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    我國(guó)學(xué)分銀行與資歷框架建設(shè)探索:進(jìn)展、問(wèn)題與對(duì)策

    2019-01-16 09:13:56王海東鄧小華
    中國(guó)遠(yuǎn)程教育 2019年12期
    關(guān)鍵詞:資歷學(xué)分框架

    王海東 鄧小華

    【摘 要】

    在我國(guó)構(gòu)建終身教育體系和建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的諸多實(shí)踐探索中,學(xué)分銀行與資歷框架作為兩項(xiàng)制度創(chuàng)新形式受到格外重視。本文重點(diǎn)梳理了過(guò)去一段時(shí)期以來(lái),這兩項(xiàng)新制度在國(guó)家宏觀政策推動(dòng)下的建設(shè)探索情況。以部分先行試點(diǎn)地區(qū)或機(jī)構(gòu)為例,系統(tǒng)分析了我國(guó)新制度探索所取得的進(jìn)展與成就、遇到的問(wèn)題與阻礙,并以此為基礎(chǔ)提出了推進(jìn)國(guó)家資歷框架與學(xué)分銀行建設(shè)的一些政策建議。

    【關(guān)鍵詞】??學(xué)分銀行;資歷框架;終身教育;終身學(xué)習(xí);學(xué)習(xí)型社會(huì);《教育規(guī)則綱要》;《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》;?職業(yè)教育

    【中圖分類(lèi)號(hào)】???G420????????【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】??A???????【文章編號(hào)】??1009-458x(2019)12-0055-06

    本文系全國(guó)教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2019年度教育部重點(diǎn)課題“我國(guó)學(xué)分銀行建設(shè)的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策研究”(課題批準(zhǔn)號(hào):DGA190315)的研究成果。

    一、背景與問(wèn)題

    中共“十六大”以來(lái),中共中央、國(guó)務(wù)院將構(gòu)建終身教育體系與建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)納入國(guó)家宏觀政策規(guī)劃。在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《教育規(guī)劃綱要》”)、《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》等一系列政策文件中,多次提出了學(xué)分銀行與國(guó)家資歷框架建設(shè)的任務(wù)要求。學(xué)分銀行與資歷框架是高等教育、職業(yè)與繼續(xù)教育、終身教育領(lǐng)域的一類(lèi)制度創(chuàng)新形式。它們?cè)从谖鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家,為當(dāng)前世界各國(guó)構(gòu)建終身教育體系理論研究與實(shí)踐探索的熱點(diǎn)課題。學(xué)分銀行(Credit?Bank)是模仿或借鑒銀行的某些功能特點(diǎn),對(duì)不同類(lèi)型學(xué)習(xí)成果以學(xué)分形式進(jìn)行認(rèn)證、累積、轉(zhuǎn)換的一種形象化表述。這種管理制度不僅使學(xué)生能夠突破學(xué)習(xí)時(shí)段的限制,儲(chǔ)存所學(xué)成果的學(xué)分,而且能突破傳統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)限制,把通過(guò)不同學(xué)習(xí)途徑獲得的學(xué)習(xí)成果與相關(guān)的學(xué)歷教育結(jié)合起來(lái),通過(guò)專(zhuān)家評(píng)估實(shí)現(xiàn)學(xué)分在不同類(lèi)型教育之間的相互轉(zhuǎn)換(郝克明,?2012)。學(xué)分銀行有時(shí)又稱(chēng)“學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、累積和轉(zhuǎn)換制度”。資歷框架(Qualification?Framework),按照經(jīng)合組織的界定(OECD,?2007),是一種用以對(duì)各種資歷進(jìn)行開(kāi)發(fā)和分類(lèi)的工具,它是按照事先確定的一套標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各級(jí)學(xué)習(xí)成果所應(yīng)達(dá)到的程度或目標(biāo)做出規(guī)定。

    改革與完善我國(guó)高等教育、職業(yè)教育與繼續(xù)教育及培訓(xùn)體系,離不開(kāi)終身教育理念下的整體化制度設(shè)計(jì)。尤為重要的是,要遵從專(zhuān)業(yè)技能人才培養(yǎng)與發(fā)展規(guī)律,通過(guò)搭建人才成長(zhǎng)立交橋統(tǒng)籌規(guī)劃學(xué)校教育與繼續(xù)教育、學(xué)歷與非學(xué)歷教育、職前與職后教育的溝通銜接問(wèn)題。作為這一類(lèi)新型制度設(shè)計(jì),學(xué)分銀行建設(shè)納入國(guó)家政策規(guī)劃最早是在2010年《教育規(guī)劃綱要》中。在這份綱領(lǐng)性文件中,系統(tǒng)提出了構(gòu)建終身學(xué)習(xí)立交橋,打通普通教育、繼續(xù)教育和職業(yè)教育及培訓(xùn),為每個(gè)公民時(shí)時(shí)處處學(xué)習(xí)提供服務(wù)的戰(zhàn)略部署。《教育規(guī)劃綱要》還進(jìn)一步提出建立學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、累積和轉(zhuǎn)換制度、建設(shè)“學(xué)分銀行”的目標(biāo)。過(guò)去十年來(lái),不少?lài)?guó)家政策文件中都不斷重申或闡釋搭建學(xué)習(xí)立交橋的戰(zhàn)略方向和學(xué)分銀行建設(shè)的要求。2016年9月,教育部還出臺(tái)了《教育部關(guān)于推進(jìn)高等教育學(xué)分認(rèn)定和轉(zhuǎn)換工作的意見(jiàn)》的專(zhuān)門(mén)文件。在中央政策的指引下,各省市、各機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展實(shí)踐創(chuàng)新探索,一批地方性或依托高校的學(xué)分銀行先后建立。我國(guó)首家區(qū)域性學(xué)分銀行——上海終身教育學(xué)分銀行于2012年7月成立。截至2016年,國(guó)內(nèi)已建立了各種類(lèi)型、不同規(guī)模的學(xué)分銀行30余家(王海東,?李佳,?2017;?周晶晶,?等,?2017)。

    建立國(guó)家資歷框架體現(xiàn)的同樣是構(gòu)建人才培養(yǎng)與終身學(xué)習(xí)立交橋的理念。資歷框架也稱(chēng)“資格框架”,最早出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代后期的英國(guó),主要是為了便于比較各類(lèi)職業(yè)證書(shū)與學(xué)歷證書(shū)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),在聯(lián)合國(guó)教科文組織、經(jīng)合組織、歐盟委員會(huì)等一批知名國(guó)際組織的大力推動(dòng)之下,英聯(lián)邦國(guó)家、歐盟各國(guó)、南非、加勒比島國(guó)和東盟地區(qū)等多國(guó)先后建立起了國(guó)家資歷框架。據(jù)有關(guān)研究統(tǒng)計(jì)(UNESCO,?ETF,?&?CEDEFOP,?2017),截至2017年,全球已有154個(gè)主權(quán)國(guó)家(地區(qū))建立或正在建立國(guó)家資歷框架,其已成為世界各國(guó)終身教育制度建設(shè)探索的一股潮流和趨勢(shì)。我國(guó)政府于“十三五”期間開(kāi)始明確提出建設(shè)國(guó)家資歷框架。國(guó)務(wù)院于2016年頒布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要(2016—2020)》和2017年頒布的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中,都提出了制定國(guó)家資歷框架、暢通繼續(xù)教育與終身學(xué)習(xí)通道、推進(jìn)非學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果和職業(yè)技能等級(jí)學(xué)分轉(zhuǎn)換互認(rèn)等要求。參考我國(guó)香港地區(qū)資歷架構(gòu)建設(shè)經(jīng)驗(yàn),廣東省于2017年12月率先推出省級(jí)資歷框架——《廣東終身教育資歷框架等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》(廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局,2017)。上海、重慶和國(guó)家開(kāi)放大學(xué)系統(tǒng)也都先后啟動(dòng)了研究項(xiàng)目。

    今年2月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》,以服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代教育體系為目標(biāo)導(dǎo)向,將“建立國(guó)家資歷框架”“建立健全國(guó)家學(xué)分銀行制度與學(xué)習(xí)成果認(rèn)證制度”列為今后一段時(shí)期我國(guó)現(xiàn)代教育體系建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)(新華網(wǎng),?2019)??梢钥吹?,通過(guò)國(guó)家資歷框架和國(guó)家學(xué)分銀行建設(shè)打通教育和職業(yè)兩大領(lǐng)域,溝通銜接國(guó)內(nèi)職業(yè)教育、普通教育、繼續(xù)教育等多種教育類(lèi)型,認(rèn)可學(xué)習(xí)者多種渠道獲得的知識(shí)技能,從而有效提升我國(guó)各類(lèi)教育整體質(zhì)量和人力資源水平、推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè),在全國(guó)上下正逐步達(dá)成共識(shí)。特別是對(duì)于加快發(fā)展職業(yè)教育與培訓(xùn)來(lái)說(shuō),通過(guò)制度與機(jī)制創(chuàng)新來(lái)提升職業(yè)教育地位,轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以來(lái)“重學(xué)歷出身、輕職業(yè)技能”的傳統(tǒng)觀念,打通職業(yè)教育向上發(fā)展的“斷頭路”,對(duì)于在崗培訓(xùn)和自學(xué)提升中獲得的各類(lèi)專(zhuān)業(yè)技能給予認(rèn)證與認(rèn)可,具有現(xiàn)實(shí)而長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

    我國(guó)提出學(xué)分銀行建設(shè)至今已有十年,提出資歷框架的“十三五”規(guī)劃也已近尾聲。經(jīng)過(guò)了這么多年的研究與探索之后,我國(guó)各地目前關(guān)于這兩項(xiàng)新制度建設(shè)的探索進(jìn)展如何,都遇到了哪些主要問(wèn)題和阻礙?下一步該如何推進(jìn)改革?圍繞這些問(wèn)題,本研究將在國(guó)內(nèi)建設(shè)試點(diǎn)實(shí)踐層面,結(jié)合一些重點(diǎn)地區(qū)和單位的探索,對(duì)這兩項(xiàng)新制度的國(guó)內(nèi)實(shí)踐情況進(jìn)行調(diào)研、梳理與分析,并為下一步政策制定提出方向與路徑建議。

    二、學(xué)分銀行與資歷框架建設(shè)的主要進(jìn)展

    響應(yīng)國(guó)家政策規(guī)劃要求,一些發(fā)達(dá)省市和單位先后開(kāi)展了學(xué)分銀行與資歷框架方面的研究建設(shè)探索,其中,以上海、廣東等省市和開(kāi)放大學(xué)(廣播電大)系統(tǒng)的試點(diǎn)最為矚目。經(jīng)過(guò)對(duì)這些先行地區(qū)和機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)調(diào)研考察,可以歸納出五個(gè)方面的主要進(jìn)展。

    (一)制定了落實(shí)國(guó)家規(guī)劃部署的政策文件

    上海市早在其2010年發(fā)布的《上海中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中就提出,要“率先建立人人學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)。促進(jìn)全日制與非全日制教育的銜接和融合,建立學(xué)分銀行,實(shí)施學(xué)分互認(rèn)”。隨后的《上海教育綜合改革方案(2014—2020年)》等一批地方重要政策文件都將學(xué)分銀行和資歷框架建設(shè)作為重點(diǎn)項(xiàng)目和任務(wù)提出來(lái)。廣東省作為國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)省,2012年發(fā)布的《廣東省人民政府關(guān)于深化教育體制綜合改革的意見(jiàn)》提出,“開(kāi)展繼續(xù)教育學(xué)習(xí)成果認(rèn)證和‘學(xué)分銀行制度改革試點(diǎn),促進(jìn)各級(jí)、各類(lèi)教育有機(jī)整合,實(shí)現(xiàn)各級(jí)、各類(lèi)教育間的課程互選和學(xué)分互認(rèn)”。2017年出臺(tái)的《廣東省職業(yè)教育條例》明確提出建立和完善終身教育學(xué)分制度,構(gòu)建終身教育資歷框架體系。同樣,為落實(shí)中央部署,國(guó)家開(kāi)放大學(xué)早在最初的建設(shè)方案中就明確將學(xué)分銀行建設(shè)作為一項(xiàng)重大項(xiàng)目工程提出。2016年,《國(guó)家開(kāi)放大學(xué)改革建設(shè)“十三五”規(guī)劃》再次提出推進(jìn)學(xué)分銀行建設(shè)的工作目標(biāo)和任務(wù)。

    (二)采取了適應(yīng)本地需求的制度模式

    上海市要建成“四個(gè)中心”和“全球科創(chuàng)中心”,在人力資源開(kāi)發(fā)方面遇到的突出問(wèn)題和挑戰(zhàn)是外來(lái)人口不斷增多、人均受教育年限不足、人口急劇老齡化(三分之一在籍人口超過(guò)60歲)等,而資歷框架建設(shè)被視為可有效提升上海勞動(dòng)力的人均受教育年限,同時(shí)也有助于保證各類(lèi)文憑和證書(shū)的含金量。上海學(xué)分銀行方案將學(xué)歷課程與非學(xué)歷證書(shū)互認(rèn)作為重點(diǎn),涵蓋社區(qū)文化休閑教育學(xué)分累積但不授予學(xué)歷文憑等特點(diǎn),都考慮到了上海市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。同樣,廣東省是進(jìn)出口貿(mào)易大省和外來(lái)務(wù)工人員聚集地,外向型經(jīng)濟(jì)特征明顯,當(dāng)前眾多企業(yè)面對(duì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的外在壓力,工人們的知識(shí)更新和技能培訓(xùn)是主要矛盾。作為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)國(guó)家戰(zhàn)略的前沿,廣東省遇到的第一個(gè)問(wèn)題就是區(qū)域內(nèi)從業(yè)人員的學(xué)歷文憑和職業(yè)資格的接軌問(wèn)題。在考慮到這些現(xiàn)實(shí)情況的基礎(chǔ)上,廣東學(xué)分銀行和資歷框架建設(shè)采取了協(xié)同創(chuàng)新、同步推進(jìn)、加快實(shí)施的工作思路,制訂了建設(shè)方案。同樣,國(guó)家開(kāi)放大學(xué)根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和多年業(yè)務(wù)實(shí)踐,提出了一個(gè)10層級(jí)的學(xué)習(xí)成果框架模型(王立科,?2017)。

    (三)初步建立了各利益相關(guān)單位參與協(xié)作的機(jī)制

    資歷框架和學(xué)分銀行制度的研制準(zhǔn)備和工作推進(jìn)涉及多個(gè)部門(mén)、行業(yè)和院校、企業(yè)等利益相關(guān)單位的共同參與。上海市建立了學(xué)分銀行管理委員會(huì)并將其作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),上海市學(xué)分銀行專(zhuān)家咨詢委員會(huì)則作為決策咨詢和專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu),兩個(gè)委員會(huì)都廣泛吸收了各相關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)與專(zhuān)家。在廣東,由該省教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)學(xué)分銀行工作,省教育廳主辦和管理,省人力資源和社會(huì)保障廳、省發(fā)展和改革委員會(huì)、省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、省民政廳、省財(cái)政廳等相關(guān)部門(mén)參與和協(xié)同推進(jìn)。廣東在資歷框架制定過(guò)程中,有100多個(gè)成員單位的200多位專(zhuān)家參與了研制工作。同樣,國(guó)家開(kāi)放大學(xué)學(xué)分銀行建設(shè)過(guò)程中提出了“框架+標(biāo)準(zhǔn)”的技術(shù)路徑,在教育部指導(dǎo)下聯(lián)合行業(yè)企業(yè)、普通高校、高職院校、省級(jí)電大(開(kāi)放大學(xué))社區(qū)學(xué)院以及教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等70多家單位開(kāi)展試點(diǎn)。

    (四)在開(kāi)展學(xué)歷與非學(xué)歷學(xué)分互認(rèn)方面取得了初步進(jìn)展

    各學(xué)分銀行都將學(xué)歷教育課程與非學(xué)歷證書(shū)之間的學(xué)分互認(rèn)作為探索重點(diǎn),嘗試將一些權(quán)威性社會(huì)通用能力證書(shū)和部門(mén)行業(yè)的職業(yè)技能證書(shū),轉(zhuǎn)換為高校學(xué)歷教育課程學(xué)分,或者在學(xué)習(xí)者考取各類(lèi)非學(xué)歷證書(shū)過(guò)程中以學(xué)校學(xué)習(xí)過(guò)的課程證書(shū)申請(qǐng)免考部分內(nèi)容,從而減少重復(fù)學(xué)習(xí)、重復(fù)考試。上海學(xué)分銀行面向的主要對(duì)象是各類(lèi)高校在校生、在職學(xué)歷提升人員、社區(qū)老年學(xué)習(xí)者群體。目前,已完成了112個(gè)職業(yè)資格證書(shū)轉(zhuǎn)換為學(xué)歷教育課程學(xué)分的認(rèn)定工作,已為321.6萬(wàn)學(xué)習(xí)者建立了個(gè)人學(xué)習(xí)檔案,積累學(xué)習(xí)成果超過(guò)6,004.4萬(wàn)條,實(shí)現(xiàn)了全市高校、自學(xué)考試、國(guó)家職業(yè)資格培訓(xùn)等學(xué)習(xí)成果的存入;開(kāi)展幾類(lèi)教育形式之間的學(xué)分轉(zhuǎn)換,轉(zhuǎn)換學(xué)分的人數(shù)為7.3萬(wàn)余人,轉(zhuǎn)換學(xué)分的課程15.6萬(wàn)門(mén)次,部分實(shí)現(xiàn)了各類(lèi)教育的溝通銜接,促進(jìn)了優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源的共享(上海市教育委員會(huì),?2018)。國(guó)家開(kāi)放大學(xué)學(xué)分銀行開(kāi)展了公安、煤炭、郵政等10多個(gè)行業(yè)的30種非學(xué)歷證書(shū)與國(guó)開(kāi)20多個(gè)學(xué)歷教育專(zhuān)業(yè)(課程)之間的學(xué)分轉(zhuǎn)換,以及18個(gè)高職專(zhuān)業(yè)與國(guó)開(kāi)的10個(gè)本科和江南大學(xué)2個(gè)本科專(zhuān)業(yè)對(duì)接等(國(guó)家開(kāi)放大學(xué),?2017)。

    (五)建立了組織管理機(jī)構(gòu)和信息化服務(wù)平臺(tái)

    各學(xué)分銀行建設(shè)探索之初,就設(shè)立了專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)以推進(jìn)工作,并逐步建立起了基于互聯(lián)網(wǎng)的信息化管理服務(wù)平臺(tái)。上海市政府設(shè)立了學(xué)分銀行管理中心作為實(shí)體運(yùn)行機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)上海市學(xué)分銀行的建設(shè)、運(yùn)行及各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開(kāi)展。在其信息化服務(wù)平臺(tái)(www.shcb.org.cn)上,學(xué)習(xí)者可以進(jìn)行學(xué)分銀行開(kāi)戶和學(xué)習(xí)成果存入申請(qǐng)、學(xué)習(xí)檔案查詢、學(xué)分轉(zhuǎn)換規(guī)定查詢、成績(jī)證明生成等操作;學(xué)分銀行各級(jí)管理人員可進(jìn)行學(xué)習(xí)成果認(rèn)定、學(xué)分轉(zhuǎn)換審核等操作。廣東省學(xué)分銀行管理中心掛靠廣東開(kāi)放大學(xué),目前已建成一網(wǎng)一庫(kù)三平臺(tái),即一個(gè)門(mén)戶網(wǎng)站(www.cbgd.cn),一個(gè)資歷成果檔案庫(kù),以及服務(wù)平臺(tái)、工作平臺(tái)和微信公眾號(hào)平臺(tái)。國(guó)家開(kāi)放大學(xué)早在2011年底就設(shè)立了學(xué)習(xí)成果認(rèn)證中心,配置專(zhuān)職研究和管理人員16人,其學(xué)分銀行網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)(www.oucb.cn)于2015年上線運(yùn)行。

    三、學(xué)分銀行與資歷框架建設(shè)中的主要問(wèn)題

    我國(guó)學(xué)分銀行和資歷框架建設(shè)探索雖然取得了一定進(jìn)展,積累了不少經(jīng)驗(yàn),但由于時(shí)間尚短、探索尚淺、研究和投入不夠等原因,實(shí)踐探索中還存在不少問(wèn)題和障礙。其中比較突出的問(wèn)題如下:

    (一)建設(shè)目標(biāo)和功能定位尚不夠清晰

    一是概念術(shù)語(yǔ)使用上存在分歧。人們對(duì)資歷框架和學(xué)分銀行這類(lèi)“舶來(lái)品”概念的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)和功能,在認(rèn)識(shí)理解上存在著分歧。如上海市使用“資歷框架”,廣東省使用“終身教育資歷框架”,國(guó)家開(kāi)放大學(xué)使用“學(xué)習(xí)成果框架”,還有的使用“教育資歷框架”“職業(yè)教育資格框架”“職業(yè)資格框架”等。對(duì)于學(xué)分銀行這一概念表述也褒貶不一。二是目標(biāo)和功能定位有待明晰。目前,學(xué)分銀行和資歷框架建設(shè)主要面向?qū)W歷教育,部分非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)成果還沒(méi)有納入業(yè)務(wù)范圍。上海和廣東使用學(xué)分銀行的主要群體是普通高校和成人院校的在校生,但大多數(shù)在校生并無(wú)此方面的迫切需求(周晶晶,?等,?2017)。資歷框架和學(xué)分銀行的作用還被一部分人簡(jiǎn)單理解為換取更高學(xué)歷證書(shū)或職業(yè)資格證書(shū)(“換證”),片面放大了其功利性目的。三是兩者之間的關(guān)系有待厘清。將學(xué)分銀行和資歷框架的功能混為一談;狹隘理解資歷框架的功能,認(rèn)為其只是學(xué)分銀行的參照標(biāo)準(zhǔn);對(duì)于學(xué)分銀行建設(shè),片面強(qiáng)調(diào)其存儲(chǔ)、流通和兌換方面的功能,而對(duì)其更為根本的、非正規(guī)與非正式學(xué)習(xí)成果的識(shí)別、評(píng)價(jià)和認(rèn)證功能卻鮮有涉及。還有一些學(xué)分銀行管理機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中模糊了與教學(xué)單位、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證鑒定機(jī)構(gòu)的界限,難能保持其作為第三方學(xué)習(xí)成果評(píng)價(jià)認(rèn)定機(jī)構(gòu)的根本屬性(王海東,?李佳,?2017)。

    (二)回應(yīng)職業(yè)教育、繼續(xù)教育和終身學(xué)習(xí)的主體需求不夠

    一是未能主要面向廣大勞動(dòng)者群體的在職學(xué)習(xí)需求。目前,資歷框架和學(xué)分銀行建設(shè)主要還是面向在校生的學(xué)歷教育,而面向各類(lèi)在職員工、農(nóng)民工、新型職業(yè)農(nóng)民、退役軍人等重點(diǎn)人群的還不多。由于缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)則體系和質(zhì)量保障,勞動(dòng)者的非學(xué)歷繼續(xù)教育和職業(yè)培訓(xùn)成果以及符合職業(yè)水準(zhǔn)的工作經(jīng)歷都難以進(jìn)入地區(qū)學(xué)分銀行和資歷框架,得不到正式認(rèn)可、積累和轉(zhuǎn)換。二是缺乏統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),使得職業(yè)教育和技能培訓(xùn)難以走出國(guó)門(mén)。物流、汽車(chē)、能源和裝備制造業(yè)等急需通過(guò)國(guó)家資歷框架提供規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),既為“一帶一路”沿線國(guó)家培養(yǎng)支柱產(chǎn)業(yè)的合格建設(shè)者,也為我國(guó)企業(yè)走出國(guó)門(mén)提供技術(shù)專(zhuān)門(mén)人才。但由于權(quán)威而統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系還沒(méi)有建立起來(lái),現(xiàn)有資歷框架和學(xué)分銀行建設(shè)尚無(wú)法滿足這些方面的需求。三是服務(wù)老年群體的文化休閑教育還有很大拓展空間。盡管在上海等發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)分銀行在服務(wù)社區(qū)居民、老年群體的終身學(xué)習(xí)方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn),但其在滿足老年群體終身學(xué)習(xí)的差異性、多樣化需求方面仍然有待改進(jìn),覆蓋面還不夠廣。

    (三)支撐改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)性制度和政策還很欠缺

    一是國(guó)家頂層政策法規(guī)的缺位。主要體現(xiàn)在一些要求還停留在規(guī)劃和倡議上,可操作性不強(qiáng),無(wú)法指引資歷框架與學(xué)分銀行建設(shè)的推進(jìn)實(shí)施。資歷框架和學(xué)分銀行探索的定位、性質(zhì)、功能還未通過(guò)權(quán)威政策或法規(guī)予以確定(江穎,?2018)。資歷框架和學(xué)分銀行建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和組織機(jī)構(gòu)沒(méi)有明確。二是地方性政策法規(guī)有待完善。廣東把資歷框架建設(shè)列入了《廣東省職業(yè)教育條例》,在法律法規(guī)建設(shè)方面邁進(jìn)了一大步。但是,還缺少基礎(chǔ)教育、普通高等教育、高等繼續(xù)教育、在崗技能培訓(xùn)等多個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)法規(guī)保障和配套政策。完全學(xué)分制作為資歷框架及學(xué)分銀行建設(shè)的基礎(chǔ),在各類(lèi)教育機(jī)構(gòu)中尚未完全推行。地方資格(學(xué)分)認(rèn)證、積累和轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)體系也沒(méi)出臺(tái)。這些都是實(shí)現(xiàn)資歷框架、學(xué)分銀行通用性、可比性的制度性障礙。

    (四)調(diào)動(dòng)協(xié)同合作的長(zhǎng)效機(jī)制尚未完全建立

    一是資歷框架建設(shè)的管理體制尚未理順。教育部門(mén)與人社部門(mén)、行業(yè)部門(mén)的條塊分割管理使人力資源開(kāi)發(fā)與人力資源配置、教育資格與職業(yè)資格長(zhǎng)期處于分離狀態(tài)。由于缺乏更高一級(jí)部門(mén)的協(xié)調(diào)和督導(dǎo)機(jī)制,各部門(mén)之間各自為戰(zhàn),溝通協(xié)商不足。教育部門(mén)在資歷框架建設(shè)中的主導(dǎo)地位和作用尚未充分發(fā)揮,國(guó)家統(tǒng)籌、教育部門(mén)主導(dǎo)、人社部門(mén)及行業(yè)部門(mén)等協(xié)同參與的管理體制還未理順。二是調(diào)動(dòng)各方積極性的協(xié)同機(jī)制還不健全。地方資歷框架和學(xué)分銀行建設(shè)的資源整合力度總體不夠,政府推動(dòng),行業(yè)組織、企業(yè)雇主、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等多元主體自覺(jué)參與的協(xié)同機(jī)制尚未建立。各類(lèi)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和行業(yè)企業(yè)之間學(xué)分轉(zhuǎn)換和成果互認(rèn)壁壘依舊存在。陳麗等人(2013)曾在一項(xiàng)研究中指出,資歷框架的構(gòu)建是一項(xiàng)政府主導(dǎo)的體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐,是公共政策的構(gòu)建過(guò)程,僅依靠辦學(xué)機(jī)構(gòu)的力量難以承擔(dān),還會(huì)受辦學(xué)機(jī)構(gòu)的利益訴求的局限。三是促進(jìn)互信的質(zhì)量保障機(jī)制還未建立起來(lái)。政府部門(mén)、行業(yè)企業(yè)與教育機(jī)構(gòu)之間缺乏默契和信任,多方協(xié)同合作的長(zhǎng)效機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)。

    (五)科學(xué)研究引領(lǐng)和支撐改革探索的作用發(fā)揮不夠

    一是國(guó)內(nèi)對(duì)于資歷框架和學(xué)分銀行的基礎(chǔ)性理論和實(shí)踐問(wèn)題研究有待深入。我國(guó)資歷框架和學(xué)分銀行改革探索的整體研究力量不強(qiáng),尚不能為改革實(shí)踐提供全面的智力支撐和方向引領(lǐng)。廣東省雖然率先推出了終身教育資歷框架等級(jí)標(biāo)準(zhǔn),但在有關(guān)資歷框架全局規(guī)劃、核心要素和運(yùn)行機(jī)制等一些基本問(wèn)題上尚缺乏深入的科學(xué)研究和明確結(jié)論。二是研究隊(duì)伍規(guī)??傮w偏小,未能形成研究合力。資歷框架和學(xué)分銀行是惠及人人的國(guó)家制度安排,但目前國(guó)內(nèi)研究隊(duì)伍規(guī)模卻不大,主要集中在開(kāi)放大學(xué)系統(tǒng)、少數(shù)高校和研究機(jī)構(gòu)。重大課題設(shè)立、協(xié)同研究、國(guó)際學(xué)術(shù)交流和專(zhuān)題研討培訓(xùn)等還很少,高水平研究成果尚未成批涌現(xiàn)。三是國(guó)際比較研究在支持中國(guó)方案制定和路徑選擇方面還需下大功夫。有關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的借鑒和比較已積累了不少論文成果,但在結(jié)合我國(guó)國(guó)情、制度現(xiàn)狀、主要問(wèn)題和矛盾的討論上還很欠缺。有關(guān)資歷框架和學(xué)分銀行的整套話語(yǔ)體系大多數(shù)是從國(guó)外引進(jìn),我國(guó)尚未形成一套自己的概念和理論體系,以及獨(dú)特的實(shí)踐做法(葉聲華,?鄧小華,?2017)。

    四、推進(jìn)學(xué)分銀行與資歷框架建設(shè)的政策建議

    (一)將國(guó)家資歷框架與學(xué)分銀行建設(shè)提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度

    一要充分認(rèn)識(shí)國(guó)家資歷框架建設(shè)的重要戰(zhàn)略意義。通過(guò)國(guó)家資歷框架建設(shè)推動(dòng)我國(guó)人力資源開(kāi)發(fā)、教育與勞動(dòng)、用人制度改革,從而建立新型的國(guó)家資格制度,對(duì)于提升我國(guó)勞動(dòng)人口國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、提高我國(guó)教育教學(xué)和職業(yè)資歷評(píng)價(jià)制度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)社會(huì)公平具有重大戰(zhàn)略意義和全局性影響,有必要提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度進(jìn)行整體規(guī)劃。二要準(zhǔn)確把握我國(guó)職業(yè)教育及繼續(xù)教育改革的迫切需求。建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育體系重點(diǎn)要解決重學(xué)歷、輕技能的傳統(tǒng)觀念,職業(yè)技能人才質(zhì)量整體偏低,各行業(yè)缺乏科學(xué)、統(tǒng)一、透明和有公信力的人才標(biāo)準(zhǔn),崗位培訓(xùn)和工作場(chǎng)所的非正規(guī)學(xué)習(xí)成果不能得到認(rèn)可等諸多問(wèn)題。繼續(xù)教育改革面對(duì)的問(wèn)題與之類(lèi)似。因此,要明確資歷框架和學(xué)分銀行的重點(diǎn)面向領(lǐng)域是職業(yè)教育和培訓(xùn),主體服務(wù)對(duì)象為在職勞動(dòng)力人口及其職前、職后教育和繼續(xù)教育。三要深入理解國(guó)家資歷框架與學(xué)分銀行的關(guān)系。兩者都是構(gòu)建終身學(xué)習(xí)立交橋的重要制度設(shè)計(jì)。資歷框架為各類(lèi)學(xué)習(xí)成果認(rèn)證提供環(huán)境條件、參照系和路徑通道,而學(xué)分銀行是資歷框架落地實(shí)施的載體,兩者上下呼應(yīng),不可或缺。因此,在政策實(shí)施層面,應(yīng)以資歷框架體系為引領(lǐng)建設(shè)學(xué)分銀行制度,要進(jìn)行一體化考慮,統(tǒng)一目標(biāo),共同推進(jìn)。四要清醒認(rèn)識(shí)國(guó)家資歷框架體系建設(shè)的復(fù)雜性、艱巨性。由于資歷框架建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的公共政策構(gòu)建過(guò)程,其綜合性強(qiáng)、涉及的利益相關(guān)方多、改革力度大且難度高,無(wú)法一蹴而就,因此要清醒地認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)改革任務(wù)的艱巨性,做好長(zhǎng)期準(zhǔn)備。

    (二)做好國(guó)家資歷框架和學(xué)分銀行建設(shè)的頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)

    一要加快相關(guān)法律法規(guī)的制定與完善。根據(jù)國(guó)家新型資歷制度建設(shè)和學(xué)習(xí)成果認(rèn)證制度建設(shè)的要求,在國(guó)家層面要推進(jìn)《終身教育法》《繼續(xù)教育法》《國(guó)家資歷框架條例》等新法的研制工作,同時(shí)加快修訂完善《職業(yè)教育法》《高等教育法》《國(guó)家學(xué)位條例》《高等教育自學(xué)考試暫行條例》等相關(guān)法規(guī),為資格框架和學(xué)習(xí)成果認(rèn)證制度的政策出臺(tái)與試點(diǎn)實(shí)施提供政策依據(jù)和法律保障。二要探索建立跨部門(mén)的國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。在國(guó)務(wù)院層面設(shè)立跨部門(mén)的國(guó)家資歷框架建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì),統(tǒng)籌學(xué)歷學(xué)位管理、職業(yè)資格管理和專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)(資格)管理職能,領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)各部門(mén)系統(tǒng)、各地區(qū)開(kāi)展工作,重點(diǎn)研制國(guó)家資歷基準(zhǔn)框架及各行業(yè)的子框架標(biāo)準(zhǔn)。三要做好適合國(guó)情的國(guó)家資歷框架的規(guī)劃與路徑設(shè)計(jì)。不同于發(fā)達(dá)國(guó)家立法先行的實(shí)施路徑,我國(guó)大多數(shù)新政策出臺(tái)都是走先地方試點(diǎn)、總結(jié)成果經(jīng)驗(yàn)后向全國(guó)推廣的路徑。要考慮適合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情,整合學(xué)歷教育體系與職業(yè)資格體系,盡快形成國(guó)家層面資歷框架建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)方案。四要推進(jìn)我國(guó)資歷框架及標(biāo)準(zhǔn)體系的國(guó)際對(duì)接。國(guó)家資歷框架體系建設(shè)要緊跟我國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大改革開(kāi)放、走向國(guó)際化的新形勢(shì)。在建設(shè)過(guò)程中,要加強(qiáng)與東亞國(guó)家、東盟各國(guó)以及“一帶一路”和環(huán)太平洋國(guó)家、歐盟、英聯(lián)邦國(guó)家等已有資歷框架的國(guó)家和地區(qū)的合作,促進(jìn)國(guó)家資格標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際互認(rèn)與對(duì)接,為中國(guó)企業(yè)走出去和職業(yè)技能人才的跨國(guó)流動(dòng)、就業(yè)創(chuàng)造條件。

    (三)由教育部牽頭協(xié)調(diào)開(kāi)展基礎(chǔ)性文件研究與制定工作

    一要開(kāi)展深入系統(tǒng)的專(zhuān)項(xiàng)課題研究。教育部組織有關(guān)研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)部門(mén)、學(xué)術(shù)組織、高校的專(zhuān)家學(xué)者群體,對(duì)資歷框架與學(xué)分銀行設(shè)立相關(guān)研究專(zhuān)題,從基礎(chǔ)理論、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)行基礎(chǔ)、制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行機(jī)制、法規(guī)政策等方面開(kāi)展研究,為推進(jìn)制度創(chuàng)新提供思路與方案的建議。二要制定出臺(tái)有關(guān)推進(jìn)政策文件。教育部要整體規(guī)劃、陸續(xù)出臺(tái)一系列有關(guān)政策文件,對(duì)建立國(guó)家學(xué)分銀行、制定并發(fā)布資歷框架試點(diǎn)計(jì)劃、建設(shè)國(guó)家學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、積累與轉(zhuǎn)換公共服務(wù)平臺(tái)等工作做出規(guī)劃部署,并給予專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持。三要探索建立相應(yīng)的組織管理機(jī)構(gòu)和體系。教育部聯(lián)合有關(guān)部委、行業(yè)、院校、企業(yè)成立國(guó)家學(xué)分銀行管理委員會(huì)(含標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)委員會(huì)和質(zhì)量保障委員會(huì)),負(fù)責(zé)規(guī)劃、決策、審核與發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)控質(zhì)量等。同時(shí),探索設(shè)立日常管理機(jī)構(gòu),如國(guó)家學(xué)習(xí)成果認(rèn)證中心。認(rèn)證中心受管委會(huì)指導(dǎo)和監(jiān)管,負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)家有關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)體系,建立中央、省、地市三級(jí)管理體系,面向全國(guó)開(kāi)展學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、積累與轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)。

    (四)在一些條件好的地區(qū)或行業(yè)系統(tǒng)推進(jìn)試點(diǎn)工作

    一要開(kāi)展資歷框架建設(shè)的地方試點(diǎn)。在國(guó)家資歷框架建設(shè)的總體規(guī)劃指導(dǎo)下,選擇上海、廣東等一些條件較好的地區(qū)或有代表性的行業(yè)開(kāi)展試點(diǎn),摸索經(jīng)驗(yàn)。按照統(tǒng)一規(guī)劃、分階段實(shí)施的原則,可先行試點(diǎn)在職業(yè)教育、高等教育領(lǐng)域建立起兩個(gè)分框架,重點(diǎn)解決職業(yè)教育和培訓(xùn)體系改革、全日制高等教育與繼續(xù)教育統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。二要開(kāi)展國(guó)家學(xué)分銀行試點(diǎn)工作。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各有關(guān)方面力量,組建國(guó)家學(xué)習(xí)成果認(rèn)證中心,開(kāi)展國(guó)家學(xué)分銀行建設(shè)試點(diǎn)。在資格框架的標(biāo)準(zhǔn)體系指導(dǎo)下,研制各類(lèi)學(xué)習(xí)成果認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)換路徑、實(shí)施辦法,建立相應(yīng)的質(zhì)量保障機(jī)制。三要推進(jìn)各類(lèi)教育機(jī)構(gòu)深化學(xué)分制改革,積極開(kāi)展多種形式的學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證與互認(rèn)。推進(jìn)職業(yè)教育、高等教育、繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)逐步實(shí)施完全學(xué)分制,積極推進(jìn)與學(xué)分制相應(yīng)的注冊(cè)、選課、收費(fèi)、學(xué)籍、課程認(rèn)證等教學(xué)管理制度改革,建立彈性學(xué)制和學(xué)生自主選課制度,允許學(xué)習(xí)者通過(guò)跨校學(xué)習(xí)、在線學(xué)習(xí)、自主學(xué)習(xí)等不同渠道學(xué)習(xí)并累積學(xué)分。在國(guó)家學(xué)分銀行有關(guān)政策支持下,學(xué)習(xí)者的職業(yè)經(jīng)歷、工作能力和培訓(xùn)經(jīng)歷等能夠轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)學(xué)分,并可作為獲取學(xué)歷證書(shū)、職業(yè)資格證書(shū)或培訓(xùn)證書(shū)的憑證。

    致謝:本文是在2018年6月教育部職業(yè)教育與成人教育司相關(guān)專(zhuān)題調(diào)研活動(dòng)及其調(diào)研報(bào)告材料基礎(chǔ)上,由兩位執(zhí)筆人多次加工、修改而成。原報(bào)告曾得到教育部高陽(yáng)處長(zhǎng)、國(guó)家開(kāi)放大學(xué)李林曙副校長(zhǎng)和天津大學(xué)肖鳳翔教授指導(dǎo),以及鄢小平、季欣、徐璐等同志支持,特此致謝。

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    收稿日期:2019-08-28

    定稿日期:2019-09-23

    作者簡(jiǎn)介:王海東,博士,副研究員,教育部考試中心科研發(fā)展處(100084);

    鄧小華,博士,副教授,廣西師范大學(xué)職業(yè)技術(shù)師范學(xué)院(541004)。

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