中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革思路與舉措

文/馬中

馬中：中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授

當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，舊的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題尚未得到解決，新的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題又不斷出現(xiàn)，呈現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型特征，環(huán)境質(zhì)量與群眾期待還有不小差距。這迫切要求深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革，為解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的深層次矛盾和問(wèn)題提供體制保障。

一、生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革的必要性

1989年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》以法律的形式確定了中國(guó)的環(huán)境保護(hù)管理體制。其主要特征是二級(jí)多元管理。在國(guó)家一級(jí)，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，同時(shí)，國(guó)家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門也對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理；在地方一級(jí)，縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，但同時(shí)縣級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門也對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。

2014年修訂的環(huán)境保護(hù)法基本維持了我國(guó)環(huán)境保護(hù)管理體制，再次肯定了國(guó)家和地方兩級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的統(tǒng)一監(jiān)管，同時(shí)也再次明確地方政府（除環(huán)境保護(hù)主管部門外）有關(guān)部門也對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理。

正是由于這一“二級(jí)多元”的管理體制，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)管理的職能、機(jī)構(gòu)、能力不系統(tǒng)不健全，存在缺、分、弱、亂的狀況，實(shí)際上，并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)法提出的“環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的要求。

一是中國(guó)的地質(zhì)環(huán)境保護(hù)基本處于沒(méi)有監(jiān)督管理的狀態(tài)。國(guó)土資源部門具有“監(jiān)督，監(jiān)測(cè)防止地下水的過(guò)量開(kāi)采與污染，保護(hù)地質(zhì)環(huán)境”的職能。監(jiān)督防止地下水污染的職責(zé)也是獨(dú)立于統(tǒng)一監(jiān)管之外的。地質(zhì)環(huán)境是不同于水、氣和土壤環(huán)境并且同生物圈基本隔絕的第四類環(huán)境介質(zhì)。在中國(guó)，利用地質(zhì)環(huán)境處置工業(yè)污水、固體廢物和放射性廢物已經(jīng)有多年的歷史。雖然2003年制定了放射性污染防治法，但只是針對(duì)放射性污染物的地質(zhì)環(huán)境處置，對(duì)其他污染物的地質(zhì)環(huán)境處置并沒(méi)有約束力。地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理在法律和管理體制上基本還是一個(gè)空白，這對(duì)地下水保護(hù)造成了嚴(yán)重威脅。

二是海洋環(huán)境保護(hù)被法律和部門分割。海洋環(huán)境和陸地環(huán)境在生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境影響上存在緊密聯(lián)系，但由于海洋環(huán)境保護(hù)法的制定晚于環(huán)境保護(hù)法，兩部法律被有關(guān)主管部門認(rèn)為是平行法而非上下位法。在環(huán)境保護(hù)法中，海洋主管部門是和港務(wù)、漁政同級(jí)的負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的行業(yè)部門。而且海洋環(huán)境保護(hù)法把監(jiān)督管理的職能同時(shí)授予環(huán)保部門和海洋部門，使得“統(tǒng)一監(jiān)督管理”形同虛設(shè)，因此，在事實(shí)上形成了兩套并行的海洋環(huán)境保護(hù)管理體制。

三是氣候變化沒(méi)有納入環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管的范圍。氣候變化是重要的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，與當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)緊密相關(guān)。氣候變化直接影響中國(guó)的環(huán)境和生態(tài)狀況，控制氣候變化也與當(dāng)?shù)氐奈廴九欧庞袇f(xié)同效應(yīng)。特別是在中國(guó)，當(dāng)?shù)販p排往往具有更大的全球邊際效應(yīng)。但是氣候變化尚沒(méi)有成為環(huán)境保護(hù)行政主管部門的主要職能。

四是自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境保護(hù)沒(méi)有得到有效監(jiān)管。占中國(guó)國(guó)土面積15%以上的中國(guó)各類自然保護(hù)區(qū)，面積已經(jīng)超過(guò)150萬(wàn)平方公里，是中國(guó)生態(tài)環(huán)境安全的底線和保障。但是隨著工業(yè)化和城市化的擴(kuò)張，以及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村面源污染的加劇，自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境質(zhì)量受到嚴(yán)重影響。但是對(duì)于保護(hù)區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，環(huán)保部門甚至沒(méi)有掌握基本的信息，遑論監(jiān)管。雖然自然保護(hù)區(qū)的管理是由多個(gè)部門和地方政府負(fù)責(zé)，但是對(duì)于保護(hù)區(qū)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管應(yīng)成為環(huán)境保護(hù)行政主管部門的職責(zé)。

五是編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)也獨(dú)立于統(tǒng)一監(jiān)管之外，長(zhǎng)期以來(lái)一直是由水利部門行使。

六是監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)的一直是由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，以致形成了我國(guó)污染治理的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

造成上述職能配置混亂的主要原因是公共管理思想和認(rèn)識(shí)的落后，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)是關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展安全的公共利益，環(huán)保部門是代表國(guó)家行使統(tǒng)一監(jiān)管生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。其他政府部門，特別是負(fù)責(zé)自然資源開(kāi)發(fā)管理的國(guó)土、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、海洋行政主管部門，是代表國(guó)家分別行使管理各類自然資源的責(zé)任。把環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理職責(zé)交給資源開(kāi)發(fā)管理部門負(fù)責(zé)，必然會(huì)造成部門利益和國(guó)家利益的沖突，導(dǎo)致監(jiān)管生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能錯(cuò)配，國(guó)家的生態(tài)環(huán)境利益受到損害。

同時(shí)，環(huán)境保護(hù)立法體系的定位失當(dāng)也是主要原因。首先，相關(guān)法律位階不清。通常認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)法為上位法，但下位法的構(gòu)成出現(xiàn)了混亂。海洋環(huán)境保護(hù)法制定于環(huán)境保護(hù)法之后，海洋部門認(rèn)為兩法是同位法而非上下位法，兩部法又都規(guī)定了海洋部門具有監(jiān)督管理的責(zé)任，因此造成了陸地環(huán)境和海洋環(huán)境分而治之的法律依據(jù)。其次，立法目標(biāo)定位混亂。海洋環(huán)境保護(hù)法是根據(jù)保護(hù)環(huán)境要素立法，水污染防治法和大氣污染防治法是根據(jù)控制污染某種環(huán)境要素的行為立法，固體廢物法和放射性污染防治法又是根據(jù)控制特定的污染物立法。以防治污染立法的做法不能從根本上保護(hù)環(huán)境，也會(huì)給管理體制造成混亂，導(dǎo)致造成環(huán)保部門和其他部門的職能定位交叉、錯(cuò)位和重疊。因此，改變目前依據(jù)污染防治立法的做法，根據(jù)保護(hù)環(huán)境要素立法，包括水環(huán)境保護(hù)法、大氣環(huán)境保護(hù)法、土壤環(huán)境保護(hù)法、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法、自然保護(hù)區(qū)法等，法律應(yīng)明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)管生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能，包括監(jiān)管地方和行政主管部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能。在國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和部門規(guī)章層次面，要根據(jù)法律制定控制污染和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的執(zhí)行細(xì)則。

二、改革和加強(qiáng)中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制

（一）改革的總體目標(biāo)

統(tǒng)一行使國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督管理，加強(qiáng)國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策的權(quán)威性，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的效果和效率，明確相關(guān)行政主管部門、行業(yè)主管部門保護(hù)生態(tài)環(huán)境和防治污染的職責(zé)，強(qiáng)化各級(jí)地方政府的責(zé)任。

（二）改革的基本思路

一是整體推進(jìn)。生態(tài)環(huán)境管理體制改革的主要任務(wù)是優(yōu)化職能配置和健全機(jī)構(gòu)設(shè)置。職能優(yōu)化是體制改革的核心。然而，體制是由制度決定的，體制改革需要有完善的法律和政策制度支持。同時(shí)，體制、職能需要具備高效的運(yùn)行機(jī)制、強(qiáng)大的管理和執(zhí)行能力。只有制度、體制和機(jī)制作為一個(gè)整體全面改進(jìn)和加強(qiáng)，環(huán)境保護(hù)管理體制改革才有可能實(shí)現(xiàn)。因此，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)管理體制改革，不應(yīng)僅僅局限于機(jī)構(gòu)和職能領(lǐng)域，而應(yīng)將上述三個(gè)方面綜合考慮，整體推進(jìn)。

二是因時(shí)制宜。中國(guó)行政體制改革的進(jìn)程、依法行政的進(jìn)程和法制建設(shè)的進(jìn)程三個(gè)背景共同決定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革的可能性和可行性。

三是從易到難。中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的改革任務(wù)繁雜，但改革的成本和可能性卻存在很大差異。應(yīng)從總體上分析和把握改革進(jìn)程，審時(shí)度勢(shì)，循序漸進(jìn)，分清問(wèn)題的輕重緩急和簡(jiǎn)繁難易，先從最容易實(shí)現(xiàn)的做起，有步驟地推進(jìn)改革，確保改革取得成功。

四是反求諸己。體制改革涉及諸多部門，需要調(diào)整各種利益關(guān)系。改革不是只針對(duì)其他部門和外部關(guān)系，同樣也包括環(huán)保部門內(nèi)部的改革。從某種意義上說(shuō)，生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部的體制改革應(yīng)該率先垂范，特別是內(nèi)部機(jī)構(gòu)的重組和職能的優(yōu)化、國(guó)家和地方部門的關(guān)系改進(jìn)、區(qū)域分局職能的加強(qiáng)、信息資源的共享和使用、人力資源的結(jié)構(gòu)調(diào)整和質(zhì)量提升等都是主要依托環(huán)保部門自身的力量就可以完成的改革。因此，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)反求諸己，從自己做起，以實(shí)際行動(dòng)加速推動(dòng)改革進(jìn)程。

（三）改革進(jìn)程

一是建立生態(tài)環(huán)境行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作、其他部門和地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防治工作的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能確立必須有國(guó)家法律和國(guó)務(wù)院的行政授權(quán)。通過(guò)進(jìn)一步改革和完善相關(guān)法律和法規(guī)，明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境行政主管部門具有統(tǒng)一監(jiān)督管理生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的職能、其他行政主管部門承擔(dān)防治污染和保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，并要接受生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)督和管理。地方政府的生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)本地生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理，并接受上級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門的監(jiān)督。

二是改進(jìn)運(yùn)行機(jī)制和加強(qiáng)能力建設(shè)。特別是加強(qiáng)和完善環(huán)境保護(hù)的資金機(jī)制、優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)和提升人力資源質(zhì)量、改進(jìn)環(huán)境保護(hù)信息機(jī)制。第一，生態(tài)環(huán)境是最普惠的公共服務(wù)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金是公共財(cái)政的重要構(gòu)成，中國(guó)目前公共財(cái)政支出中用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金不足，增長(zhǎng)率卻是最高，這表明國(guó)家對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)日益重視。生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革應(yīng)抓住這一重大機(jī)遇，爭(zhēng)取更多財(cái)政資金支持，建立和健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金機(jī)制。第二，中國(guó)從事生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理工作的人員總量不少，但結(jié)構(gòu)不合理，大多數(shù)基層部門人力資源質(zhì)量不高。國(guó)家和省級(jí)生態(tài)環(huán)保部門人力資源質(zhì)量高但數(shù)量不足?？紤]可建議取消一部分縣生態(tài)環(huán)保局的設(shè)置，把這些工作人員充實(shí)到市級(jí)和省級(jí)生態(tài)環(huán)境局以及區(qū)域機(jī)構(gòu)，以此解決目前存在的人員緊張的問(wèn)題。第三，信息缺乏、不對(duì)稱和不準(zhǔn)確直接影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策的準(zhǔn)確性、及時(shí)性，影響污染防治的執(zhí)行效果。因此，建立和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的信息機(jī)制是目前亟待改進(jìn)的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。結(jié)合政府推進(jìn)的政務(wù)公開(kāi)和信息公開(kāi)的大背景，建議強(qiáng)化信息的管理、分析和使用。

三是由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一監(jiān)督管理自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

四是由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一監(jiān)督管理地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作。長(zhǎng)期以來(lái)，由于地質(zhì)環(huán)境的特殊性質(zhì)，他和其他三類環(huán)境介質(zhì)基本沒(méi)有物質(zhì)流動(dòng)關(guān)系，地質(zhì)環(huán)境保護(hù)一直處于沒(méi)有統(tǒng)一監(jiān)管的狀態(tài)。但是已經(jīng)出現(xiàn)大量利用地質(zhì)環(huán)境處置、處理污染物的行為，這些行為有可能污染地下水，破壞地質(zhì)礦產(chǎn)資源。

五是將農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境及水生野生動(dòng)植物保護(hù)的職能調(diào)入自然資源部，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管。

六是修改相關(guān)立法。第一，根據(jù)環(huán)境要素立法，改革現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。在中國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系中，應(yīng)明確環(huán)境保護(hù)法為上位法，改變現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律主要依據(jù)污染防治立法的做法，下位法應(yīng)為環(huán)境要素保護(hù)法，包括水環(huán)境保護(hù)法、大氣環(huán)境保護(hù)法、土壤環(huán)境保護(hù)法、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法、自然保護(hù)區(qū)法。法律應(yīng)明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境行政主管部門的職責(zé)和其他相關(guān)行政部主管部門的職責(zé)。每部法律應(yīng)有明確具體的實(shí)施細(xì)則，以及生態(tài)環(huán)境部門和其他部門制定的行政規(guī)章。第二，增設(shè)關(guān)于地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的法律和條款。建議在環(huán)境保護(hù)法中設(shè)置關(guān)于地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的條款。制定關(guān)于地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)法律。2003年制定的放射性污染防治法規(guī)定了利用地質(zhì)環(huán)境處置放射性廢物的法律要求，但對(duì)于利用地質(zhì)環(huán)境處理、處置其他污染物沒(méi)有法律效力。結(jié)合放射性污染防治法，建議制定地質(zhì)環(huán)境保護(hù)法，并定位為環(huán)境要素法，由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督和管理。在制定法律之前，通過(guò)國(guó)務(wù)院“三定”規(guī)定確定生態(tài)環(huán)境部監(jiān)管地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的職能。第三，修改現(xiàn)行海洋環(huán)境保護(hù)法，使之成為環(huán)境保護(hù)法的下位法，明確生態(tài)環(huán)境主管部門具有監(jiān)管海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能。