治等。而目前“村社分設”缺少自上而下的政策支持和指導性意見，基層難以推進落實。如當前股份合作社在實際運行中既具有市場主體特征，也有部分行政和社會職能，這種集體資產(chǎn)管理模式存在主體職能定位模糊、市場主體地位不充分等弊端，不利于集體資產(chǎn)產(chǎn)權的明晰與管理。

集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟收入壓力較大，稅收負擔較重。近年來，隨著東山、秣陵等部分街道城鎮(zhèn)化進程加快，有些合作社集體資產(chǎn)被拆遷后，補償資金或資產(chǎn)不能及時補償?shù)轿?，不能形成新的資產(chǎn)增加收益，而社會治理任務日益加重帶來公共服務開支逐年增加，致使社區(qū)承擔較大的經(jīng)濟壓力，集體經(jīng)濟發(fā)展和股份分紅間的矛盾逐年突出，一些地方集體資產(chǎn)運作中出現(xiàn)收支不平衡的趨勢。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，在稅收政策上將股份經(jīng)濟合作社視為公司企業(yè)，導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織稅收負擔較重，物業(yè)（房產(chǎn)）租賃收入稅率較高，農(nóng)民（股民）利益受到影響。

四、推進江寧區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的建議

對照全區(qū)新一輪深化股改的要求，指導街村切實抓好關鍵環(huán)節(jié)，確保改革出實效、惠民生、增動能。

創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展模式，進一步壯大集體經(jīng)濟。農(nóng)村集體資產(chǎn)處置需要解放思想，不斷打破思想障礙，改革和創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展模式。堅持實事求是、一切從實際出發(fā)，既要頂層設計，又要尊重基層的探索和實踐，積極探索農(nóng)村集體資產(chǎn)處置的多種實踐形式，引導他們走上共同富裕的道路。針對現(xiàn)有經(jīng)濟模式在發(fā)展過程中出現(xiàn)的困難局面，建議實行盤活存量資產(chǎn)、擴大投資、轉(zhuǎn)型升級、組建集體經(jīng)濟合作聯(lián)社抱團發(fā)展等經(jīng)營方式。根據(jù)區(qū)域內(nèi)不同資源稟賦找出相應的解決辦法，為社區(qū)在新的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境下探索新的發(fā)展道路，為集體股份制改革分紅提供物質(zhì)保障。

試點推進“村社分設”，完善法律政策體系。在全面完成股改的基礎上，選擇集體經(jīng)濟發(fā)展情況較好、資產(chǎn)總量較大的城鎮(zhèn)型社區(qū)，進一步梳理公共服務管理和公益事業(yè)建設職能，按照“組織功能分開、選民資格分開、人員管理分開、議事決策分開、賬目資產(chǎn)分開和經(jīng)濟集中發(fā)展”的“五分開一集中”原則，逐步把提供公共服務職能和村民自治功能交給村（社區(qū)）委會，把農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的經(jīng)濟職能交給社區(qū)股份經(jīng)濟合作社，嘗試推進“村社分設”改革試點，逐步實現(xiàn)職能分離。建議研究出臺“村社分社”改革出臺相關文件，特別是在人員分開、職能分開、財務分開方面提出具備指導性和可操作性的意見。在股金分紅增幅考核指標設置上，考慮部分街道股金分紅基數(shù)大的實際情況，適當降低股金分紅增幅指標。另外，在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點地區(qū)，依照相關法律和政策制定并落實好有利于集體經(jīng)濟發(fā)展的留用地政策，并通過政府文件明確留用地使用權的取得方式、經(jīng)營方式以及相關項目的管理方式等。

探索展開權能拓展改革。在實現(xiàn)集體資產(chǎn)股份占有、收益、繼承權能的基礎上，2019年江寧區(qū)出臺了《江寧區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份有償退出暫行辦法》，明確了有償退出的范圍、條件和程序，打通了集體資產(chǎn)有償退出通道，進一步拓寬了資產(chǎn)變資金的渠道。建議實施動態(tài)評估機制，推動制定股權繼承、轉(zhuǎn)讓、贈予等流轉(zhuǎn)制度，建立健全風險防范機制。

規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權交易市場。按照省、市文件精神，著重抓好農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的規(guī)范化建設。在研究出臺《江寧區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)資源流轉(zhuǎn)交易“應進必進”管理辦法》《江寧區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)資源流轉(zhuǎn)交易“責任追究”管理辦法》的基礎上，進一步加強農(nóng)村集體資產(chǎn)資源流轉(zhuǎn)交易管理，促進交易公開、公正、透明、規(guī)范。

強化農(nóng)村集體資產(chǎn)管理評估機制。集體性經(jīng)營資產(chǎn)估價和改革受部分利益群體影響較大，建議在區(qū)級層面引入第三方評估機制，對現(xiàn)有產(chǎn)權做全面、客觀的估值，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)對所有村的各項經(jīng)營性資產(chǎn)公示其價值的評估結(jié)果，提升信息透明度和村民監(jiān)督權。加強農(nóng)村集體產(chǎn)權管理信息化建設，利用地理信息技術，推進集體產(chǎn)權經(jīng)營、管理、發(fā)展、分配、監(jiān)督的“一張圖”信息化系統(tǒng)建設。

加快出臺集體經(jīng)濟組織稅收優(yōu)惠政策。建議省、市、區(qū)層面加快出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟組織稅收優(yōu)惠政策。因農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員按資產(chǎn)量化份額從集體獲得的收益不同于一般投資所得，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織向其成員發(fā)包資源性資產(chǎn)獲得的租金收益時，開具農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一收據(jù)即可，從而可以加大減免有關稅費的力度。

〔本文系南京市江寧區(qū)改革發(fā)展研究中心重大委托課題“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革研究”（19JNGF02）階段性成果〕

（王兵：中共南京市委黨校哲學與文化教研部副主任，副教授;張戎：中共南京市江寧區(qū)委黨校辦公室副主任）

責任編輯：劉志剛