大力提高政府科學(xué)治理經(jīng)濟(jì)的能力和水平

韓永文

黨的十九屆四種全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，是指導(dǎo)加強(qiáng)和完善中國特色社會主義制度建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。它向全社會傳遞的強(qiáng)烈信息是，中國特色社會主義現(xiàn)代化國家治理能力和治理水平建設(shè)，關(guān)乎我國政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、民族團(tuán)結(jié)、人民幸福、社會安寧、國家統(tǒng)一。實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，必須要有一整套科學(xué)有效的現(xiàn)代化的國家治理制度保障。而這一整套的國家治理制度是能夠形成內(nèi)在統(tǒng)一、相互聯(lián)系、科學(xué)而縝密的統(tǒng)一體，將我國的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

一、加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系，加強(qiáng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)

《決定》提出“加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系，完善公平競爭機(jī)制;強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位，落實公平競爭審查制度，加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法”。為深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制指明了方向，明確了深化經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)任務(wù)和路徑?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)“必須堅持社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，重要的是要充分發(fā)揮好市場形成價格機(jī)制、市場競爭機(jī)制和供求機(jī)制等的作用。同時，要加強(qiáng)政府監(jiān)管市場、引導(dǎo)市場預(yù)期、反對不公平競爭、維護(hù)生產(chǎn)者消費(fèi)者正當(dāng)權(quán)益等方面制度建設(shè)，切實提高政府的制度執(zhí)行力和科學(xué)治理的水平。完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系，就是要培育、形成健全能夠客觀、準(zhǔn)確反映市場供求變化、真實而合理的市場定價機(jī)制、活躍而有序的市場競爭機(jī)制。就是要落實習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，“在思想上更加尊重市場決定資源配置這一市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，在行動上大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”。

市場形成商品和服務(wù)價格是市場經(jīng)濟(jì)體系和市場機(jī)制的核心。但在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中，“市場價格的形成有賴于企業(yè)、個人消費(fèi)者和政府的相互博弈”。在一般市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)根據(jù)市場供求變化決定商品和服務(wù)價格，消費(fèi)者根據(jù)市場價格和消費(fèi)偏好選擇商品與服務(wù)消費(fèi)，但前提是市場要公開、透明和比較充分的信息披露和市場競爭。之所以要求政府參與市場形成價格的博弈，是因為市場存在缺陷。一旦出現(xiàn)市場信息不透明、競爭不公平，容易產(chǎn)生市場壟斷、不公平競爭，破壞市場運(yùn)行秩序，損害消費(fèi)者利益。政府需要發(fā)揮守夜人的作用，及時進(jìn)行矯正和干預(yù)。這就要貫徹落實《決定》關(guān)于“強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位，落實公平競爭審查制度，加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法”。迅速提高政府監(jiān)管市場、推進(jìn)公平競爭的執(zhí)政能力和科學(xué)水平。

在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中，不時發(fā)生的諸如食品藥品安全、超市攤位壟斷租售、生產(chǎn)銷售假冒商品、缺乏有效監(jiān)管的奇高的奢侈品價格等問題，都反映出我國社會主義市場體系還不健全、社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制還不完善，政府監(jiān)管市場、反不正當(dāng)競爭、保護(hù)合理合法競爭等治理能力不夠強(qiáng)、市場經(jīng)濟(jì)治理水平不夠高。堅持和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度、健全和完善市場經(jīng)濟(jì)治理體系和治理能力建設(shè)，就要在充分尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)法則的基礎(chǔ)上，加快健全、完善政府監(jiān)管市場、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序、矯正市場失靈、引導(dǎo)市場預(yù)期、調(diào)節(jié)社會收入分配、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等方面的法律法規(guī)制度，“營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護(hù)的市場環(huán)境”，切實提高各級政府的制度執(zhí)行力。通過制定國家發(fā)展戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃，及其落實戰(zhàn)略與規(guī)劃實施的年度發(fā)展計劃，引導(dǎo)市場投資、經(jīng)營活動方向，指導(dǎo)市場主體理性、科學(xué)、有效配置資源，保障和推動社會生產(chǎn)力水平、市場效率不斷提升，經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

二、大力提高政府科學(xué)治理經(jīng)濟(jì)的制度執(zhí)行力

制度的生命力在于執(zhí)行。如果有了好的制度而不能得到得有效貫徹執(zhí)行，制度就成了“花瓶”和“空中樓閣”。如果有了科學(xué)完備的制度體系，而在執(zhí)行中被“割裂”“肢解”、有選擇地執(zhí)行，就會造成制度破損、損害社會運(yùn)行秩序，帶來“破窗效應(yīng)”，進(jìn)而損害制度和政府的公信力。這種情況在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中屢見不鮮。新中國成立70年來，特別是改革開放40多年來，國家和社會治理的法律法規(guī)體系和制度框架已經(jīng)基本形成。當(dāng)然，社會在發(fā)展，人類在進(jìn)步，制度建設(shè)與完善永遠(yuǎn)在路上，什么時候都需要與時俱進(jìn)地進(jìn)行制度創(chuàng)新和制度建設(shè)工作，不斷地健全、完善、形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。應(yīng)該看到，當(dāng)下除了制度建設(shè)還不健全、不完善外，更為突出的是制度執(zhí)行缺位、錯位、越位的問題。制度執(zhí)行力不足，已成為影響國家治理效能的“短板”。有令不行、有禁不止，徒陳空文、敷衍以對，急功近利，打折扣、搞變通的情況仍然大量存在;有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象時有發(fā)生;執(zhí)政隨意、執(zhí)法隨意，以權(quán)代法;以及常態(tài)性的制度、法令執(zhí)行工作要以搞運(yùn)動的方式加以推進(jìn)等現(xiàn)象還大量存在。這些都是在下一步深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，下更大力氣加以解決的。要按照習(xí)近平總書記 “要增強(qiáng)制度意識，善于在制度的軌道上推進(jìn)各項事業(yè)”的要求，堅持“制度一經(jīng)制定就要嚴(yán)格執(zhí)行”的制度約束，著力提高國家機(jī)關(guān)特別是政府的制度執(zhí)行力，把我國的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

三、下大力氣提高政府科學(xué)治理經(jīng)濟(jì)的水平

實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，最重要的是要形成科學(xué)、綜合、有力有效的治理能力和科學(xué)、綜合、有力有效的治理水平。下大力氣提升國家機(jī)關(guān)特別是各級政府機(jī)關(guān)的制度與政策執(zhí)行力，關(guān)鍵是要下大力氣提高國家治理能力現(xiàn)代化，提升科學(xué)的治理能力和治理水平?？茖W(xué)的治理能力和水平最終將體現(xiàn)在依法治國、依法行政的能力、水平效率上，以及執(zhí)行制度的客觀、公正、公平、合理合法性上，體現(xiàn)在調(diào)動和激發(fā)各類經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展經(jīng)濟(jì)的活力上。

目前，我國很多領(lǐng)域在依法治國、依法行政、遵守和執(zhí)行制度，特別是一些地方政府及其部門在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理經(jīng)濟(jì)建設(shè)、市場管理、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社會發(fā)展等方面還存在著一些不客觀、片面性、主觀隨意等情況。例如，適應(yīng)新時代中國現(xiàn)代化發(fā)展的客觀需要，中央提出實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，是推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展題中應(yīng)有之意。不是以犧牲發(fā)展甚至是破壞生產(chǎn)力發(fā)展去保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而是要求各地在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的條件下，推動生態(tài)壞境保護(hù)與推動高質(zhì)量發(fā)展有機(jī)協(xié)同、相互促進(jìn)。能否做到和做好這一點，將是新時代政府現(xiàn)代化治理能力和治理水平的檢驗?！稕Q定》在提出“堅持人與自然和諧共生，堅守尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”制度建設(shè)要求的同時，還提出了“健全源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系”的制度建設(shè)要求。這個要求是全面的、客觀、準(zhǔn)確的，也是辯證統(tǒng)一的。

多年來，我國在貫徹環(huán)境保護(hù)上有偏差。早些時候是執(zhí)法不嚴(yán)、違法難究，破壞者很少承擔(dān)責(zé)任，因而才有祁連山污染、破壞自然生態(tài)違規(guī)建別墅群的問題。近些年隨著執(zhí)法剛性加大，執(zhí)法不嚴(yán)、違法難究的情況有所減少，但又出現(xiàn)了一些不尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、不能正確處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，以及簡單粗暴執(zhí)法等一些偏頗現(xiàn)象。例如，在臨近水運(yùn)條件發(fā)達(dá)、水運(yùn)交通方便的地方建設(shè)發(fā)展重化工業(yè)，是符合生產(chǎn)力布局和運(yùn)輸發(fā)展規(guī)律的選擇，也是降低生產(chǎn)運(yùn)營成本的經(jīng)濟(jì)選擇。但是，為了實施嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，很多地方不是通過制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，合理劃定和規(guī)范企業(yè)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境約束下的建設(shè)和生產(chǎn)邊界，而是簡單地采取“一關(guān)了之”或者搬遷轉(zhuǎn)移等做法，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展損失、產(chǎn)業(yè)鏈條破壞，使經(jīng)營者和國家利益受到損失。再比如，今年以來市場豬肉價格一漲再漲。其原因除了非洲豬瘟影響，也與一些地方片面強(qiáng)調(diào)養(yǎng)豬業(yè)污染環(huán)境而簡單地采取強(qiáng)制關(guān)閉養(yǎng)豬場、清除養(yǎng)殖戶有關(guān)。這些做法缺乏系統(tǒng)性思考，部門之間在制度和執(zhí)行政策上缺乏有效的協(xié)同配合。也可以說是治理方法不科學(xué)、執(zhí)行力水平不高的一種表現(xiàn)。

四、切實堅持以人民為中心的發(fā)展理念，努力提高消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的支撐力

黨的十九大報告指出，“新時代我國社會主要矛盾是和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕”“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的”。堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)革命發(fā)展趨勢，順應(yīng)我國現(xiàn)代化建設(shè)大勢，不斷提升黨和政府應(yīng)對百年未有之大變局、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的治理能力和駕馭能力，科學(xué)有效地推進(jìn)更加均衡、更加充分的、更加和諧的、更加科學(xué)的高質(zhì)量發(fā)展，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。

《決定》將按勞分配為主體、多種分配方式并存的收入分配制度作為我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要內(nèi)容，說明收入分配制度在社會主義市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中所具有的重要地位，也說明分配制度在推動社會生產(chǎn)力發(fā)展，促進(jìn)社會公平穩(wěn)定、和諧進(jìn)步進(jìn)程中的重要基礎(chǔ)性作用，也進(jìn)一步體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展理念。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)過近40年高速增長之后，重新進(jìn)入常規(guī)增長時期;隨著較長時期的超常規(guī)投資增長和入世后爆發(fā)式的出口增長出現(xiàn)趨勢性變化，2012年以來我國經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大調(diào)整，投資需求減弱與外需下滑，使中國經(jīng)濟(jì)回到了以消費(fèi)增長為主拉動經(jīng)濟(jì)增長的時代。在我國國內(nèi)生產(chǎn)總值構(gòu)成中，最終消費(fèi)比重曾經(jīng)有24年占到60%以上，最高的是1983年為66.8%。最終消費(fèi)的比重從2003年開始下降，2010年降到最低為48.5%，其中居民最終消費(fèi)比重為35.6%。2011年起，最終消費(fèi)比重開始緩慢回升，2018年回升到54.3%。但這一比重仍明顯偏低，說明我國消費(fèi)需求不足仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出短板。消費(fèi)需求不足，主要是居民特別是中低收入群體的消費(fèi)支付能力不足。最終消費(fèi)比重過低，一方面說明經(jīng)濟(jì)增長方式和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)思想曾經(jīng)出現(xiàn)過偏差，另一方面也說明收入分配制度以及制度執(zhí)行存在問題。2003年我國的基尼系數(shù)為0.479，2012年為0.474，2017年間為0.467。我國社會收入分配差距較大，對居民消費(fèi)傾向形成很大的負(fù)面影響。有學(xué)者分析，城鎮(zhèn)10%的最低收入家庭，消費(fèi)支出占其可支配收入的比重高達(dá)93.5%，而10%的最高收入家庭消費(fèi)支出占其可支配收入的比重僅為59.8%。在我國最終消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，居民最終消費(fèi)的比重一直很低，2018年才回升到39.4%（這是2005年以來最好的），政府的最終消費(fèi)支出比重接近15%，政府最終消費(fèi)比重偏高對居民消費(fèi)形成了一定的擠出。更為突出的問題是，房地產(chǎn)價格和房地產(chǎn)市場畸形發(fā)展對居民消費(fèi)產(chǎn)生較大擠出。近十多年來，我國城市房地產(chǎn)價格不斷上漲，而居民收入水平相對于房價水平明顯偏低。國際上一般認(rèn)為5倍以上的房價收入比就是極度不可承受的。2018年我國50個大中城市的房價卻是居民收入的11.4倍。不斷上漲的過高房價，致使城鎮(zhèn)居民購房支出大幅增加，并拉動購房貸款比重大幅度上升。據(jù)統(tǒng)計，在銀行新增貸款中，房地產(chǎn)貸款的比重2014年為28.1%，2016年上升到44.8%，2017年在國家不斷加大房地產(chǎn)市場調(diào)控的情況下仍然高達(dá)40%。購房貸款大幅度增加直接導(dǎo)致居民負(fù)債杠桿率上升。用居民部門債務(wù)與居民可支配收入進(jìn)行比較，2017年我國居民負(fù)債的杠桿率高達(dá)110.9%。高昂的購房負(fù)擔(dān)和債務(wù)償還壓力，影響市場的即期消費(fèi)和預(yù)期消費(fèi)。有學(xué)者指出“中國居民部門的債務(wù)壓力不斷加重，已經(jīng)成為制約居民消費(fèi)增長的重要因素”。為此，要“采取措施遏制居民部門杠桿率上升勢頭”。

今年以來，我國經(jīng)濟(jì)增長下行壓力持續(xù)加大。在投資增長不振、進(jìn)出口增長大幅下滑的情況下，需要穩(wěn)健的消費(fèi)增長來支撐經(jīng)濟(jì)增長，但消費(fèi)增長的勢頭也在放緩，社會消費(fèi)品零售額增長由3月份的8.7%滑落到10月份的7.2%，環(huán)比增長率逐月下降。說明居民收入增長受滯，收入增長預(yù)期不看好，居民消費(fèi)支出邊際能力下降。繼續(xù)下去將會拖累明年的經(jīng)濟(jì)增長。明年在經(jīng)濟(jì)工作安排上，應(yīng)該在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長中更加重視穩(wěn)定擴(kuò)大國內(nèi)需求，尤其要在穩(wěn)定擴(kuò)大居民消費(fèi)上采取更加有力的措施;要更加突出穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)，保證居民收入穩(wěn)定增加;要結(jié)合制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃，加快推進(jìn)收入分配制度改革，積極培育壯大中等收入群體、較大幅度提升低收入群體的收入水平;整頓、規(guī)范房地產(chǎn)市場發(fā)展，加大對房地產(chǎn)市場的調(diào)控力度，促進(jìn)房價回調(diào)，通過一定的有效政策保障中低收入群體的剛性住房需求，嚴(yán)控投機(jī)性購房和炒房;穩(wěn)定消費(fèi)市場預(yù)期，增強(qiáng)消費(fèi)市場發(fā)展活力，合理引導(dǎo)長期市場消費(fèi)增長預(yù)期，較大幅度提高居民最終消費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比重和消費(fèi)支出對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率?！?/p>

（本文摘自作者在十七屆中國改革論壇上的發(fā)言，內(nèi)容有刪節(jié)）