特朗普“美國優(yōu)先”外交政策與世界秩序危機(jī)

王輝

國際秩序的建立及其維護(hù)是國際關(guān)系中的重大問題，其中領(lǐng)導(dǎo)國的戰(zhàn)略選擇是維護(hù)國際秩序的決定性因素。二戰(zhàn)后，美國利用其強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)地位，以承諾對(duì)自身權(quán)力的克制換取他國對(duì)規(guī)則的同意，成功創(chuàng)建了以自由貿(mào)易、聯(lián)盟體系和多邊機(jī)制為核心的自由主義國際秩序。冷戰(zhàn)結(jié)束后，這個(gè)以開放性、多邊合作、規(guī)則為基礎(chǔ)的秩序得到了更廣泛的接受。這個(gè)秩序逐步從西方“內(nèi)部”秩序演變成“外部”的世界秩序。美國的利益與這個(gè)秩序緊密相關(guān)，美國有能力有意愿為其提供安全保障和擔(dān)負(fù)較高的經(jīng)濟(jì)成本。特朗普上臺(tái)后，奉行“美國優(yōu)先”的外交政策，采取了一系列激進(jìn)措施，先后退出多項(xiàng)國際多邊協(xié)定和條約，拒絕全球治理責(zé)任，對(duì)同盟體系、國際貿(mào)易制度進(jìn)行深度重塑，力圖構(gòu)建更加有利于維護(hù)美國權(quán)力和利益的新秩序。美國政策變化嚴(yán)重沖擊了其主導(dǎo)建立和長期維護(hù)的國際秩序，引發(fā)諸多矛盾和沖突，凸顯了全球治理機(jī)制的局限。有學(xué)者就此評(píng)論，美國歷任總統(tǒng)精心培育的“以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際秩序”正遭到特朗普政府的蓄意破壞。整個(gè)世界面臨著國際公共產(chǎn)品供應(yīng)不足、參與國際合作意愿下降的窘境，預(yù)示著世界秩序加速變革時(shí)刻的到來。

一、特朗普“美國優(yōu)先”的外交政策

特朗普上臺(tái)后，提出“美國優(yōu)先的安全戰(zhàn)略”，其宗旨是擺脫各種規(guī)則和責(zé)任束縛，優(yōu)先應(yīng)對(duì)美國面臨的經(jīng)濟(jì)問題和安全挑戰(zhàn)。特朗普?qǐng)?zhí)政以來，以美國經(jīng)濟(jì)利益為優(yōu)先考慮，不斷以單邊主義行動(dòng)破壞建立在規(guī)則基礎(chǔ)之上的國際秩序。

第一，對(duì)以WTO所代表的多邊貿(mào)易機(jī)制發(fā)起全面沖擊。特朗普認(rèn)為“讓美國再次偉大”關(guān)鍵在于重振經(jīng)濟(jì)，而美國經(jīng)濟(jì)增長率的下降主要原因在于存在大量的不公平貿(mào)易行為。世貿(mào)組織的規(guī)則體系和爭端解決機(jī)制并不公正，大多數(shù)國家沒有采取基于自由貿(mào)易原則開放市場，不對(duì)等開放嚴(yán)重阻礙了貿(mào)易平衡。為此，特朗普政府采取了一系列激進(jìn)的政策措施。其一，美國以關(guān)稅為武器，對(duì)多個(gè)存在貿(mào)易逆差國家采取懲罰關(guān)稅措施。自2017年6月開始，美國以反補(bǔ)貼、反傾銷之名，先后對(duì)包括加拿大、墨西哥、歐盟、中國等國在內(nèi)的多個(gè)貿(mào)易伙伴加征關(guān)稅，挑起貿(mào)易爭端，試圖在縮減貿(mào)易赤字方面達(dá)到立竿見影的效果。其二，打破國際多邊貿(mào)易制度約束。特朗普政府強(qiáng)調(diào)美國在貿(mào)易上自主行動(dòng)的權(quán)利，特朗普不顧WTO貿(mào)易爭端機(jī)制的規(guī)則與程序，采取強(qiáng)硬手段迫使對(duì)手讓步開放市場。其三，采用貿(mào)易保護(hù)措施為國內(nèi)制造業(yè)發(fā)展提供幫助。2018年，美國國會(huì)先后通過了外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查更新法案和出口管理改革法。法案強(qiáng)化了美國外國投資委員會(huì)對(duì)外資投資對(duì)象和范圍的審查，將包括生物、人工智能、數(shù)據(jù)分析、量子計(jì)算、機(jī)器人、新材料等在內(nèi)的14個(gè)領(lǐng)域，規(guī)定為與國家安全相關(guān)的“新興高科技”管制技術(shù)。隨后，美國商務(wù)部宣布將華為列入所謂“實(shí)體清單”，要求任何向華為出售產(chǎn)品的美國公司必須獲得許可特批。

第二，優(yōu)先應(yīng)對(duì)美國的安全威脅，單方退出伊核協(xié)議和《中導(dǎo)條約》。特朗普一直認(rèn)為伊朗核問題全面協(xié)議是“史上最愚蠢的協(xié)議”，它根本無法阻止伊朗獲得核武器。美國國務(wù)卿蓬佩奧公開表示伊朗是當(dāng)前美國的重要戰(zhàn)略威脅。前國防部長馬蒂斯把伊朗現(xiàn)政權(quán)視為是“對(duì)中東穩(wěn)定與和平唯一的持久威脅”。伊核協(xié)議被歐洲國家視為歐洲主要安全支柱之一，包括英、法、德在內(nèi)的歐洲國家反對(duì)特朗普政府采取激進(jìn)的對(duì)伊政策。2018年4月，法國總統(tǒng)馬克龍與德國總理默克爾先后訪美，試圖說服特朗普保留伊核協(xié)議。但特朗普政府隨后宣布單方退出伊朗核問題全面協(xié)議，恢復(fù)對(duì)伊朗的全面制裁。在退出伊核協(xié)議后，美國調(diào)動(dòng)一切資源全力遏制伊朗。軍事上將航母部署至海灣地區(qū)，外交上強(qiáng)化與以色列、沙特等反伊朗國家的關(guān)系，承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都和對(duì)戈蘭高地占領(lǐng)的合法性，宣布伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊(duì)為恐怖組織。這一系列措施嚴(yán)重惡化了中東局勢(shì)。2019年5月8日，伊朗總統(tǒng)魯哈尼宣布，暫停履行伊核協(xié)議中的一些條款，作為對(duì)美國單方面退出協(xié)議反制措施。

《中導(dǎo)條約》對(duì)維護(hù)歐洲安全和美俄戰(zhàn)略穩(wěn)定至關(guān)重要。2019年2月，美國國務(wù)卿蓬佩奧宣布暫停履行《中導(dǎo)條約》義務(wù)，啟動(dòng)退約程序。美國退出《中導(dǎo)條約》的根本原因是為謀求戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)，保持美國在全球的核優(yōu)勢(shì)地位。歐洲國家普遍認(rèn)為保留《中導(dǎo)條約》有助于歐洲安全，不希望引發(fā)新的軍備競賽和在歐洲部署新的導(dǎo)彈系統(tǒng)。特朗普政府在退出伊核協(xié)議和《中導(dǎo)條約》這些涉及歐洲重大安全問題上以自我為中心，完全不顧盟友安全利益和訴求的行為，引發(fā)了歐洲國家的強(qiáng)烈反應(yīng)。

第三，拒絕承擔(dān)全球治理責(zé)任。特朗普認(rèn)為所謂全球治理機(jī)制不過是各國侵蝕美國利益的“免費(fèi)午餐”。特朗普上臺(tái)后，大幅削減對(duì)國際組織的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，特朗普在聯(lián)合國大會(huì)發(fā)言時(shí)明確表示拒絕全球治理責(zé)任。美國政府采取消極“退出”政策，在全球經(jīng)濟(jì)治理、氣候變化、移民問題、人權(quán)、科教文化等多個(gè)領(lǐng)域相繼退出治理機(jī)制。2017年6月特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》，大幅削減國際氣候援助資金，未來將不再承擔(dān)氣候變化的任何責(zé)任。2017年10月，美國政府宣布退出聯(lián)合國教科文組織。12月，宣布退出由聯(lián)合國主導(dǎo)的《移民問題全球契約》制定進(jìn)程，在國內(nèi)采取措施加大驅(qū)除非法移民的力度。2018年6月，在聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)官員批評(píng)特朗普強(qiáng)制美墨邊界兒童和移民父母分離的政策后，美國宣布退出聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)。在網(wǎng)絡(luò)安全、電子商務(wù)、全球基礎(chǔ)設(shè)施等其他議題領(lǐng)域，特朗普政府或者極力強(qiáng)調(diào)美國優(yōu)先將國內(nèi)治理議程置于首要地位，或者以各種不合作方式推行單邊主義。美國從全球治理機(jī)制的主要推動(dòng)者變成了推卸責(zé)任的國家利益至上者。

二、特朗普推行“美國優(yōu)先”政策的動(dòng)因

特朗普“美國優(yōu)先”政策的調(diào)整具有深刻復(fù)雜的內(nèi)部原因和國際背景。

第一，特朗普外交政策調(diào)整源于美國國內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。長期以來，美國歷屆政府支持全球主義經(jīng)濟(jì)政策。經(jīng)濟(jì)全球化促進(jìn)了資本和技術(shù)的自由流動(dòng)和國際分工水平的提高，整體上推動(dòng)了世界經(jīng)濟(jì)的增長。但美國民粹主義者認(rèn)為全球化在美國內(nèi)部引發(fā)諸多經(jīng)濟(jì)和政治問題，美國民眾并未從中獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益。經(jīng)濟(jì)利益上的對(duì)立導(dǎo)致價(jià)值上的沖突和政治上的分歧。部分選民主張“國內(nèi)事務(wù)優(yōu)先”，要求政府減少國際事務(wù)投入，導(dǎo)致美國內(nèi)部對(duì)自由主義國際秩序的支持嚴(yán)重受損。特朗普對(duì)美國“自身利益”的強(qiáng)調(diào)，在中東地區(qū)的有限戰(zhàn)略收縮，無不體現(xiàn)了他對(duì)國內(nèi)選民需求的強(qiáng)烈關(guān)注，在減少貿(mào)易赤字、全球治理方面的“退出主義”，都迎合了國內(nèi)民粹主義者的意志和需求。美國內(nèi)部政治結(jié)構(gòu)的變化成為特朗普外交政策變化最重要的驅(qū)動(dòng)因素。

第二，大國競爭的戰(zhàn)略需要。美國把中國崛起歸因于中國參與全球化進(jìn)程中的不平等競爭。特朗普認(rèn)為現(xiàn)行的國際貿(mào)易規(guī)則體系已經(jīng)不利于維護(hù)美國的霸權(quán)利益。中國自加入WTO以來，利用全球化帶來的市場機(jī)遇快速成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)大國，海外拓展能力與軍事力量不斷增強(qiáng)，逐漸成長為塑造亞太地區(qū)秩序的關(guān)鍵力量。在推進(jìn)全球化進(jìn)程中，美國發(fā)現(xiàn)其市場經(jīng)濟(jì)模式無法與中國國家主導(dǎo)的發(fā)展模式競爭。中國強(qiáng)大的國家機(jī)器能夠給國際資本提供更好的環(huán)境，能夠吸引更多的國際資本而獲益。中國有效借助多邊貿(mào)易機(jī)制崛起的事實(shí)，讓美國政府開始重新評(píng)估現(xiàn)行國際貿(mào)易、投資和金融框架機(jī)制的功能。特朗普認(rèn)為現(xiàn)有的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則框架不僅不能阻止其他國家搭便車，還會(huì)增強(qiáng)威權(quán)主義國家的力量。中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展已經(jīng)威脅到美國在全球的領(lǐng)導(dǎo)地位。特朗普?qǐng)?zhí)政后，明確把中國確定為其最大威脅。全球化沖擊下美國民粹主義力量的興起，中美經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)比與發(fā)展趨勢(shì)的變化，加劇了美國對(duì)自身失去霸權(quán)的擔(dān)憂。為阻止中國從美國主導(dǎo)的國際秩序中繼續(xù)獲利，特朗普尋求更新一套有利于保護(hù)美國利益的規(guī)則體系，以防止美國被中國超越。正如基辛格所言，治國方略中最根本的挑戰(zhàn)是認(rèn)識(shí)到“國際環(huán)境的變化有可能會(huì)破壞國家安全，無論是何種威脅形式或表面看起來多么合法，都必須抵制它?！?/p>

第三，美歐戰(zhàn)略利益的分歧。特朗普政府執(zhí)意退出伊核協(xié)議和《中導(dǎo)條約》，說明美國并沒有把歐洲視為平等的聯(lián)盟伙伴。美歐在經(jīng)貿(mào)和聯(lián)盟費(fèi)用方面分歧由來已久，但特朗普政府如此無視歐洲盟友的關(guān)切卻是前所未有。其主要根源是特朗普不再將歐洲視為不可或缺的盟友。在安全方面，歐洲在冷戰(zhàn)時(shí)期是美國不可或缺的同盟伙伴。隨著共同敵人的消失，美歐已經(jīng)在戰(zhàn)略目標(biāo)上分道揚(yáng)鑣。特朗普并不認(rèn)為美國安全受益于一個(gè)穩(wěn)定而安全的歐洲。相反，為了維護(hù)歐洲中東地區(qū)安全，美國不斷卷入海外沖突當(dāng)中，為此承擔(dān)了大部分成本。特朗普甚至表示，北約是一個(gè)糟糕的協(xié)定，歐洲盟友利用美國的軍事保護(hù)和貿(mào)易優(yōu)惠待遇，以犧牲美國利益為代價(jià)獲取了不對(duì)等的財(cái)富。特朗普在處理與大西洋聯(lián)盟事務(wù)時(shí)，不再把維護(hù)跨大西洋同盟的共有原則和框架作為政策的出發(fā)點(diǎn)，而是以美國的經(jīng)濟(jì)、安全利益為優(yōu)先考慮，顛覆了西方聯(lián)盟國家間的行為規(guī)范。

三、“美國優(yōu)先”政策引發(fā)世界秩序危機(jī)

作為國際規(guī)則制定者，維持世界秩序現(xiàn)狀是美國戰(zhàn)略利益所在。摒棄既有的多邊合作機(jī)制和治理體系，不僅降低美國的“道德聲譽(yù)”和國際議程塑造能力，也使世界秩序陷入深刻的危機(jī)之中。

第一，多邊貿(mào)易機(jī)制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。美國單邊主義政策嚴(yán)重沖擊了世界貿(mào)易秩序。美國的貿(mào)易保護(hù)主義政策已經(jīng)成為國際經(jīng)貿(mào)合作的最大障礙，極大地延緩了國際貿(mào)易自由化進(jìn)程。美國政策的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致了許多亞太經(jīng)濟(jì)體不得不把更多的精力投入到對(duì)美經(jīng)貿(mào)關(guān)系協(xié)調(diào)中，嚴(yán)重影響了國際貿(mào)易的發(fā)展。根據(jù)2019年4月WTO發(fā)布的《貿(mào)易統(tǒng)計(jì)與展望》，2019年全球貿(mào)易增長預(yù)期被下調(diào)至2.6%，持續(xù)增加的貿(mào)易限制措施影響了總額達(dá)8168億美元的國際貿(mào)易。全球貿(mào)易量增速連續(xù)多年低于全球經(jīng)濟(jì)的實(shí)際增速。全球貿(mào)易體系面臨著自20世紀(jì)70年代以來最大規(guī)模的危機(jī)。貿(mào)易保護(hù)主義在全球范圍內(nèi)不斷蔓延和發(fā)酵。2019年8月聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議報(bào)告顯示，2018年全球?qū)ν庵苯油顿Y余額為30.9萬億美元，同比下降4%。中美經(jīng)貿(mào)沖突的后果已逐步顯現(xiàn)，中國對(duì)美直接投資的規(guī)模出現(xiàn)快速下降趨勢(shì)，2018年降至48億美元，同比劇減84%。正如美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家莫滕森所言，以世貿(mào)框架為基礎(chǔ)的國際自由貿(mào)易秩序正在慢慢失去其合法性、權(quán)威性和程序正當(dāng)性。這表明多邊主義、國家主權(quán)和市場自由化三者之間的關(guān)系正經(jīng)歷深層次調(diào)整，國際自由秩序下的貿(mào)易合作籠罩在陰云之下。特朗普的貿(mào)易保護(hù)主義政策遭到包括美國盟友在內(nèi)的其他國家強(qiáng)烈反對(duì)。各大經(jīng)濟(jì)體區(qū)域貿(mào)易談判進(jìn)程明顯加快。2018年7月，日本和歐盟簽署經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定。10月，歐盟與墨西哥簽訂建立自貿(mào)區(qū)協(xié)定。歐盟與南方共同市場國家的談判也取得積極進(jìn)展。在美國退出TPP后，日本推動(dòng)了“全面且進(jìn)步的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”。特朗普的政策調(diào)整，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)外部環(huán)境產(chǎn)生重大影響。中國在全球、區(qū)域和雙邊多個(gè)層次通過積極開展經(jīng)濟(jì)外交活動(dòng)，表達(dá)了對(duì)多邊貿(mào)易體制和開放的區(qū)域主義的支持。通過展開中日間第三方市場合作，推進(jìn)亞太地區(qū)的有序競爭和資源優(yōu)化配置。這些貿(mào)易協(xié)定和聲明展現(xiàn)了各方捍衛(wèi)國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的強(qiáng)烈政治意愿。

第二，大西洋聯(lián)盟面臨深刻重組。特朗普?qǐng)?zhí)政以來，大西洋同盟關(guān)系出現(xiàn)了前所未有的裂痕。長期以來，歐洲盟友是美國主導(dǎo)國際秩序的參與者和支持者，維護(hù)大西洋聯(lián)盟是美國外交和安全政策的基石。歐洲長期信奉多邊主義和全球化等自由主義價(jià)值觀，維護(hù)貿(mào)易自由化和開放的貿(mào)易體系符合其利益。特朗普將美國自身利益置于聯(lián)盟戰(zhàn)略利益之上，背離了大西洋同盟原有的規(guī)則和框架。特朗普對(duì)伊朗采取“極限施壓”政策、退出《中導(dǎo)條約》，對(duì)即將到期的美俄核裁軍條約采取了漠視態(tài)度，著手放棄國際戰(zhàn)略穩(wěn)定機(jī)制，這將導(dǎo)致國際核裁軍機(jī)制的進(jìn)一步解體，對(duì)歐洲盟友的安全和發(fā)展環(huán)境構(gòu)成極大沖擊。歐洲國家開始質(zhì)疑美國在西方社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位。為此，歐盟委員會(huì)啟動(dòng)了“軍事申根區(qū)”行動(dòng)計(jì)劃，作為歐盟防務(wù)領(lǐng)域“永久結(jié)構(gòu)性合作”框架的重要組成部分，向著歐盟建立全面的防務(wù)聯(lián)盟邁出了重要一步。盡管歐洲對(duì)美國安全保護(hù)的依賴短期內(nèi)難以改變，但大西洋聯(lián)盟體系和政治經(jīng)濟(jì)格局已開啟了結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

第三，全球治理機(jī)制面臨弱化考驗(yàn)。在“美國優(yōu)先”政策影響下，多邊的全球治理機(jī)制面臨著合法性和有效性的雙重考驗(yàn)。德國總理默克爾表示，人類生命賴以生存的基礎(chǔ)受到傷害的程度難以想象，不僅僅是氣候變化，移民問題、海上安全、社會(huì)秩序、國際反對(duì)恐怖主義合作等方面均面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2019年，地區(qū)安全局勢(shì)日益動(dòng)蕩，國際恐怖主義挑戰(zhàn)嚴(yán)峻。3月15日，新西蘭克賴斯特徹奇市的兩座清真寺內(nèi)發(fā)生導(dǎo)致40人死亡、20多人重傷的恐怖襲擊事件。4月21日，斯里蘭卡發(fā)生造成253人死亡的炸彈襲擊事件。在氣候變化方面，據(jù)國際能源署發(fā)布的報(bào)告顯示，全球與能源相關(guān)的二氧化碳排放量2019年將達(dá)到新高。國際能源署副署長比羅表示，盡管可再生能源有大幅增長，但全球碳排放量仍在上升。必須在2030年以前將全球碳排放量減半，才能避免氣候變遷導(dǎo)致災(zāi)難性后果。

結(jié)語

特朗普“美國優(yōu)先”的政策明顯背離了美國以往以自由主義為核心的外交傳統(tǒng)，其單邊主義行為嚴(yán)重沖擊了世界秩序的基本原則。特朗普的政策具有很強(qiáng)功利性和選擇性，目標(biāo)是減輕維護(hù)國際秩序的成本和戰(zhàn)略負(fù)擔(dān)，以最低的成本延續(xù)霸權(quán)，反映了美國在相對(duì)衰落背景下無力承擔(dān)高額治理成本的現(xiàn)實(shí)。特朗普雖然不再以維護(hù)自由主義世界秩序?yàn)楹诵年P(guān)切，但不會(huì)放棄世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)?！白屆绹俅蝹ゴ蟆钡暮诵哪繕?biāo)就是維護(hù)美國霸權(quán)地位。在很大程度上，特朗普政府扮演的角色是阻止或擾亂既有的國際秩序，而沒有提供可行的替代方案。在各國經(jīng)濟(jì)與安全利益高度相互依賴背景下，特朗普不可能把美國變成國際政治中的“孤島”。以美國經(jīng)濟(jì)對(duì)國際貿(mào)易的依存程度，美國安全利益與國際安全體系密切程度，美國利益的實(shí)現(xiàn)難以擺脫對(duì)外部環(huán)境的制約。實(shí)際上，現(xiàn)行世界秩序有其歷史進(jìn)步意義，其中包含的一些原則將繼續(xù)在國際政治中起決定性作用。中國是在現(xiàn)行國際秩序和全球體系內(nèi)和平崛起的，有維護(hù)現(xiàn)行國際秩序和全球治理體系的責(zé)任。同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到美國仍然是國際社會(huì)不可或缺的參與者，領(lǐng)導(dǎo)世界仍然是特朗普政府難以割舍的戰(zhàn)略目標(biāo)。未來世界秩序不會(huì)全面崩潰，但國際秩序變革的機(jī)會(huì)窗口正在打開，世界將迎來百年未有之大變局，國際社會(huì)共同面臨著如何塑造一種新的全球性規(guī)則與體制的挑戰(zhàn)。

（作者系國際關(guān)系學(xué)院國際政治系副主任，教授）

責(zé)任編輯：彭安玉