珠海簡政放權(quán)改革的思考

● 珠海市編辦

2017年，珠海市針對(duì)服務(wù)對(duì)象和改革實(shí)踐者進(jìn)行了問卷調(diào)查。調(diào)查顯示，簡政放權(quán)面臨著簡政放權(quán)力度與社會(huì)期盼仍有差距、改革前瞻性與法律協(xié)同性存在矛盾、改革現(xiàn)實(shí)需求與資源配套存在矛盾等問題。進(jìn)一步改革要更加注重頂層設(shè)計(jì)，更加注重需求導(dǎo)向，更加注重基層政府配套建設(shè)，更加注重基層人員能力提升，更加注重社會(huì)力量的培育壯大。

近年來，廣東省珠海市積極推動(dòng)簡政放權(quán)，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)微觀管理職能通過取消、下放、轉(zhuǎn)移等形式讓渡給市場、社會(huì)和基層政府，有效激發(fā)了市場活力和基層積極性。為評(píng)估珠海市簡政放權(quán)成效，2017年4月，珠海市通過向社會(huì)公眾和政府部門工作人員開展了問卷調(diào)查，了解其對(duì)簡政放權(quán)的評(píng)價(jià)，剖析存在的問題，為進(jìn)一步深化簡政放權(quán)改革提供決策參考。此次調(diào)查共收回有效問卷1115份。

一、社會(huì)公眾和政府部門對(duì)簡政放權(quán)的評(píng)價(jià)

（一）社會(huì)公眾對(duì)當(dāng)前簡政放權(quán)的評(píng)價(jià)。72.9%的受訪對(duì)象認(rèn)為事權(quán)下放后，業(yè)務(wù)辦理效率明顯提高；81.0%的受訪對(duì)象對(duì)區(qū)政府受辦業(yè)務(wù)滿意，對(duì)區(qū)政府辦理業(yè)務(wù)擔(dān)憂聚焦于“兩頭跑、流程繁瑣、資料繁雜”；72.3%的受訪對(duì)象認(rèn)為政府部門的辦事效率高于社會(huì)組織，認(rèn)為政府應(yīng)著重從“減少審批事項(xiàng)、規(guī)范審批流程、壓縮審批時(shí)限”三方面入手優(yōu)化服務(wù)。

（二）政府部門對(duì)當(dāng)前簡政放權(quán)的評(píng)價(jià)。69.8%的受訪者對(duì)事權(quán)下放總體評(píng)價(jià)“滿意”和“基本滿意”，除個(gè)別區(qū)滿意度是57%外，其他區(qū)與市直部門的滿意度達(dá)74%-77%。各系統(tǒng)的滿意率（“滿意”+“基本滿意”）排名分別是：產(chǎn)業(yè)（82%）、市場監(jiān)管（77%）、建設(shè)（71%）、社會(huì)事務(wù)（64%）。78.1%的受訪對(duì)象認(rèn)為事權(quán)下放對(duì)激發(fā)各區(qū)活力效果比較明顯。功能區(qū)（園區(qū)）對(duì)事權(quán)下放激發(fā)活力認(rèn)可度高于行政區(qū)。越是一線人員對(duì)事權(quán)下放的滿意度越高，表明事權(quán)下放有助于激發(fā)他們的活力。受訪對(duì)象對(duì)事權(quán)下放存在的困難反映最為集中的是“缺人問題嚴(yán)重”、“法律法規(guī)銜接不暢”、“沒有配套的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持”三個(gè)方面。

二、當(dāng)前簡政放權(quán)面臨的主要問題

（一）簡政放權(quán)力度與社會(huì)期盼仍有差距。一是注重向基層政府下放事權(quán)，向市場、社會(huì)放權(quán)相對(duì)較少。從問卷調(diào)查結(jié)果看，政府部門工作人員與社會(huì)公眾對(duì)“減少審批事項(xiàng)”的期盼高度一致。目前，珠海市重點(diǎn)推進(jìn)下放事權(quán)的數(shù)量不少，但權(quán)力多在政府內(nèi)部“倒手”，對(duì)基層政府和社會(huì)的真實(shí)需求調(diào)研不夠，公眾的改革獲得感不明顯。二是行政審批時(shí)限長、過程繁瑣，挫減公眾改革獲得感。珠海市政府通過行政審批事項(xiàng)辦理的串聯(lián)、并聯(lián)和首問負(fù)責(zé)制、“集裝箱”等方式，改進(jìn)和優(yōu)化了行政審批流程，但是受部門權(quán)力分置影響，行政審批時(shí)限長、過程繁瑣現(xiàn)象依然存在，直接影響基層政府和公眾對(duì)簡政放權(quán)效果的實(shí)際感受。三是簡政放權(quán)部分措施與公眾關(guān)注熱點(diǎn)存在錯(cuò)位。多項(xiàng)措施推進(jìn)簡政放權(quán)，但部分措施與公眾關(guān)注熱點(diǎn)并不一致，造成改革的獲得感沒有達(dá)到預(yù)期效果。根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果，政府部門認(rèn)為取得較大成效的3項(xiàng)措施為“公布政府權(quán)力清單”“清理非行政許可”“事權(quán)下放”，可公眾對(duì)此的關(guān)注度只有25.3%、35.38%、22.73%。

（二）改革前瞻性與法律協(xié)同性存在矛盾。一是簡政放權(quán)改革法律保障不足。簡政放權(quán)改革實(shí)質(zhì)是重構(gòu)政府、市場和社會(huì)的權(quán)力關(guān)系。目前，珠海市權(quán)責(zé)清單確認(rèn)的6956項(xiàng)事權(quán)，均是嚴(yán)格按照法律法規(guī)設(shè)定。若要采取改革措施進(jìn)一步減少事權(quán)，因缺乏上位法依據(jù)和地方法規(guī)保障，再加上各級(jí)政府和市場、社會(huì)的權(quán)責(zé)法律定位與時(shí)俱進(jìn)的較慢，導(dǎo)致推進(jìn)改革思易行難。二是改革措施、做法與現(xiàn)行法律法規(guī)不匹配。珠海市在政府職能轉(zhuǎn)變中，積極探索大部門制改革和綜合執(zhí)法體制改革，構(gòu)建了不同于以往的審批與監(jiān)管的機(jī)構(gòu)配置格局，而現(xiàn)行法律法規(guī)多是主張誰審批誰監(jiān)管，兩者不匹配，容易造成審批和監(jiān)管主體權(quán)責(zé)不對(duì)等，制約改革成效。此外，審批部門、執(zhí)法部門和工作人員如何擔(dān)責(zé)也需進(jìn)一步明確。

（三）改革現(xiàn)實(shí)需求與資源配套存在矛盾。一是市區(qū)兩級(jí)對(duì)下放事權(quán)意向不完全一致。無論是麻煩瑣碎或者容易招致問責(zé)的事權(quán)，還是一些含金量高、權(quán)力性強(qiáng)的事項(xiàng)，上級(jí)基本都愿意下放，且放得較徹底。但是，基層政府一般接受意愿不強(qiáng)，主要原因是：一方面，如城管、安監(jiān)、食藥監(jiān)、衛(wèi)計(jì)、社保等領(lǐng)域的事權(quán)下放，加劇了基層政府的監(jiān)管責(zé)任和服務(wù)壓力。另一方面，一些事權(quán)下放后，因部分關(guān)聯(lián)事項(xiàng)沒有同步下放，反而造成群眾辦事需市、區(qū)兩頭跑，降低了審批效率，沒有達(dá)到放權(quán)提速的目的。二是人財(cái)物配套不足。行政審批事權(quán)下放與資金權(quán)、人事權(quán)配套不足，是當(dāng)前基層政府反映的突出問題。受訪對(duì)象對(duì)人財(cái)物配套的滿意率僅占49.6%，各區(qū)滿意率排序?yàn)橄阒蓿?0.7%）、橫琴（46.8%）、金灣（52.9%）、高欄（54.0%）、市直（56.4%）。事權(quán)下放后，下級(jí)政府的行政事務(wù)大量增加、監(jiān)管責(zé)任明顯加大，工作人員數(shù)量不足的問題更為突出。75.5%的受訪對(duì)象認(rèn)為缺人問題突出，87.2%的受訪對(duì)象認(rèn)為自己工作量增加，需要加班的同志占了61.8%。基層政府強(qiáng)烈呼吁事權(quán)下放應(yīng)與人員編制下放相配套，否則政府工作人員力量不足和審批、監(jiān)管責(zé)任加大的矛盾會(huì)越來越突出，不僅會(huì)影響到行政審批的質(zhì)量，而且會(huì)影響到事中事后監(jiān)管和政務(wù)服務(wù)質(zhì)量。問卷分析發(fā)現(xiàn)，越是一線員工對(duì)配套人財(cái)物的滿意率越高。三是基層政府承接能力不足。對(duì)基層政府而言，短期內(nèi)突然承接大量事權(quán)，容易出現(xiàn)接不住、接不穩(wěn)、監(jiān)管不力的情況，大大影響簡政放權(quán)的實(shí)施效果。區(qū)級(jí)政府部門普遍反映，承接事權(quán)后，上級(jí)部門給予的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)不夠，影響承接效果。90%的受訪對(duì)象認(rèn)為培訓(xùn)指導(dǎo)需要加強(qiáng)和改進(jìn)，甚至未開展。四是社會(huì)承接放權(quán)的能力不足。珠海市社會(huì)組織的培育和發(fā)展還不足，普遍存在行為不夠規(guī)范、自律性和公信力不足的問題，社會(huì)公眾對(duì)于社會(huì)組織能否承接好政府轉(zhuǎn)移職能，還存在一定疑慮。社會(huì)組織從業(yè)人員職業(yè)化、專業(yè)化水平不夠高，自我規(guī)制能力和治理水平不足，信用體系建設(shè)還不完善。這在客觀上造成了政府想向社會(huì)放權(quán)，但社會(huì)組織難以承接的現(xiàn)象。

三、進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)改革的思路

（一）更加注重頂層設(shè)計(jì)，依法放權(quán)。簡政放權(quán)，首要是減少審批事項(xiàng)，避免變成政府內(nèi)部的“換手抓權(quán)”，在下放的同時(shí)要多放開，進(jìn)一步明晰政府與市場、社會(huì)的邊界，改革方向是“負(fù)面清單+政府監(jiān)管和服務(wù)”，只規(guī)定市場主體什么不可以做，其余由企業(yè)自主決策、依法經(jīng)營。除涉及國家安全、生態(tài)安全和公眾健康等重大公共利益事項(xiàng)外，其他的審批事項(xiàng)原則上要以取消為主。要及時(shí)調(diào)整和完善簡政放權(quán)改革所涉及的法律法規(guī)的“破、改、立”。改革要在法制軌道上推進(jìn)，確保重大改革要于法有據(jù)，使激發(fā)釋放活力和維護(hù)保障秩序有機(jī)統(tǒng)一起來。有關(guān)部門在放權(quán)的同時(shí)要提出修法建議。抓緊對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理，凡是于法無據(jù)、不適應(yīng)改革要求的、損害群眾合法權(quán)益的，都要廢止或進(jìn)行修改。在縱向關(guān)系上，政府確需保留的審批事項(xiàng)，要根據(jù)各級(jí)政府的調(diào)控能力，從便利社會(huì)的角度，科學(xué)確定由哪級(jí)政府實(shí)施。不能層層往下“甩包袱”，最后導(dǎo)致基層接不住。在橫向關(guān)系上，同一事項(xiàng)所涉及的部門要協(xié)調(diào)同步，把整個(gè)審批鏈全下放，不能“你放他不放、責(zé)放權(quán)不放”。上級(jí)政府要重視聽取基層政府和社會(huì)公眾的意見，使改革舉措更具可行性、操作性，回應(yīng)社會(huì)期盼；下級(jí)政府要結(jié)合實(shí)際，制定落實(shí)的具體辦法，及時(shí)反饋情況。

（二）更加注重需求導(dǎo)向，精準(zhǔn)放權(quán)。要以社會(huì)、市場滿意不滿意為出發(fā)點(diǎn)，群眾最不滿意的要多放，企業(yè)反映最強(qiáng)烈的要先放，從現(xiàn)在政府“端菜”轉(zhuǎn)為群眾“點(diǎn)菜”，避免只在數(shù)字上做文章。要以群眾需求為導(dǎo)向、從反映強(qiáng)烈的突出問題入手，確定深化改革的重點(diǎn)、措施和路徑，更為精準(zhǔn)、更加精細(xì)地清除阻礙創(chuàng)新發(fā)展的“堵點(diǎn)”、影響干事創(chuàng)業(yè)的“痛點(diǎn)”和監(jiān)管服務(wù)的“盲點(diǎn)”。應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃的對(duì)各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)部門的權(quán)力清單予以梳理，不止對(duì)照法律法規(guī)，更重要的是對(duì)照市場、社會(huì)、基層政府的需求，開門聽意見。要實(shí)事求是，增強(qiáng)改革的針對(duì)性和有效性，講究策略和方法，力爭讓基層政府、社會(huì)公眾有較強(qiáng)的獲得感，激發(fā)市場活力。

（三）更加注重基層政府配套建設(shè)，平穩(wěn)接權(quán)。簡政放權(quán)最后的落腳點(diǎn)大都集中在區(qū)一級(jí)。要充分激發(fā)基層政府在簡政放權(quán)改革中的主觀能動(dòng)性，避免只是被動(dòng)接受。重視基層政府承接事權(quán)的配套建設(shè)，提升其施政能力。按照“人、事、財(cái)”匹配和“權(quán)、責(zé)、利”統(tǒng)一的原則，建立事權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)相對(duì)等的保障機(jī)制，增加基層人員編制和財(cái)力投入，給予其在人財(cái)物管理方面較大的自主權(quán)，確保權(quán)力放下去后接得住、管得好、服務(wù)到位，增強(qiáng)其推進(jìn)簡政放權(quán)的改革動(dòng)力。

（四）更加注重基層人員能力提升，規(guī)范用權(quán)。事權(quán)下放不只是審批事項(xiàng)，還包括許多行政管理和服務(wù)要求，原來大多數(shù)由市級(jí)甚至省級(jí)承擔(dān)的事項(xiàng)，其專業(yè)性、技術(shù)性、重要性的要求均比較強(qiáng)，而基層人員缺少相關(guān)經(jīng)驗(yàn)及相應(yīng)的能力，從而存在“放下來、接不住、接不穩(wěn)”的現(xiàn)象，這也是基層工作人員對(duì)簡政放權(quán)有所顧慮的客觀原因。因此，上級(jí)政府在下放事權(quán)前應(yīng)對(duì)基層人員的承接能力進(jìn)行摸底，加強(qiáng)對(duì)接權(quán)基層工作人員履職培訓(xùn)，增強(qiáng)其履職能力。對(duì)基層反映審批難度大的事項(xiàng)，上級(jí)應(yīng)駐點(diǎn)“傳幫帶”。同時(shí)，要想辦法將基層人員從疲于應(yīng)付上級(jí)的各項(xiàng)通知、會(huì)議、文件、檢查、考核中解放出來，使其能專心的面對(duì)群眾、服務(wù)群眾。要將個(gè)人承擔(dān)事權(quán)的“權(quán)責(zé)利”予以明細(xì)，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，完善正向激勵(lì)制度，不斷增強(qiáng)廣大基層人員的改革信心。

（五）更加注重社會(huì)力量的培育壯大，有效分權(quán)。社會(huì)力量承接政府部分職能的意愿強(qiáng)烈，但總體質(zhì)量不高。應(yīng)多措并舉，注重社會(huì)力量的培育扶持，提升其承接政府事權(quán)的能力。一是對(duì)社會(huì)組織實(shí)行分類管理，公布可以承接政府職能社會(huì)組織清單，從制度層面對(duì)社會(huì)組織予以認(rèn)可和保障，提升其社會(huì)公信力。二是加大政府購買服務(wù)力度，支持社會(huì)力量更好發(fā)揮作用，解決社會(huì)力量良性運(yùn)作的資金難題。三是引導(dǎo)社會(huì)組織健全用人制度，穩(wěn)定專職工作人員隊(duì)伍，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高從業(yè)人員專業(yè)化、職業(yè)化水平，提高服務(wù)能力。四是要按照現(xiàn)代社會(huì)組織體制要求，不斷完善社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)和民主機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)組織加強(qiáng)科學(xué)管理，依法依照章程開展活動(dòng)。五是推進(jìn)競爭機(jī)制，提高社會(huì)力量承接能力，防止社會(huì)組織壟斷運(yùn)作。