深圳大鵬新區(qū)大部門制改革探索

● 深圳市大鵬新區(qū)編辦

大鵬新區(qū)成立以來(lái)，就不斷實(shí)踐大部門制改革的新路徑和新方法。實(shí)踐證明，改革是符合大鵬新區(qū)發(fā)展需求的，因地制宜，體現(xiàn)出地方特點(diǎn)。進(jìn)一步深化改革，把推動(dòng)黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公作為主要改革內(nèi)容；正確處理頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新的關(guān)系；注重大部門制改革與簡(jiǎn)政放權(quán)相結(jié)合；以法制建設(shè)作為推進(jìn)大部門制改革的重要支撐；把復(fù)合型人才培養(yǎng)與專業(yè)化能力建設(shè)結(jié)合起來(lái)。

廣東省深圳市大鵬新區(qū)自2011年底成立以來(lái)，就不斷探索和實(shí)踐大部門制改革的新路徑、新方法。目前，大鵬新區(qū)黨工委、管委會(huì)共下轄15個(gè)黨政工作部門（局、辦、部）、5個(gè)直屬事業(yè)單位和3個(gè)辦事處，超過80%的部門實(shí)現(xiàn)黨政群團(tuán)機(jī)關(guān)合并設(shè)立和合署辦公，具體為：一是黨委和政府部門合并設(shè)立或合署辦公的有5個(gè)。即綜合辦公室整合了黨工委辦公室、管委會(huì)辦公室、宣傳、保密、檔案等部門的職責(zé)，紀(jì)檢監(jiān)察局整合了紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)部門的職責(zé)，組織人事局整合了組織、機(jī)關(guān)黨委、編辦、人事部門的職責(zé)，統(tǒng)戰(zhàn)和社會(huì)建設(shè)局整合了統(tǒng)戰(zhàn)、民政、勞動(dòng)等部門的職責(zé)，政法辦公室整合了政法、司法、信訪部門的職責(zé)；二是政府部門合并設(shè)立或合署辦公的有5個(gè)。即發(fā)展和財(cái)政局整合了發(fā)改、財(cái)政、統(tǒng)計(jì)部門的職責(zé)，經(jīng)濟(jì)服務(wù)局整合了經(jīng)濟(jì)、科創(chuàng)部門的職責(zé)，公共事業(yè)局整合了教育、衛(wèi)生部門的職責(zé)，文體旅游局整合了文化、體育、旅游部門的職責(zé)，環(huán)境保護(hù)和水務(wù)局整合了環(huán)境保護(hù)、水務(wù)部門的職責(zé)。三是群團(tuán)部門合并設(shè)立的有1個(gè)，即群團(tuán)工作部，整合了工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)部門的職責(zé)；四是綜合設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)1個(gè)，即生態(tài)資源環(huán)境綜合執(zhí)法局，整合了規(guī)劃土地、環(huán)境保護(hù)、水務(wù)、林業(yè)、漁政等執(zhí)法職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)“山海林田湖草”的綜合執(zhí)法管理。大部門制運(yùn)行打破了黨政部門相對(duì)“平行”的運(yùn)行模式，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)和職能的高度融合，符合黨的十九大明確的省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公的要求和方向。

一、大鵬新區(qū)大部門制改革特點(diǎn)

（一）黨政部門領(lǐng)導(dǎo)兼職，有效強(qiáng)化了黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。大鵬新區(qū)在黨政部門合并設(shè)立和合署辦公設(shè)置上充分體現(xiàn)了黨對(duì)政府工作領(lǐng)導(dǎo)的體制。領(lǐng)導(dǎo)班子層面，大鵬新區(qū)實(shí)行“兩套班子、一套人馬”運(yùn)作，目前新區(qū)6名管委會(huì)副主任，全部由黨工委委員兼任。區(qū)直部門層面，有3個(gè)黨政部門正職由新區(qū)黨工委委員（或副書記）兼任，不僅有利于壓縮管理層次，提高辦事效率，更有利于加強(qiáng)黨對(duì)政府工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（二）整合相近部門職能，有效解決職責(zé)交叉的問題。實(shí)行大部門制改革，進(jìn)行機(jī)構(gòu)和職能的整合，為解決政府部門職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊等問題找到一條有效途徑。比如，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，污水排放、中水處理等管理工作占有很重要地位，這與水務(wù)部門在水資源管理職責(zé)上存在一定程度交叉，新區(qū)成立環(huán)境保護(hù)和水務(wù)局，整合環(huán)保和水務(wù)職能，有效解決了該問題；再如，經(jīng)濟(jì)促進(jìn)部門與科技創(chuàng)新部門在服務(wù)企業(yè)、促進(jìn)發(fā)展等方面存在一定職能重疊，新區(qū)將兩項(xiàng)職能整合，成立經(jīng)濟(jì)服務(wù)局，實(shí)現(xiàn)了資源的共享共通。

（三）集中行使行政執(zhí)法職權(quán)，有效解決多頭管理的問題。為有效解決生態(tài)執(zhí)法領(lǐng)域存在的“九龍治水”問題，2015年大鵬新區(qū)結(jié)合自身定位特點(diǎn)，成立生態(tài)資源環(huán)境綜合執(zhí)法局，集中行使生態(tài)環(huán)保、水務(wù)、林業(yè)、規(guī)劃土地、海洋漁業(yè)五類執(zhí)法事權(quán)，統(tǒng)一職能，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一隊(duì)伍、統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)，達(dá)到“1+1＞2”的效果。比如，在查處大鵬辦事處某臨海片區(qū)的一宗隱蔽違法建筑時(shí)，通過海陸聯(lián)合巡查，有效克服陸地巡查“盲區(qū)”問題，達(dá)到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)查處的目的。

（四）外部溝通成本內(nèi)部化，有效減少推諉扯皮現(xiàn)象。大部門制設(shè)置體現(xiàn)了職能機(jī)構(gòu)統(tǒng)一和專業(yè)分工的關(guān)系，避免了分工過細(xì)而易產(chǎn)生的部門分割、職能分散、政出多門的現(xiàn)象。比如，新區(qū)組織人事局整合了組織、機(jī)構(gòu)編制、人事部門的職責(zé)，在工作中，特別是在信息共享等方面實(shí)現(xiàn)了從職數(shù)設(shè)置、人員招聘、干部配備的全流程、全鏈條管理，極大提升了人員配備效率；再如，發(fā)展改革與財(cái)政，文化、體育與旅游等職能關(guān)系密切，新區(qū)將相關(guān)職能部門整合在一起，有效降低了部門之間的行政協(xié)調(diào)成本。

（五）機(jī)構(gòu)和編制高度精簡(jiǎn)，有效促進(jìn)政府減員增效。大鵬新區(qū)黨工委、管委會(huì)是市委、市政府派出機(jī)構(gòu)，一方面具有行政和社會(huì)事務(wù)管理等政府職能，行使區(qū)一級(jí)行政權(quán)，有行政區(qū)的特點(diǎn)；另一方面具有招商選資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等職能，有功能區(qū)的特點(diǎn)。這意味著新區(qū)不同于一般開發(fā)區(qū)，也不是純粹的行政區(qū)，而是融行政區(qū)與功能區(qū)于一體的全新體制，承擔(dān)著與其他行政區(qū)同樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理事務(wù)。但新區(qū)區(qū)直機(jī)關(guān)數(shù)量?jī)H為行政區(qū)的60%，人員編制與發(fā)展情況相似的鹽田和坪山區(qū)比較，也少了15%左右。

（六）承擔(dān)多部門業(yè)務(wù)職責(zé)，搭建復(fù)合型干部培養(yǎng)平臺(tái)。大鵬新區(qū)專業(yè)干部?jī)?chǔ)備不足，具有生態(tài)、生物、旅游、建設(shè)等新區(qū)發(fā)展亟需專業(yè)背景的區(qū)管干部?jī)H占1/5左右。從干部培養(yǎng)和成長(zhǎng)的規(guī)律來(lái)看，除了在職教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式外，更多的是在崗位上的鍛煉。大部門制改革后，一個(gè)部門整合多項(xiàng)業(yè)務(wù)職能，要求領(lǐng)導(dǎo)干部了解、掌握和熟悉跨領(lǐng)域多項(xiàng)業(yè)務(wù)，這為復(fù)合型干部培養(yǎng)和成長(zhǎng)提供了平臺(tái)。

二、改革中存在的問題

（一）自下而上的改革容易出現(xiàn)動(dòng)力不足問題。由地方政府自下而上推進(jìn)改革，往往會(huì)遇到的一個(gè)瓶頸，即改革后產(chǎn)生的上下部門不對(duì)口問題?；鶎酉Ｍ涌旄母铩⒄蠙C(jī)構(gòu)的需求，通常會(huì)與上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門希望“上下一般粗”“整齊劃一”的要求存在一定的矛盾，改革若得不到上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的支持，很容易出現(xiàn)回歸原有體制的壓力，使得“改了的承擔(dān)壓力，沒改的反而得益”，不利于形成鼓勵(lì)先行先試的良好導(dǎo)向。如新區(qū)2012年成立時(shí)設(shè)立生態(tài)保護(hù)和城市建設(shè)管理局，向上對(duì)應(yīng)市人居環(huán)境委、市住房建設(shè)局、市水務(wù)局、市城管局4個(gè)市直單位。由于上下不對(duì)口，新區(qū)生態(tài)保護(hù)和城市建設(shè)管理局先于2014年分設(shè)為新區(qū)城市管理和水務(wù)局、新區(qū)生態(tài)保護(hù)和城市建設(shè)局2個(gè)區(qū)直單位，再于2017年分設(shè)為新區(qū)環(huán)境保護(hù)和水務(wù)局、新區(qū)城市建設(shè)局、新區(qū)城市管理局3個(gè)區(qū)直單位。改革面臨的壓力大，也容易出現(xiàn)反復(fù)情況。

（二）部分領(lǐng)域機(jī)構(gòu)改革缺乏法制配套保障。機(jī)構(gòu)改革往往先于法律法規(guī)的修改完善，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)與相關(guān)法律法規(guī)脫節(jié)問題，新區(qū)在改革實(shí)踐中曾遇到此類問題。如大鵬新區(qū)管委會(huì)作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，執(zhí)法權(quán)限來(lái)源于法規(guī)規(guī)章授權(quán)或龍崗區(qū)人民政府及其職能部門的委托。但行政強(qiáng)制法規(guī)定“行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托”。而在日常執(zhí)法過程中，執(zhí)法單位不可避免地需要采取行政強(qiáng)制措施。比如，在城市綜合管理執(zhí)法時(shí)，為固定證據(jù)、保證處罰執(zhí)行到位，需要采取查封、扣押等行政強(qiáng)制措施，而新區(qū)執(zhí)法單位卻無(wú)權(quán)實(shí)施，這就導(dǎo)致很多行政處罰無(wú)法落實(shí)到位。

（三）機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)后容易出現(xiàn)“人減事不減”的問題。行政體制改革既要減機(jī)構(gòu)減人，更要減事轉(zhuǎn)職能。不簡(jiǎn)政，“事繁政弊”，機(jī)構(gòu)減了也無(wú)濟(jì)于事。“官事不省”，人員也省不了。從現(xiàn)狀看，區(qū)、街一級(jí)承擔(dān)的政務(wù)職能日益增長(zhǎng)，壓力加大。比如，權(quán)責(zé)清單中，新區(qū)承擔(dān)的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政裁決、行政檢查、行政確認(rèn)、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、公共服務(wù)、其他服務(wù)事項(xiàng)11類事權(quán)有5500多項(xiàng)，與其他行政區(qū)基本相同（缺少行政強(qiáng)制），每項(xiàng)事權(quán)均須相應(yīng)職能部門行使，這種情況下，如果不把“簡(jiǎn)政”作為前提條件，要真正做到“減機(jī)構(gòu)”將存在較大困難。

（四）人員編制減少一定程度造成干部結(jié)構(gòu)的失衡。“金字塔”結(jié)構(gòu)的人才梯隊(duì)有利于優(yōu)化培養(yǎng)選拔機(jī)制，營(yíng)造良好的用人環(huán)境，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情。新區(qū)人員編制太少，一定程度制約了人才的梯隊(duì)建設(shè)。如新區(qū)綜合辦對(duì)口8個(gè)市直部門，做好向上承接事權(quán)工作，需設(shè)置相應(yīng)內(nèi)設(shè)科室與之對(duì)應(yīng)，有限的編制配置到各科室后，每個(gè)科室的編制數(shù)捉襟見肘。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新區(qū)直屬單位各科室的科長(zhǎng)、副科長(zhǎng)和科員基本按1∶1∶1配備；新區(qū)在崗公務(wù)員中處級(jí)干部與科級(jí)干部呈金字塔型結(jié)構(gòu)（占比約為1∶3），但正科級(jí)、副科級(jí)、科員為木桶型結(jié)構(gòu)，在干部成長(zhǎng)晉升的同時(shí)，容易伴隨產(chǎn)生“青黃不接”的問題。

三、進(jìn)一步深化改革的思考

（一）把推動(dòng)黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公作為改革的重要內(nèi)容。大鵬新區(qū)大部門制改革實(shí)踐證明，黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，有助于加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，破解基層黨政機(jī)構(gòu)重疊雷同、分工不清、人員浪費(fèi)等問題，有助于精簡(jiǎn)辦事流程，提高辦事效率。深化改革可考慮以下幾個(gè)方面：一是機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)性的問題，有些機(jī)構(gòu)政治屬性強(qiáng)，比如組織、編制、干部人事等，前后銜接緊密，實(shí)行大部門制有利于工作步調(diào)一致。二是考慮行政管理專業(yè)性的問題，有些專業(yè)性較強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度不高的部門不宜合并。三是考慮無(wú)縫銜接的問題，通過明確權(quán)力、突出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利同步明確、同步交接，避免改革中出現(xiàn)職責(zé)真空、職責(zé)停滯、觀望懈怠，避免新機(jī)關(guān)不理舊事務(wù)。

（二）正確看待和處理頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新的關(guān)系。一是加強(qiáng)中央統(tǒng)籌。涉及全局性的改革要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，并就機(jī)構(gòu)名稱、體系、結(jié)構(gòu)、層級(jí)的原則進(jìn)行全局性、整體性、前瞻性、務(wù)實(shí)性的統(tǒng)一規(guī)劃。二是加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)。上級(jí)政府應(yīng)充分尊重地方的首創(chuàng)性，適當(dāng)下放權(quán)力，以提高改革者的積極性。下級(jí)政府應(yīng)充分吃透中央有關(guān)精神，積極與上級(jí)政府溝通，爭(zhēng)取化解限制壁壘，使改革能觸及關(guān)鍵和核心。三是支持基層創(chuàng)新。因區(qū)域特點(diǎn)不同、社會(huì)發(fā)展水平不同、經(jīng)濟(jì)類型不同，一些地方政府承擔(dān)著區(qū)別于其他地方政府的特殊職能。如生態(tài)資源保護(hù)以及生態(tài)文明建設(shè)對(duì)于大鵬新區(qū)非常重要，因此成立了單獨(dú)的生態(tài)資源環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍。在今后的城市執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)察體制改革過程中，建議在嚴(yán)格執(zhí)行中央的改革方針政策的同時(shí)，允許地方政府積極探索因地制宜地處理好有關(guān)問題的路徑。

（三）要注重大部門制改革與簡(jiǎn)政放權(quán)相結(jié)合。一是與構(gòu)建責(zé)任政府結(jié)合起來(lái)。以機(jī)構(gòu)合并為抓手，堅(jiān)持一件事由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)部門職能的有機(jī)統(tǒng)一和綜合管理，強(qiáng)化政府權(quán)威和落實(shí)責(zé)任追究，建立責(zé)任政府。二是與建設(shè)高效政府結(jié)合起來(lái)。以機(jī)構(gòu)合并為契機(jī)，進(jìn)一步理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，明確部門之間職能劃分，有效解決職能越位、缺位，職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)以及爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)等問題。三是與政府職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來(lái)。對(duì)擬合并政府部門的審批流程和項(xiàng)目進(jìn)行清理，繼續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)的作用，切實(shí)推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變。

（四）以法制建設(shè)作為推進(jìn)大部門制改革的重要支撐。一是加強(qiáng)程序約束。為大部門制改革進(jìn)程提供必要的規(guī)則、方式和秩序，改革過程應(yīng)嚴(yán)格按程序推行，保證改革順利推進(jìn)。二是探索組織立法。加強(qiáng)組織立法，增強(qiáng)改革的合法性和權(quán)威性，減少改革阻力，鞏固改革成果。三是完善法律法規(guī)編制。加強(qiáng)人大立法，盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，使職能調(diào)整有法可依。

（五）把復(fù)合型人才培養(yǎng)與專業(yè)化能力建設(shè)結(jié)合起來(lái)。大部門制單位通過自身建設(shè)，為培養(yǎng)復(fù)合型領(lǐng)導(dǎo)干部提供了平臺(tái)。一是通過專項(xiàng)考核提升專業(yè)能力，把善于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、熟悉政策規(guī)定但專業(yè)能力和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對(duì)欠缺的干部放到一些專業(yè)性較強(qiáng)的工作中，以歷練促成長(zhǎng)。二是構(gòu)建多元化的干部成長(zhǎng)平臺(tái)，打破傳統(tǒng)的黨政人才流動(dòng)壁壘，選拔優(yōu)秀專業(yè)型干部到一線崗位、非專業(yè)崗位進(jìn)行多角度鍛煉，鼓勵(lì)專業(yè)型干部走多元化發(fā)展道路。如可面向企事業(yè)單位選調(diào)專業(yè)干部到街道任職，將專業(yè)型干部的成長(zhǎng)與復(fù)合型人才的培養(yǎng)有機(jī)結(jié)合。