穩(wěn)定脫貧長效機制的構建策略與路徑

李海金 陳文華

摘 要：當前，建立健全穩(wěn)定脫貧長效機制面臨諸多挑戰(zhàn)，即大扶貧格局下如何動員社會力量與用好社會資源，市場化背景下如何提升貧困地區(qū)和人口的風險應對能力與自我發(fā)展能力，城鄉(xiāng)一體化中如何推動縣域民生事業(yè)發(fā)展與公共服務均等化，供給側結構性改革過程中如何激活貧困鄉(xiāng)村的發(fā)展要素等。構建穩(wěn)定脫貧長效機制的策略與路徑有：立足大扶貧格局，找準社會扶貧與穩(wěn)定脫貧的契合點;貧困退出中實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧與縣域治理的有效銜接;以城鄉(xiāng)互動和融合為導向，構建穩(wěn)定脫貧與縣域發(fā)展的聯(lián)結機制;實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧與農(nóng)村基層治理有機關聯(lián)。

關鍵詞：精準扶貧;穩(wěn)定脫貧;貧困治理;脫貧攻堅

中圖分類號：F320.3文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）12-0077-06

從貧困的生成機制來看，貧困往往是多重因素相互疊加和累積的結果，而且貧困具有較強的動態(tài)性和反復性，貧困人口在脫貧后有可能再次返貧，貧困在代際也會發(fā)生傳遞。2019年4月16日，習近平總書記在解決“兩不愁三保障”①突出問題座談會上強調，要把防止返貧擺在重要位置，要探索建立穩(wěn)定脫貧長效機制。②在當前決勝脫貧攻堅階段，我們應關注返貧、貧困代際傳遞和長期貧困等問題，探尋穩(wěn)定脫貧長效機制的實現(xiàn)策略與路徑。

一、穩(wěn)定脫貧長效機制的邏輯與意涵

在學理層面，穩(wěn)定脫貧長效機制實質上是從貧困和反貧困的歷史、社會、政治、治理等維度來探討貧困發(fā)生、發(fā)展機制并尋求應對策略。

1.歷史維度

從歷史維度來看，精準扶貧、精準脫貧在目標設定和時間限定等方面的約束，并不意味著貧困作為一個社會問題或一種社會事實在未來將被完全消除，農(nóng)村貧困不會也不可能走向終結。在表現(xiàn)形態(tài)上，中國農(nóng)村貧困問題將從原發(fā)性的絕對貧困進入一個以轉型性的次生貧困為特點的新階段③，或者說將從原生貧困向再生貧困轉變，再生貧困即返貧問題將成為扶貧開發(fā)長效性的主要障礙④。

2.社會維度

社會維度主要涉及貧困的社會屬性、社會建構、貧困者主體性等論題。從社會視角來審視貧困問題，“貧困是一種嚴酷的社會事實，是一種客觀的現(xiàn)實存在;貧困也是一種公眾的社會評價，是一種主觀的價值判斷;貧困還是一種不良的政策后果，是一種難愈的社會弊病”⑤。而貧困的社會建構是從社會實體論抑或社會關系論辨識貧困問題的。立足于反思現(xiàn)代性和發(fā)展主義的立場，貧困更多的是一種社會性存在?！白鳛楝F(xiàn)代社會的一種普遍‘常識，即以物質財富占有的多寡能否滿足人類需要的貧困所呈現(xiàn)和描述的并非完全是一種純粹的自然狀態(tài)，而是在很大程度上代表了一種現(xiàn)代文明的建構。貧困究其本質，是一種社會性的存在，是人與人關系、地位的表達。”⑥也有學者基于中國農(nóng)村和城市貧困的發(fā)展脈絡更明確地指出，現(xiàn)代化的話語實踐與發(fā)展困境、制度或國家政策的政治性干預、社區(qū)貧困文化的再生產(chǎn)以及非均衡性的發(fā)展邏輯等是城鄉(xiāng)貧困社會建構和再生產(chǎn)的根源。⑦換言之，貧困的本源性內涵在于社會階層對于物質獲取能力差異的固化以及現(xiàn)代社會理性擴張導致不同種群與國家之間在物質供給方面的差異。⑧為此，應立足于貧困者的主體性及其所生活的社區(qū)場域和文化稟賦，建構包括窮人和其他社區(qū)成員在內的共同體，增強窮人的生產(chǎn)自救、資本動員、社區(qū)參與和管理能力⑨，重建他們自己的生活世界，強化其社區(qū)認同感和文化歸屬感⑩。

3.政治維度

貧困的產(chǎn)生、延續(xù)、傳遞和消除與一個國家的政治結構、權力格局和社會變遷等高度關聯(lián)。在政治過程的視角下，扶貧資源的配置過程既體現(xiàn)了權力運作，又再生產(chǎn)了權力結構。而在西方的政治實踐中，宏觀層次的政黨政治和“再分配悖論”、中觀層次的組織層級博弈和信息不對稱、微觀層次的基層科層制和社會治理體制都會極大地影響扶貧資源的分配方向和方式，其動因在于扶貧的社會福利訴求與國家治理的政治性訴求不完全一致。B11

4.治理維度

貧困和反貧困問題與農(nóng)村基層社會制度和治理樣態(tài)之間具有高度相關性，處于開放、流動、分化中的鄉(xiāng)村治理環(huán)境將對貧困的現(xiàn)實形態(tài)和未來走向構成諸多挑戰(zhàn)，而從二元、單向、分割走向一體、互動、融合的城鄉(xiāng)治理體制將會為新時期扶貧脫貧戰(zhàn)略和策略帶來更廣闊的發(fā)展空間和資源。精準扶貧不應僅滿足于貧困縣摘帽、貧困村出列和貧困戶脫貧等直接目標，還應著力建立一套有效而持久的貧困治理體系，推動鄉(xiāng)村社會的可持續(xù)發(fā)展與有效治理。

基于上述分析，筆者將穩(wěn)定脫貧長效機制界定為在外部幫扶和支持退出后，貧困人口和地區(qū)已具備較強的內生動力和自我發(fā)展能力，并形成一套具有穩(wěn)定性、可持續(xù)性的脫貧致富能力和經(jīng)濟社會發(fā)展活力的支撐體制機制。本研究關注的是在貧困縣、貧困村和貧困戶脫貧摘帽過程中，如何通過外部扶持和內部努力使貧困傳遞體制機制受到阻斷、內生動力極大激發(fā)、自我發(fā)展能力顯著提升。2017年4月、6月和2018年12月，筆者作為課題組成員參與了河南省蘭考縣摘帽案例研究，與縣、鄉(xiāng)、村三級領導干部和貧困戶代表進行了深入交流，并到代表性貧困村和項目點開展了實地考察，收集了大量的一手數(shù)據(jù)和資料。本文以上述三次實地調研所收集的質性資料為研究基礎，鋪展實踐境況和理論認識并提出研究觀點。同時，本文將貧困、扶貧與脫貧置于治理的研究視角下，探究貧困治理的可持續(xù)性與內生性論題。筆者以為，貧困治理至少包括三個層次的意涵：一是宏觀層次的國家治理。主要關注國家政治、經(jīng)濟、社會框架和體制與反貧困體系之間的關聯(lián)，將貧困與反貧困問題放在國家、市場與社會的三維架構下，探究政府主導型、市場導向型和社會參與型三種理想型模式協(xié)同架構具有中國特色的反貧困體系。二是中觀層次的地方治理。主要是貧困縣層面的縣域治理，關注作為官僚體系關鍵環(huán)節(jié)的縣域政治、作為改革發(fā)展核心支撐的縣域經(jīng)濟以及作為秩序維系基本依托的縣域社會三大治理體系，為貧困縣脫貧摘帽提供支撐條件。當然，基于中國獨特的橫向治理結構，城市與鄉(xiāng)村的關系樣態(tài)和制度體制也是貧困和反貧困問題不可回避的因素。三是微觀層次的基層治理。主要關注的是貧困鄉(xiāng)村和社區(qū)層面精準扶貧的“最后一公里”問題，關注基層組織為落實扶貧政策所提供的依托作用以及貧困干預行動對基層治理格局構成的沖擊與影響。

二、穩(wěn)定脫貧長效機制的挑戰(zhàn)與困境

基于上述貧困治理研究視角下對穩(wěn)定脫貧長效機制的理解與認識，筆者認為，穩(wěn)定脫貧存在多個維度、不同層次的意涵，而且這些意涵之間具有內在的邏輯性與關聯(lián)性。為此，本文將構建穩(wěn)定脫貧長效機制所面臨的挑戰(zhàn)與困境概括為四個層面：其一，立足于大扶貧格局，側重探討“強國家、弱社會”格局下社會力量參與和支持脫貧攻堅所存在的不足與困局。其二，基于貧困的多維性尤其是貧困地區(qū)和人口與市場要素的弱關聯(lián)性，探究貧困地區(qū)和人口應對市場風險并運用市場機制的劣勢與弱勢。其三，出于城鄉(xiāng)一體化尤其是城鄉(xiāng)公共服務均等化的考量，以縣域發(fā)展與治理為指向，探索制約農(nóng)村減貧進程的深層次結構缺陷與體制矛盾。其四，鑒于供給側結構性改革的新背景和新要求，解析鄉(xiāng)村衰敗化和發(fā)展要素匱乏的主要表現(xiàn)。

1.大扶貧格局下如何動員社會力量與用好社會資源

發(fā)揮社會力量作用、提高社會資源利用率是構建穩(wěn)定脫貧長效機制的重要路徑之一。從社會扶貧主體看，中國特色社會扶貧體系泛指除專項扶貧和行業(yè)扶貧外由社會各界參與的扶貧開發(fā)事業(yè)，包括定點扶貧、東西扶貧協(xié)作、社會組織扶貧、企業(yè)扶貧和個人扶貧五種形式。B12廣泛動員社會力量參與扶貧開發(fā)是貧困治理的重要趨勢，也更能凸顯中國特色社會主義制度的優(yōu)勢。作為脫貧攻堅的中堅力量，社會扶貧主體多元、資源廣泛、機制靈活，能夠有效彌補脫貧攻堅過程中的許多不足。

不過，由于社會力量在脫貧攻堅實踐中缺乏科學性、計劃性，存在社會資源利用效率低、整合程度弱等問題?！吨袊壬瓢l(fā)展報告（2019）》的數(shù)據(jù)顯示，我國志愿服務組織面臨諸多挑戰(zhàn)，其中最主要的問題是志愿服務經(jīng)費不足（43.5%），招募不到合適的志愿者（22.6%），在開展志愿服務過程中當?shù)毓芾聿块T或社區(qū)不支持（9.9%），等等。數(shù)年以來的跟蹤調研結果顯示，志愿服務組織受困于一些固有的挑戰(zhàn)和監(jiān)管的加強，近年發(fā)展速度較為平緩。B13筆者通過蘭考實地調研發(fā)現(xiàn)，政府主導下的脫貧攻堅主要以專項扶貧和行業(yè)扶貧為主，社會力量雖然積極參與扶貧開發(fā)，但仍出現(xiàn)定位不準、參與不足、扶貧不精準、難以形成社會合力等現(xiàn)象。

2.市場化背景下如何提升貧困地區(qū)和人口的風險應對能力與自我發(fā)展能力

在當下的貧困研究視野下，貧困被認為是多維的，多維貧困成為解釋貧困成因、探尋貧困的應對之道的核心概念和分析框架。阿馬蒂亞·森從基本可行能力角度探討多維貧困，認為貧困不僅是指收入貧困，還包括飲用水、道路、衛(wèi)生設施等其他客觀指標的貧困和對福利的主觀感受的貧困。B14胡鞍鋼也認為，貧困的核心概念是能力、權力和福利的被剝奪，貧困不只是收入的貧困，它是一個多維度的現(xiàn)象，可以從收入貧困、人類貧困、知識貧困和生態(tài)貧困四個維度來界定貧困類型。B15在多維貧困的操作化層面，貧困不僅僅是收入缺乏，也是對過上長壽而健康的生活、接受良好教育以及擁有有尊嚴且體面的生活水平等各項人類發(fā)展權利的剝奪。實際上，脫貧摘帽“兩不愁三保障”目標的形成是解決多維貧困的政策體現(xiàn)，其后解決建檔立卡貧困戶飲水安全也被納入脫貧指標體系中，進一步彰顯了貧困與脫貧的多維性和動態(tài)性。對于貧困區(qū)域和人群而言，貧困是內部與外部、歷史與現(xiàn)實、表層與深層等多重因素、多種力量綜合作用的結果，而這些因素和力量相互關聯(lián)、彼此影響。

在市場化發(fā)展進程中，貧困鄉(xiāng)村在市場上的絕對弱勢和相對剝奪狀態(tài)使得農(nóng)產(chǎn)品的交易運輸成本和信息成本大大增加，貧困地區(qū)資源通過市場機制的交易成本增加，市場競爭力下降，不僅難以在市場競爭中獲益，而且面臨不斷被市場邊緣化的風險。在當前的扶貧脫貧實踐中，貧困人口還未能從根本上實現(xiàn)由被動脫貧向主動脫貧的轉變，其積極性和能動性尚需進一步調動，其“造血”功能也亟待激發(fā)。現(xiàn)代化和市場化是一把雙刃劍，尤其是對貧困地區(qū)和人口而言，既是機遇又是挑戰(zhàn)。事實上，在脫貧攻堅實踐過程中，貧困人口難以有效適應與對接市場體系的根源主要在于以下方面：一是政府在制定和實施產(chǎn)業(yè)扶貧等脫貧政策時，很少吸納貧困人口的參與，導致貧困人口的市場風險應對能力弱化;二是貧困人口缺乏參與市場進程和運用市場機制的主動性與創(chuàng)造性，無法將市場資源轉化成脫貧動能，從而難以提升其內生動力和自我發(fā)展能力。

3.城鄉(xiāng)一體化中如何推動縣域民生事業(yè)發(fā)展與公共服務均等化

立足于中國國情和今后的發(fā)展走向，城鄉(xiāng)二元結構及其一系列的制度體制是農(nóng)村貧困發(fā)生和存續(xù)的重要制度因素之一，城鄉(xiāng)二元結構帶來了一系列不公平、不合理的制度安排和政策框架，如城鄉(xiāng)二元戶籍制度、公共服務體制、資源配置體系等，這些制度安排和政策框架極大地限制了農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)的發(fā)展空間，妨礙了貧困人口的發(fā)展權利，導致其難以平等分享改革發(fā)展成果。其直接表征是城鄉(xiāng)居民的收入差距。統(tǒng)計資料顯示，2014年蘭考縣城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民人均可支配收入分別為18357元、7545元，2015年分別為19651元、9072元，2016年分別為21124元、9943元，2017年分別為23068元、10907元，2018年分別為25029元、11910元，2014年至2018年蘭考縣城鄉(xiāng)居民收入差距比分別為2.43∶1、2.17∶1、2.12∶1、2.11∶1、2.10∶1。B16可見，雖然城鄉(xiāng)居民收入總體呈現(xiàn)增長態(tài)勢且差距正在逐漸縮小，但二者之間的收入差距仍然保持在2倍以上，差距仍然相當大。而且城鄉(xiāng)差距不僅表現(xiàn)在收入上，還反映在享受公共服務上。如果把一些公共服務的市場價值折算為個人的實物性收入，那么城鄉(xiāng)之間的實際收入差距還要高得多。B17

從中華人民共和國成立后的歷史發(fā)展脈絡看，城鄉(xiāng)二元結構及其一系列的制度體制是農(nóng)村民生事業(yè)發(fā)展滯后和公共服務水平低下的主要根源。長期以來，農(nóng)村社區(qū)和居民承擔著很大一部分農(nóng)村公共服務的籌資責任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊和農(nóng)民個體一直是農(nóng)村公共服務的主要提供者，而由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民個體收入水平存在較大差距，不同區(qū)域、城市與鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村內部的民生事業(yè)和公共服務水平的非均衡性相當明顯。在脫貧攻堅的實踐過程中，其具體表現(xiàn)和現(xiàn)實困境體現(xiàn)在：一方面，貧困縣往往屬于農(nóng)業(yè)地區(qū)或山區(qū)，財力有限，難以有效支撐全縣民眾的民生保障需要;另一方面，基于政府績效考核體系與官員晉升激勵機制，貧困縣往往也將工作重點聚焦于縣城建設與發(fā)展，對貧困鄉(xiāng)村關注不多或不夠，更少關注與貧困人口生產(chǎn)生活尤其是脫貧致富密切相關的民生事業(yè)和公共服務。

4.供給側結構性改革過程中如何激活貧困鄉(xiāng)村的發(fā)展要素

在農(nóng)業(yè)農(nóng)村供給側結構性改革的新形勢下，我們需要更加有意識、自覺地關注農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)實狀況、困境以及未來的發(fā)展趨向，并從供需矛盾的角度深入解析其改進策略與創(chuàng)新路徑。筆者對蘭考縣多個貧困村的實地考察發(fā)現(xiàn)，大量青壯年農(nóng)民等優(yōu)質勞動力和社會精英被吸納到城市，留守農(nóng)村的基本上都是在勞動能力、教育程度和發(fā)展能力等方面均處于劣勢、弱勢的人群。這部分群體自我發(fā)展能力孱弱，致使農(nóng)村地區(qū)尤其是貧困地區(qū)出現(xiàn)空心化現(xiàn)象和衰敗化跡象，對脫貧政策的落實構成了嚴峻挑戰(zhàn)，一些需要較大體能、稍有技術含量的扶貧項目往往難以有效實施。另外，基于成本和利潤的考量，資本、市場、技術等很難實現(xiàn)下鄉(xiāng)進村，使得長期城鄉(xiāng)二元結構所引發(fā)的農(nóng)村發(fā)展要素匱乏問題越發(fā)嚴重，農(nóng)村發(fā)展機會不足，發(fā)展活力不夠，進而走向貧困邊緣或者落入發(fā)展陷阱。

在蘭考縣脫貧摘帽過程中，部分貧困村村級組織的治理體系不健全、治理能力弱化問題也相當突出。主要表現(xiàn)有：一是責任落實不到位。譬如村兩委干部對本村的貧困狀況不清楚，尤其是對收入狀況、就業(yè)狀況、經(jīng)濟結構、資源稟賦等情況不了解;對貧困戶的情況不清楚，尤其是對貧困戶的人口情況、致貧原因、幫扶措施等不熟悉;將貧困戶的幫扶責任推給駐村工作隊。二是扶貧工作精準度不高。主要有扶貧對象識別優(yōu)親厚友、貧困戶信息不準確、貧困戶對脫貧成效的認可度不高等問題。三是帶動貧困戶脫貧能力不強。由于思想觀念落后、科技文化素質不高、脫貧致富號召力弱、服務意識和能力差，某些村兩委干部帶領農(nóng)民脫貧致富尤其是在動員黨員和能人大戶帶動脫貧方面力不從心。

三、穩(wěn)定脫貧長效機制的構建策略與路徑

為應對鞏固脫貧成果、提升脫貧質量的政策要求，我們亟須重新思考穩(wěn)定脫貧長效機制的構建策略與路徑。筆者以為，在限時脫貧摘帽以及脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接的雙重背景下，以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局，找準社會扶貧與穩(wěn)定脫貧的契合點，注重穩(wěn)定脫貧與縣域治理和發(fā)展之間的有機銜接和良性互動，提升貧困縣、貧困村和貧困戶的自我發(fā)展能力，推進農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是構建穩(wěn)定脫貧長效機制的主要著力點。這些認識主要基于以下方面的考量：一是基于國家對社會的動員能力以及社會對國家的參與需求，政府部門與社會力量應當在脫貧攻堅這一國家重大發(fā)展戰(zhàn)略中實現(xiàn)協(xié)同，共同回應與滿足貧困群眾的脫貧致富愿望和需要，實現(xiàn)扶貧資源配置最優(yōu)化。二是鑒于縣政和縣治的歷史傳統(tǒng)以及貧困縣的制度框架，將貧困縣作為貧困治理的基本單位，將脫貧摘帽和穩(wěn)定脫貧納入縣域治理體系，探尋其銜接與融合機制，從而規(guī)避與應對小農(nóng)戶在面對大市場和社會化大生產(chǎn)時的弱勢和風險。三是沿襲開發(fā)式扶貧所蘊含的以發(fā)展促脫貧思路，以城鄉(xiāng)良性互動和有機融合為目標指向，將貧困縣、貧困村與貧困戶三個層次貫通起來，實施不同類別的扶貧政策和脫貧項目。四是立足于脫貧攻堅的鄉(xiāng)村治理環(huán)境與條件，將脫貧的可持續(xù)性與基層社會治理樣態(tài)關聯(lián)起來，將鄉(xiāng)村社會的參與、自治、民主機制與扶貧資源分配、脫貧行動實施連接起來，達成脫真貧、真脫貧的目標。

1.立足大扶貧格局，找準社會扶貧與穩(wěn)定脫貧的契合點

在決勝脫貧攻堅階段，我們應引導社會力量，用好社會資源，實現(xiàn)政府與社會的有效互動，找準社會扶貧與穩(wěn)定脫貧的契合點。縣域經(jīng)濟社會資源有限，發(fā)展受到資源環(huán)境的掣肘，難以實現(xiàn)持續(xù)性高效化發(fā)展。在脫貧攻堅需要大量人力、物力和財力投入之時，僅僅依靠政府的力量難以確保脫貧的穩(wěn)定性和持久性，所以利用好社會資源，激活社會力量，為穩(wěn)定脫貧構筑扎實的社會基礎。

基于社會組織狀況和資源稟賦，蘭考縣著重從三個層面入手：一是發(fā)揮工商聯(lián)、共青團、婦聯(lián)等組織協(xié)調和聯(lián)系紐帶的優(yōu)勢，整合愛心企業(yè)和人士的社會資源，推行愛心助學、“巧媳婦”工程、人居環(huán)境改善等舉措，實現(xiàn)社會幫扶與貧困人口精準對接，形成“群眾干、干部扶、社會幫”的扶貧格局。二是運用互聯(lián)網(wǎng)平臺向社會各界定期公布捐贈情況，整合社會扶貧資源，提高社會資源利用效益。三是以“愛心美德公益超市”為平臺，創(chuàng)新實施以表現(xiàn)換積分、以積分換物品的幫扶方式，實現(xiàn)社會愛心捐贈與貧困群眾個性化需求的精準對接，并將社會資源轉化為貧困人口的內生動力。這些做法對于貧困地區(qū)和人口的社會扶貧與穩(wěn)定脫貧具有較強的推廣性。

2.貧困退出中實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧與縣域治理的有效銜接

在傳統(tǒng)中國社會，縣是所有治理層級和體系中最獨特的，也是最關鍵的。費孝通先生等所探討的“皇權不下縣”“皇權止于縣政”等，在很大程度上預示著縣是皇權、官僚權力與基層自治權力的中介和紐帶。徐勇將縣級政治和治理界定為“接點政治”，認為從縣級政治看，縣政承上啟下，是國家上層與地方基層、中央領導與地方治理、權力運作與權力監(jiān)控的“接點”部位;從縣域社會看，縣城是城市與鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、中心與邊緣地帶的“接點”部位。B18可見，在脫貧攻堅的關鍵期和精準扶貧、精準脫貧政策的落實過程中，應充分發(fā)揮縣的聯(lián)結和轉化功能，同時也要將扶貧脫貧工作與縣域治理關聯(lián)起來。

在貧困退出過程中，我們不能就扶貧談扶貧，也不能將脫貧攻堅與縣域治理割裂開來，而應當從縣域治理的維度來統(tǒng)領脫貧攻堅，注重脫貧攻堅的專項工作與縣域治理的整體工作之間的聯(lián)動、互促與融合。鑒于目標管理和績效考核的外部激勵與政治要求，以一個縣域為中心的脫貧攻堅工作首要的是探索貧困縣脫貧摘帽、貧困村脫貧出列、貧困人口脫貧致富的實現(xiàn)路徑和機制，及時、圓滿完成既定的目標任務。但是，如果僅僅局限于或滿足于脫貧攻堅這一專項工作和短期事務，就不能為脫貧攻堅構建起長效且穩(wěn)固的保障體系，也難以為2020年后的發(fā)展議程和框架提供有效支撐。為此，應以脫貧攻堅為契機和引領，助推縣域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和貧困縣的發(fā)展轉型，并探索貧困縣科學、良性、有效治理的基本框架、實施路徑與機制。

3.以城鄉(xiāng)互動和融合為導向，構建穩(wěn)定脫貧與縣域發(fā)展的聯(lián)結機制

城鄉(xiāng)二元結構及其一系列不合理的體制機制是造成城鄉(xiāng)基本公共服務失衡的重要因素。因此，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，必須建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結構的體制機制，促進城鄉(xiāng)發(fā)展要素的有效銜接和良性互動。其實現(xiàn)路徑與機制主要有：一是破解城鄉(xiāng)二元結構和體制，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的可持續(xù)減貧機制。在脫貧攻堅背景下，要著力消解妨礙城鄉(xiāng)互動和融合的體制機制，進一步打破不利于城鄉(xiāng)人口、勞動力流動的分割式、差異化、不公平的戶籍制度和就業(yè)制度，讓貧困農(nóng)民“進得來、留得住、過得好”;進一步完善農(nóng)村社會保障體系，化解城鄉(xiāng)社會保障制度之間的差距和非均衡矛盾，保障農(nóng)民的基本生存發(fā)展權利。二是探索以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)發(fā)展模式，提升城市和二、三產(chǎn)業(yè)對貧困農(nóng)村穩(wěn)定脫貧的輻射與帶動作用，推動貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設。B19

在產(chǎn)業(yè)扶貧的實踐中，蘭考縣從縣、鄉(xiāng)、村三個層級探索出一條具有創(chuàng)新性的實現(xiàn)路徑：一是以特色產(chǎn)業(yè)園為引擎，建立以縣域經(jīng)濟發(fā)展為導向的可持續(xù)減貧路徑，實現(xiàn)以發(fā)展促進減貧的長效機制。結合地方特色，興辦工業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)企業(yè)，延長產(chǎn)品加工鏈，提高產(chǎn)品的附加值，為農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機會，貧困人口就地轉移為兼業(yè)的產(chǎn)業(yè)工人，生計手段和收入來源更加多元化，帶動部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。二是以微型企業(yè)為載體，吸收貧困人口尤其是婦女和老人實現(xiàn)就近就業(yè)，將城市尤其是沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈延伸到貧困鄉(xiāng)村，實現(xiàn)城市的技術、信息、市場與農(nóng)村的勞動力等生產(chǎn)要素之間的有效融合與互動。三是以農(nóng)民專業(yè)合作社為平臺和中介，建構統(tǒng)購統(tǒng)銷機制，將城市的理念、發(fā)展資源等引入鄉(xiāng)村，實現(xiàn)城市帶動鄉(xiāng)村的新機制，提升農(nóng)民的發(fā)展能力和應對市場風險的能力。

4.實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧與農(nóng)村基層治理有機關聯(lián)

農(nóng)村基層發(fā)展和治理是脫貧攻堅最關鍵的約束條件和支撐系統(tǒng)之一。B20在公共政策執(zhí)行層面，脫貧攻堅需要借助農(nóng)村基層治理的體制通道、組織平臺和動員網(wǎng)絡而真正落到實處?；鶎咏M織及其體系完善和功能提升對于增強農(nóng)村貧困人口自我發(fā)展能力至關重要。然而，當前農(nóng)村社會精英大量流入城市，村組干部老齡化嚴重，基層組織能力不強，基層治理的帶動能力和動員能力弱化，不利于脫貧攻堅工作的真正落實。為此，應配強農(nóng)村基層干部隊伍，依托黨建扶貧、干部隊伍建設和定點幫扶，激發(fā)基層黨組織、駐村干部、“第一書記”的執(zhí)行和動員能力，使之成為帶領貧困人口脫貧致富的領路人。

在縣域整體發(fā)展層面，建立健全穩(wěn)定脫貧長效機制需要同時兼顧貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、人口與非貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、人口之間的關系。除了一些直接針對貧困地區(qū)和人口的扶持政策、資金和項目，在脫貧攻堅進入沖刺階段，不應該對貧困村與非貧困村、貧困人口與非貧困人口做出嚴格、明確的區(qū)分：一是防止過多的資源集中于貧困村莊和人口，造成資源堆積和損耗;二是避免引發(fā)貧困村莊和人口周邊的非貧困村莊和人口的心理失衡，導致區(qū)域性發(fā)展不均衡和基層治理危機。這就需要縣級黨政機構和部門立足于縣域治理和發(fā)展的現(xiàn)實境況與未來走向，從整體協(xié)同和均衡發(fā)展的角度，保持政策關照、資源配置、項目管理和利益分享等方面的張力，從而將脫貧攻堅與基層治理有機關聯(lián)起來。

注釋

①“兩不愁三保障”中的“兩不愁”是指不愁吃、不愁穿，“三保障”是指義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。

②《統(tǒng)一思想一鼓作氣頑強作戰(zhàn)越戰(zhàn)越勇 著力解決“兩不愁三保障”突出問題》，《人民日報》2019年4月18日。

③李小云：《把攻克深度貧困堡壘作為脫貧攻堅的重中之重》，《貴陽日報》2017年8月9日。

④何華征、盛德榮：《論農(nóng)村返貧模式及其阻斷機制》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2017年第7期。

⑤唐鈞：《精準扶貧需在“可持續(xù)”上狠下功夫》，《人民論壇》2017年第1期。

⑥張帆：《現(xiàn)代性語境中的貧困與反貧困》，人民出版社，2009年，第19頁。

⑦潘澤泉、岳敏：《城市貧困的社會建構與再生產(chǎn)：中國城市發(fā)展30年》，《學習論壇》2009年第10期;潘澤泉、許新：《貧困的社會建構、再生產(chǎn)及應對：中國農(nóng)村發(fā)展30年》，《學術研究》2009年第11期。

⑧李小云：《貧困的元問題是什么？》，《南都觀察》2017年7月6日。

⑨沈紅：《窮人主體建構與社區(qū)性制度創(chuàng)新》，《社會學研究》2002年第1期。

⑩朱曉陽：《反貧困的新戰(zhàn)略：從“不可能完成的使命”到管理窮人》，《社會學研究》2004年第2期。

B11李棉管：《技術難題、政治過程與文化結果——“瞄準偏差”的三種研究視角及其對中國“精準扶貧”的啟示》，《社會學研究》2017年第1期。

B12林萬龍等：《全面深化改革背景下中國特色社會扶貧政策的創(chuàng)新》，《經(jīng)濟縱橫》2016年第6期。

B13楊團主編：《中國慈善發(fā)展報告（2019）》，社會科學文獻出版社，2019年，第2—4頁。

B14[印]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，任賾、于真譯，中國人民大學出版社，2012年，第1—2頁。

B15胡鞍鋼、童旭光：《中國減貧理論與實踐——青海視角》，《清華大學學報》（哲學社會科學版）2010年第4期。

B16作者根據(jù)蘭考縣統(tǒng)計局提供的2014—2018年《蘭考縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》中的相關數(shù)據(jù)進行整理與分析得出。

B17李實：《當前中國的收入分配狀況》，《學術界》2018年第3期。

B18徐勇：《“接點政治”：農(nóng)村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及以若干個案為例》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2009年第6期。

B19李海金、賀青梅：《改革開放以來中國扶貧脫貧的歷史進展與發(fā)展趨向》，《中共黨史研究》2018年第8期。

B20李冬慧：《基于治理資源視角的產(chǎn)業(yè)扶貧與貧困治理》，《廣西大學學報》（哲學社會科學版）2018年第6期。

責任編輯：海 玉