因地施策 精準發(fā)力扎實推進綜合行政執(zhí)法體制改革

●濟南市編辦

濟南市綜合行政執(zhí)法體制改革堅持整體設(shè)計、試點探路、三級聯(lián)動，實現(xiàn)了“四個轉(zhuǎn)變”。改革策略上，堅持問題導(dǎo)向，采取先試點探路、再全面推開、后優(yōu)化提升的辦法，積極穩(wěn)妥。改革分三階段進行，總結(jié)區(qū)縣綜合執(zhí)法模式，全面推開市、區(qū)縣、鎮(zhèn)街三級改革，抓好改革評估，及時跟蹤解決改革中的新問題，推動改革向縱深推進。

2016年以來，山東省濟南市堅持整體設(shè)計、試點探路、三級聯(lián)動，扎實推進綜合行政執(zhí)法體制改革，不斷提升基層監(jiān)管執(zhí)法能力，強化事中事后監(jiān)管，著力提高行政管理執(zhí)法水平。

一、改革前存在的主要問題

改革前，濟南市共有執(zhí)法隊伍169支，其中，市級26支、區(qū)縣143支。市區(qū)、區(qū)縣、部門之間執(zhí)法隊伍、執(zhí)法范圍、管理形式差異較大，隊伍分散，情況復(fù)雜，存在執(zhí)法體制不健全、力量配置不平衡、效用發(fā)揮不充分的問題。主要表現(xiàn)在四個方面：一是同一層級執(zhí)法主體較多，執(zhí)法隊伍之間各自為政，多頭、交叉執(zhí)法問題頻發(fā)，執(zhí)法效率不高。二是同一部門管理與執(zhí)法邊界不清，以罰代管、推諉扯皮問題突出，造成執(zhí)法越位和管理缺位。三是同一領(lǐng)域市、區(qū)執(zhí)法范圍重疊，容易造成重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法盲區(qū)，且存在“頭重腳輕”問題，鎮(zhèn)街一線執(zhí)法力量不足。四是同一轄區(qū)執(zhí)法隊伍在執(zhí)法理念、方式、程序等差別較大，執(zhí)法標準化水平不高。

二、改革過程和主要做法

針對行政執(zhí)法中存在的問題，濟南市采取先試點探路、再全面推開、后優(yōu)化提升的改革策略。整個改革過程分為三個階段。

第一階段：選試點，分頭探索改革新模式。2016年，選擇商河縣、槐蔭區(qū)、市國土資源局，在縣域、市轄區(qū)、市直部門不同層面，各有側(cè)重開展試點，為全面推開探索經(jīng)驗。

一是在商河縣探索跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法的“1+6”模式。將縣域內(nèi)23支執(zhí)法隊伍整合設(shè)置為“1+6”，“1”是指整合市政、交通、農(nóng)業(yè)等18個領(lǐng)域的全部或部分執(zhí)法職能，組建綜合執(zhí)法局，實現(xiàn)“一支隊伍跨部門綜合執(zhí)法”；“6”是指對暫不納入綜合執(zhí)法范圍的食品藥品、市場監(jiān)管、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、勞動保障、環(huán)保監(jiān)察6個重點執(zhí)法領(lǐng)域部門內(nèi)部的執(zhí)法職責、隊伍進行整合，組建6支專業(yè)執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)“部門內(nèi)部一支隊伍執(zhí)法”。

二是在槐蔭區(qū)探索部門領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法?？紤]到市、區(qū)兩級執(zhí)法范圍重疊和區(qū)級執(zhí)法隊伍較少的實際，重點探索部門領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法。整合組建區(qū)市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法大隊、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊、文化旅游綜合執(zhí)法大隊，全區(qū)執(zhí)法隊伍由12支減少到8支。

三是跨層級整合全市國土資源執(zhí)法職責。根據(jù)國土資源行政管理和執(zhí)法特點，科學(xué)劃分市、區(qū)事權(quán)，將區(qū)級國土資源執(zhí)法職責上收至市級，實現(xiàn)一個層級執(zhí)法。同時，將市國土資源局內(nèi)部執(zhí)法職能進行整合，統(tǒng)一交由市國土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊承擔，實現(xiàn)國土領(lǐng)域一支隊伍執(zhí)法。

通過試點探索，總結(jié)出區(qū)縣綜合執(zhí)法的兩種模式。其中，商河模式適用于執(zhí)法隊伍較多、整合壓力較大的區(qū)縣，能有效解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題，但需要具備相對完善的部門間、部門內(nèi)協(xié)作配合機制?；笔a模式適用于執(zhí)法隊伍較少、整合壓力不大的區(qū)縣，能有效避免上下關(guān)系不對應(yīng)造成的條條干預(yù)，且屬于部門內(nèi)部調(diào)整，便于協(xié)調(diào)。

第二階段：全面推開市、區(qū)縣、鎮(zhèn)街三級改革。2017年以來，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，綜合執(zhí)法體制改革全面鋪開，主要從三個方面入手，統(tǒng)籌推進市、區(qū)縣、鎮(zhèn)街三級改革。

一是合理劃分市區(qū)執(zhí)法權(quán)限。著眼于厘清執(zhí)法邊界、減少執(zhí)法層級，除上級有明確要求實行市、區(qū)分級執(zhí)法的食品藥品安全、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域外，實行以一個層級執(zhí)法為主的模式。對區(qū)級沒有行政管理權(quán)限或執(zhí)法任務(wù)較少的規(guī)劃、交通運輸、農(nóng)林水利、節(jié)能等領(lǐng)域，以市級執(zhí)法為主；對屬地監(jiān)管責任明確、基層發(fā)生頻率高的城市管理、勞動保障、市場監(jiān)管領(lǐng)域，以區(qū)級執(zhí)法為主，市級僅保留少量精干執(zhí)法力量，負責跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)及重大復(fù)雜違法違規(guī)案件執(zhí)法。

二是精簡整合執(zhí)法隊伍。在市級層面，主推部門領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法改革。區(qū)分三種不同情況進行改革：對于有多支執(zhí)法隊伍的農(nóng)林水等8個部門，將部門內(nèi)部的多支執(zhí)法隊伍整合為一支；對于僅有一支執(zhí)法隊伍的市食品藥品監(jiān)管局等11個部門，將內(nèi)設(shè)機構(gòu)承擔的執(zhí)法職責交由執(zhí)法隊伍統(tǒng)一行使，實行一支隊伍執(zhí)法；對于未設(shè)執(zhí)法隊伍的市商務(wù)局等13個部門，將內(nèi)設(shè)機構(gòu)承擔的執(zhí)法職責向一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)集中，實行一個處室執(zhí)法。在區(qū)縣層面，主推跨部門跨領(lǐng)域的“1+7”模式。在總結(jié)商河縣、槐蔭區(qū)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，指導(dǎo)其他區(qū)縣采取“1+7”模式，組建綜合執(zhí)法局和市場監(jiān)管、安全生產(chǎn)、文化旅游等7支專業(yè)執(zhí)法隊伍。

三是統(tǒng)籌完善鎮(zhèn)街執(zhí)法體制。由區(qū)縣綜合行政執(zhí)法局向鎮(zhèn)街派駐執(zhí)法中隊，實行綜合執(zhí)法局和鎮(zhèn)街雙重管理、以鎮(zhèn)街為主的體制。在鎮(zhèn)政府、街道辦事處設(shè)立綜合行政執(zhí)法辦公室，與派駐執(zhí)法中隊合署辦公，主任由鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任，并充分賦予鎮(zhèn)街綜合管理權(quán)限，強化屬地監(jiān)管責任，推進執(zhí)法重心下移。

第三階段：進行評估，強化督導(dǎo)，提升行政執(zhí)法效能。2018年以來，注重抓好改革評估，對綜合執(zhí)法機構(gòu)運轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的新問題及時跟蹤解決，不斷將綜合執(zhí)法改革引向深入。

一是抓效能評估，讓政策落地。深入?yún)^(qū)縣、部門調(diào)研評估。借助12345市民服務(wù)熱線數(shù)據(jù)，對2018年執(zhí)法投訴舉報案件數(shù)量與2017年同期進行比對分析，做好執(zhí)法效能評估。對于改革成效不明顯的領(lǐng)域，深入分析原因、查擺問題，有針對性地提出解決方案。部門間有推諉扯皮的，及時協(xié)調(diào)解決，或提交聯(lián)席會議研究決定。通過以上措施，確保綜合執(zhí)法改革各項要求真正落實到位。

二是開展改革宣傳，讓群眾知情理解。將綜合執(zhí)法改革與解決群眾身邊具體問題結(jié)合起來，采取案例介紹的形式，指導(dǎo)綜合行政執(zhí)法局編寫明白紙和宣傳冊，并通過召開各部門、鎮(zhèn)街、村居負責同志參加的專門會議或其他有效形式，進行廣泛宣傳，通俗易懂地介紹綜合行政執(zhí)法局的業(yè)務(wù)，讓轄區(qū)群眾全面了解，提升群眾對改革的知曉度。

三是開展執(zhí)法監(jiān)督，增加改革增紅利。配套開展行政執(zhí)法監(jiān)督體制改革，在市、區(qū)縣政府法制辦加掛行政執(zhí)法監(jiān)督局牌子，強化執(zhí)法監(jiān)督職責。暢通社會監(jiān)督渠道，有效規(guī)范各類管理執(zhí)法行為。

▲ 濟南市委組織部副部長、市編辦主任張強到商河縣調(diào)研綜合執(zhí)法改革

三、改革取得的成效

通過改革，較好地實現(xiàn)了“四個轉(zhuǎn)變”。一是通過合理劃分權(quán)限，實現(xiàn)了“多層級執(zhí)法”向“一個層級執(zhí)法”轉(zhuǎn)變。改革前，市和區(qū)縣執(zhí)法隊伍多為上下對口設(shè)置，且市、區(qū)執(zhí)法范圍重疊、職責邊界不清的問題突出。此次改革，根據(jù)不同領(lǐng)域執(zhí)法性質(zhì)、范圍、專業(yè)技術(shù)要求以及執(zhí)法權(quán)限不同，合理劃分市區(qū)權(quán)限，明確了執(zhí)法主體責任，優(yōu)化了市和區(qū)之間執(zhí)法力量配置，實現(xiàn)了一個層級執(zhí)法和扁平化執(zhí)法。

二是通過整合執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)了“分散執(zhí)法”向“集中執(zhí)法”轉(zhuǎn)變。整合前，執(zhí)法隊伍之間各自為政、分散執(zhí)法矛盾比較突出。通過改革，全市執(zhí)法隊伍由169支減為99支，既實現(xiàn)了執(zhí)法隊伍的“瘦身”，又實現(xiàn)了執(zhí)法力量和資源的有效配置。

三是通過下沉執(zhí)法重心，實現(xiàn)了“權(quán)責不一”向“權(quán)責對等”轉(zhuǎn)變。改革前，全市有6000余名執(zhí)法人員，大多分布在市和區(qū)縣兩個層級，執(zhí)法隊伍均由職能部門管理。各鎮(zhèn)政府、街道辦事處承擔著大量屬地管理職責，但沒有相應(yīng)的管理手段和權(quán)限，“看得見、管不著”問題突出。通過改革，執(zhí)法隊伍直接派駐鎮(zhèn)街，以鎮(zhèn)街管理為主，將80%以上的執(zhí)法力量下沉到一線，較好地滿足了基層管理需求。

四是通過健全執(zhí)法機制，實現(xiàn)了“各自為戰(zhàn)”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變。實行綜合執(zhí)法后，綜合執(zhí)法部門與原主管部門之間的協(xié)作配合就成為了關(guān)鍵。濟南市重點建立協(xié)作機制、理順部門關(guān)系，建立政府領(lǐng)導(dǎo)為召集人的改革聯(lián)席會議制度，通過完善執(zhí)法動態(tài)監(jiān)督管理制度、公示制度、考核標準，規(guī)范執(zhí)法行為、加強部門協(xié)作、強化執(zhí)法監(jiān)督，真正讓執(zhí)法人員在自己的“一畝三分地”上動起來。如區(qū)縣2017年全年18個領(lǐng)域執(zhí)法立案5709件，改革后，僅2018年上半年就達到8536件，執(zhí)法效能實現(xiàn)了顯著提升。