行政判決類型化修法路徑之不足與改進

廖呂有

(中國政法大學(xué)法學(xué)院， 北京100088)

1989年頒布的《行政訴訟法》在施行20余年后，表現(xiàn)出較嚴重的滯后性和較多的弊端，全國人大常委會于2014年對其進行了較大幅度的修正。對于此次修訂，許多學(xué)者積極主張構(gòu)建行政訴訟類型①，以“實現(xiàn)公民權(quán)利有效而無漏洞的司法救濟”、“提升行政訴訟程序規(guī)則設(shè)計的理性程度”和“妥善消解司法權(quán)與行政權(quán)間的緊張對立”的作用[1]。然而該建議未被新法采納，修訂后的《行政訴訟法》(下文簡稱新《行政訴訟法》)代之以行政判決類型化的方式，最終共有七種判決形式，分別為撤銷判決、履行判決、變更判決、賠償判決、確認判決、駁回訴訟請求判決和給付判決。這種修法思路存在諸多值得探討之處，比如該修法思路有何優(yōu)點？行政判決類型化能否實現(xiàn)既定的修法目標？行政判決類型化能否代替行政訴訟類型化等。本文試圖通過對行政判決類型化的利弊進行深入探討，以推動我國行政訴訟邁向更科學(xué)、成熟的階段。

一、 修法中的行政訴訟類型化與行政判決類型化之爭

“從新《行政訴訟法》有關(guān)判決類型的大幅調(diào)整上來看，實際上貫徹了通過判決類型化達到訴訟類型化效果的修訂思路，試圖通過撤銷判決、履行判決、給付判決、違法確認判決、無效確認判決的分別規(guī)定，實現(xiàn)行政訴訟的精細化改造。”[2]通過行政判決類型化達到訴訟類型化修法思路有一定的現(xiàn)實合理性，通過完善行政判決類型“倒逼”行政訴訟類型的完善，這種立法模式變動較小，易于操作。然而，一些實務(wù)界的法官和行政法學(xué)界的學(xué)者們對新《行政訴訟法》的期望較高，比如李廣宇等[3]認為，應(yīng)當明確訴訟類型以促進訴訟科學(xué)化。薛剛凌[4]認為：“目前法律文本中主觀訴訟與客觀訴訟不分，訴訟結(jié)構(gòu)錯亂的狀況在很大程度上制約了行政訴訟制度的發(fā)展。就立法目標而言，應(yīng)在完善權(quán)利救濟的基礎(chǔ)上，擴展秩序保障的功能。為實現(xiàn)這一目標，需要建立以主觀訴訟為主、兼顧客觀訴訟的訴訟模式，并通過訴訟構(gòu)造的改革完善予以支持”。湛中樂[5]認為：“我國現(xiàn)行行政訴訟(舊《行政訴訟法》)的類型極為單調(diào)，行政訴訟的功能也因之無法得到全面發(fā)揮。基于此，必須對我國的行政訴訟實行類型化的處理?！焙魏２╗6]在修法建議稿中指出：“按被訴行為而不是判決方式進行類型化處理。在適用范圍一節(jié)中，婉轉(zhuǎn)地規(guī)定了行政訴訟的類型，分別是行政處理(即狹隘意義上的具體行政行為)、行政不作為、行政合同、規(guī)范性文件、賠償和補償”。

全國人大常委會之所以沒有采納較為激進的行政訴訟類型化的意見，原因之一是“本次修法大體上遵循了問題導(dǎo)向和經(jīng)驗主義為主、制度設(shè)計為輔的路徑，使得本次修法與‘理想中的行政訴訟’仍然有一定的差距，修法略顯踟躕”[5]。在20多年的實踐中，法院積極發(fā)揮能動作用，司法解釋在立法的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新，從而賦予行政訴訟以新的活力，同時積累了大量的司法經(jīng)驗。因此，此次修法的主要任務(wù)是將這些審判經(jīng)驗予以總結(jié)，將有關(guān)司法解釋升格為法律規(guī)定。雖然形式上有了一定的變化，但是實質(zhì)內(nèi)容并未有較大變動，皆是現(xiàn)有的制度，因而本次修法顯得比較保守。沒有采納行政訴訟類型化的另一原因是行政訴訟類型化可能會導(dǎo)致一系列問題。童衛(wèi)東[7]副主任解釋：第一，“可能不利于保護原告的合法權(quán)益”，因為行政訴訟類型化較為復(fù)雜，而普通公眾并非法律專家，他們不知道該如何選擇與其訴求相對應(yīng)的訴訟類型，因而可能妨礙公民保護自己的合法權(quán)益；第二，“與我國行政訴訟監(jiān)督功能不太吻合”，我國行政訴訟制度不僅肩負保護公民權(quán)益的重擔(dān)，還承載監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的期望，若以原告的訴訟請求為中心構(gòu)建行政訴訟類型，則相應(yīng)會弱化行政訴訟的監(jiān)督作用；第三，“按照訴訟類型化的思路修改《行政訴訟法》，需要重新設(shè)計程序制度，需要對《行政訴訟法》 進行全面修訂，修正案的方式不適合”。相對而言，行政判決類型化只需完善行政判決類型即可，無需調(diào)整原有的立法框架，因而可以在一定程度上提高立法效率。事實上，《行政訴訟法》“轉(zhuǎn)型換代式修改難度過大，理論上難以形成共識，實務(wù)部門也無法在短期內(nèi)取得一致。僵持、爭執(zhí)下去不僅曠日持久，而且有可能錯失良機。第一次修改，能夠最大限度地解決現(xiàn)行制度運行中的技術(shù)性問題，適當解決非根本的制度性問題就已經(jīng)十分不易了。有時小步快走，比大步慢走或為求大步而不走，來得還快”[8]。

二、 行政判決類型化的實際作用

行政判決類型化是本次立法的一大進步，它“使履行判決多樣化，將為形式法治主義和實質(zhì)法治主義的對話提供更堅實的制度支撐”[9]。具體而言，有兩大優(yōu)點：第一，完善的行政判決類型有利于保護行政相對人的合法權(quán)益；第二，行政判決類型化推動行政訴訟出現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的分化、演變，進而發(fā)展出不同的行政訴訟類型。

1. 行政判決類型化有利于保護相對人的合法權(quán)益

作為行政訴訟的“出口”，“行政判決是對原告訴訟請求的回應(yīng)”[10]。在主觀訴訟中，原告的訴訟請求與行政判決具有一致性，這是行政訴訟程序(司法的被動性、訴請的意義、處分原則、正當法律程序原則等)和原告的主觀公權(quán)利屬性(在主觀公權(quán)利救濟路徑下，主觀公權(quán)利、訴訟請求、行政訴權(quán)、行政判決之間不論是邏輯上還是內(nèi)容上都是保持一定程度的一致性)所決定的[11]。主觀訴訟中的訴判關(guān)系一致性決定了原告合法權(quán)益的保護有賴于完善的行政判決類型。

原告在提起行政訴訟之初，就追求某一特定的行政判決類型。因為主觀訴訟中，訴判關(guān)系具有一致性，即針對特定的訴求，法院只有作出特定類型的判決時，其訴訟請求才能被滿足，換言之，豐富的行政判決類型對于保護行政訴訟當事人的合法權(quán)益是必不可少的。無救濟則無權(quán)利，法院以行政判決的形式?jīng)Q定原告的權(quán)益是否值得救濟以及如何進行救濟。然而，“如何進行救濟”并非是一件簡單的任務(wù)。在現(xiàn)代行政國家，政府對社會方方面面進行規(guī)制，形成了極其復(fù)雜的行政法律關(guān)系，自然也就導(dǎo)致了形態(tài)各異的行政法律糾紛。面對行政相對人不同類型的訴求，是否存在一種萬能的行政判決，可以解決所有的行政糾紛呢？答案顯然是否定的。行政判決之所以能夠定紛止爭，是因為其具有拘束力、確定力、形成力和執(zhí)行力，保證其能夠確認、變更和形成行政法律關(guān)系。

然而，并非化解每一類行政糾紛時，都同時需要這四大效力。比如原告請求法院確認行政機關(guān)某一行政行為違法，法院只需作出具有拘束力和確定力的行政判決即可。如原告請求法院判決行政機關(guān)支付救濟金，此時形成力和執(zhí)行力在行政判決中占主要地位，確定力則退居次位。一言以蔽之，不同類型的行政糾紛所需要的行政判決效力種類及比重是不同的。這意味著必須構(gòu)建行政判決類型體系，才能滿足化解不同類型的行政糾紛的需求。因此，上文“如何進行救濟”的問題可以轉(zhuǎn)化為提供何種類型的救濟與提供何種程度的救濟。這就要求行政判決進行演化，橫向上派生不同的行政判決類型，如撤銷判決、變更判決、給付判決等。縱向上，每一判決類型又需有不同層次的判決效力，如撤銷判決之中有全部撤銷、部分撤銷以及撤銷原行政行為并判決被告重新作出行政行為等②。由此，構(gòu)建一個齊全的行政判決類型體系，對不同類型的行政糾紛對癥下藥，滿足行政相對人的權(quán)利救濟的需求。

雖然行政判決類型化對保護行政相對人的權(quán)益起到了一定的作用，但作用是有限的。第一，行政訴訟是一個系統(tǒng)化的制度，相對人的權(quán)益能否得到保障，是由行政訴訟這一系統(tǒng)整體運行的最終結(jié)果所決定的，單個程序環(huán)節(jié)不起決定性作用。除了行政判決類型之外，相對人的權(quán)益還受到受案范圍、證據(jù)制度、訴訟時效等一系列制度的影響。以證據(jù)制度為例，若法律課予行政機關(guān)較高的證明標準，則行政機關(guān)敗訴的風(fēng)險大大提升，其結(jié)果便對行政相對人有利；反之，若課予行政機關(guān)較低的證明標準，其結(jié)果自然對相對人不利。第二，訴判關(guān)系并非總是能夠保持一致。在客觀訴訟中，訴判關(guān)系并非一致，因為法院在權(quán)衡公平與效率、公共利益與個人利益之后，可能會作出一個回應(yīng)行政行為合法性與有效性，而非回應(yīng)原告訴求的判決[11]。目前，我國行政訴訟仍然存在主客觀訴訟混合的問題，因此法院可能會作出一個超出原告訴求的判決，導(dǎo)致行政判決沒有完全回應(yīng)原告訴求的情形。

2. 行政判決類型化推動行政訴訟類型化的演進

行政訴訟的受案范圍規(guī)定了原告可以就何種類型的行政糾紛提起行政訴訟，意味著行政訴訟程序的啟動，因而它是行政訴訟的“入口”。而行政判決則決定被訴行政糾紛的具體結(jié)果，意味著行政訴訟程序的終結(jié)，因而它是行政訴訟的“出口”。根據(jù)訴判關(guān)系的一致性③，“入口”與“出口”之間具有對應(yīng)性，這種對應(yīng)性表現(xiàn)為連接相對應(yīng)的行政糾紛與行政判決之間的行政訴訟程序，不是任意的，而是邏輯連貫、具有內(nèi)在聯(lián)系的一串訴訟程序，即該“訴訟通道”只銜接相對應(yīng)“入口”與“出口”，具有自身的明顯特征。由此，針對特定類型的行政糾紛的行政訴訟程序中，形成了“入口”、“通道”和“出口”的完整路徑，出現(xiàn)了行政訴訟類型化的雛形。新《行政訴訟法》并非孤立地規(guī)定某一行政判決類型，而是適當?shù)乜紤]了其他程序環(huán)節(jié)與判決類型之間的聯(lián)系，在某種程度上可以這么認為：為了切合某一類行政判決的需求，立法者就必須規(guī)定某些配合該判決類型的訴訟程序。以舉證責(zé)任為例，第三十四條規(guī)定了行政訴訟中舉證責(zé)任的一般情形④，但第三十八條特別規(guī)定了針對行政不作為訴訟中的特殊舉證規(guī)則，即證明其已經(jīng)提出申請⑤。法官在決定是否作出履行判決之前，必須明確該行政機關(guān)是否有履行職責(zé)的義務(wù)。行政機關(guān)履職義務(wù)的來源有兩個：應(yīng)申請和依職權(quán)。依職權(quán)行政行為是單方行為，只要行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)相關(guān)事實，就可以在其職責(zé)范圍內(nèi)作出行政行為，無須行政相對人的申請。而應(yīng)申請行政行為則不同，它是雙方行為?！斑@里的‘應(yīng)’是指應(yīng)當、必須，而不是指響應(yīng)、接受”[12]。即只有相對人提出申請，才能夠啟動該行政行為，否則行政機關(guān)只能消極等待。因此，在依申請的行政行為中，原告必須證明其已經(jīng)向行政機關(guān)提出申請。否則，行政機關(guān)既無義務(wù)，法院又如何對其作出履行判決呢？由此，原告對行政機關(guān)不作為不服的訴訟請求，行政訴訟程序中的一般規(guī)定和針對該訴求類型的特殊程序規(guī)定，加之履行判決及其他輔助判決，構(gòu)成了課予義務(wù)訴訟的雛形。

在促進行政訴訟類型化演化的過程中，當事人訴訟請求在其中扮演的重要性毋庸多言，但判決類型的重要性卻往往被忽視。當某種特定類型的當事人訴訟請求被排除在受案范圍之外，就不會有該特定類型訴訟請求啟動行政訴訟程序了，與之相關(guān)的行政訴訟類型也就無從談起。同樣，當缺乏某種行政判決類型時，也會產(chǎn)生類似的后果。某些行政判決類型對于相應(yīng)的行政訴訟類型而言扮演“靈魂”角色，譬如撤銷判決之于撤銷訴訟，給付判決之于給付訴訟，履行判決之于課予義務(wù)訴訟等。一旦缺少該“靈魂”，該行政訴訟類型將實質(zhì)上消亡。比如，行政相對人就有關(guān)行政給付的行政糾紛提起行政訴訟，若缺乏對應(yīng)的“給付判決”，該訴訟實際上進入了死胡同。即使法院強行作出了撤銷判決、確定違法判決，亦或是其他判決類型，對于原告而言是沒有意義的。他提起行政訴訟的目的在于獲得相應(yīng)的行政給付，就是希望法院能夠作出一個“給付判決”。缺乏這一判決，該行政糾紛就無法從一個正確的“出口”出來，該糾紛就無法得到實質(zhì)化解，“保護當事人合法權(quán)益”的行政訴訟的目的也就無法實現(xiàn)，實質(zhì)意義上的“給付訴訟”自然也就不存在。

行政訴訟類型化的萌芽標志著行政訴訟類型化的誕生。而行政訴訟類型化的誕生又提出了新的任務(wù)，即如何實現(xiàn)行政訴訟類型化邁向精細化、成熟化的階段。因此，行政判決類型化在推動行政訴訟類型化的發(fā)展過程中功不可沒。但是我們也應(yīng)當認識到，行政判決類型化作為行政訴訟類型化的初級階段，訴訟程序設(shè)計是十分粗糙的，這也決定了行政訴訟程序必須在行政判決類型化的基礎(chǔ)上，進一步實現(xiàn)訴訟程序的精細化設(shè)計，即必須邁向更高層次的行政訴訟類型化?？偠灾?，行政判決類型化只是一個過程、一個手段而已，行政訴訟類型化才是我們所追求的目的。

三、 行政判決類型化無法代替行政訴訟類型化

1. 行政判決類型化程序設(shè)計過于粗糙

行政判決固然是行政訴訟程序中極為重要的一環(huán)，但是僅具備齊全的行政判決類型離“有效而無漏洞”的公民權(quán)利救濟要求十分遙遠。因為行政判決類型化只保證行政訴訟“出口”，但無法保障權(quán)利救濟“通道”的通暢性，甚至也無法保障行政訴訟“入口”的廣覆蓋性和科學(xué)性。簡而言之，當前行政判決類型化所構(gòu)建的行政訴訟制度是十分粗糙的。以受案范圍為例，無論受案范圍中是抽象地規(guī)定了某一類糾紛，還是具體地規(guī)定某一類糾紛；無論是規(guī)定了某類糾紛中的一種子類型的糾紛，還是規(guī)定了數(shù)種子類型的糾紛，其結(jié)果都是導(dǎo)致產(chǎn)生與之相對應(yīng)的判決類型。以撤銷判決為例，若行政訴訟法抽象地規(guī)定“本法所稱的‘撤銷處分之訴’,是指請求撤銷行政機關(guān)的處分及其他行使公權(quán)力的行為的訴訟”⑥，根據(jù)訴判關(guān)系的一致性原理，必然導(dǎo)致撤銷判決這一判決類型的出現(xiàn)。但若行政訴訟法在撤銷處分之訴中具體地規(guī)定了“對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的”等數(shù)種子類型的糾紛，仍然會導(dǎo)致撤銷判決類型的產(chǎn)生。甚至行政訴訟法只規(guī)定“對行政拘留不服的”這一種子類型的糾紛，撤銷判決類型依然會產(chǎn)生。顯然，判決類型化與受案范圍的寬窄沒有必然的聯(lián)系。行政判決類型化無法保障受案范圍的廣覆蓋性和科學(xué)性。以一般給付訴訟為例，給付判決的出現(xiàn)標志著我國一般給付訴訟類型的正式誕生，雖然也有一些配套的程序制度，如先予執(zhí)行制度⑦，但訴訟程序整體上仍然比較粗糙，無法保障“訴訟通道”的通暢性?！缎姓V訟法》是以撤銷訴訟為主體構(gòu)建起來的，其審查重點在于行政行為的合法性。然而，給付訴訟的審理“應(yīng)當以當事人是否具有特定的公法上給付請求權(quán)為核心”[15]。審查重心出現(xiàn)偏離，必然導(dǎo)致輕視了應(yīng)當著重審查的部分，而將訴訟資源投入到較為次要的部分上，即導(dǎo)致司法審查的效率降低、審查過程缺乏科學(xué)性，又難以直擊原告訴訟請求的痛點，審查過程總有隔靴搔癢之感。除此之外，一般給付訴訟可以進一步分為積極給付訴訟與消極給付訴訟，區(qū)別為原告是請求法院判令行政機關(guān)作出某一給付行為還是請求判令行政機關(guān)不得作出某種行政活動[15]。兩種類型之間，原告的訴求截然相反，勢必要求法官在審理這兩類不同的訴求時，關(guān)注不同的重點。行政訴訟法也須相應(yīng)設(shè)計具有區(qū)別的訴訟程序，以滿足這兩類訴訟的審查需求。這意味著行政訴訟類型化對行政訴訟程序所要求的精致程度極高，給付判決類型不但需要進化為一般給付訴訟類型，還需更細一步的進化至一般給付訴訟的亞類型。

行政判決類型化之所以存在缺陷，是由于本次立法工作的動作較小，更為重要的原因是行政判決類型化這種修法思路本身缺乏全局觀，沒有將行政訴訟作為一個整體進行統(tǒng)籌考慮，只是立足于行政判決這一點進行小修小補。行政判決類型化的思路是將行政判決予以分類，在不同的判決類型基礎(chǔ)上，根據(jù)審判的需求設(shè)計不同的訴訟程序，逐漸構(gòu)建行政訴訟類型化。這種逆向思維固然有一定的可取之處，因為某些行政判決類型只可能對應(yīng)某種行政訴訟類型，如撤銷判決只可能對應(yīng)撤銷訴訟、給付判決只可能對應(yīng)給付訴訟等。以這些特殊的判決類型為起點，逆向發(fā)展至當事人的訴訟請求，確實是可以構(gòu)建起一個似乎可行的訴訟路徑。

但這種路徑的出發(fā)點在于如何適用該特殊的判決類型，即法官的審判需求，而非行政相對人的權(quán)益保護。這與行政訴訟法保護行政相對人權(quán)益的目標不一致，且這種逆向路徑只能適用于作為其出發(fā)點的特殊判決類型，法官在審理某一案件時不可能只存在一種判決結(jié)果的可能性，在一定條件下，本應(yīng)適用某一類型的案件還需進行轉(zhuǎn)化，由其他的判決類型予以解決，這其中又存在不同判決類型間進行銜接的問題。因此也就不可能只有一種判決類型，而是必須存在多種判決類型可供選擇。

2. 公益訴訟凸顯行政判決類型化的弊端

2017年全國人大常委會對《行政訴訟法》再一次進行修改，增加了行政公益訴訟制度，正式宣告我國行政公益訴訟的誕生⑧。行政公益訴訟的目的在于保護公共利益，屬于客觀訴訟，與保護私人利益的主觀訴訟存在根本性的差別。第一，訴訟目的不同。主觀訴訟以保護私益為主，如行政機關(guān)侵犯公民人身財產(chǎn)權(quán)；行政公益訴訟以保護公益為主，如環(huán)保機關(guān)違法行使職權(quán)，致使生態(tài)環(huán)境方面的公共利益受到侵害的。第二，訴訟主體不同。主觀訴訟是公民、法人等民事主體為原告，而客觀訴訟中，作為原告的檢察機關(guān)是國家機關(guān)，是以“行政公訴人”的身份出現(xiàn)在法庭上的。第三，訴訟權(quán)利、義務(wù)不同。主觀訴訟當事人與提起公益訴訟的檢察機關(guān)的訴訟權(quán)利、義務(wù)不同。以舉證責(zé)任為例，主觀訴訟中，一般涉及人數(shù)少，案情較簡單，因而法律對于原告的取證權(quán)利沒有過多規(guī)定；而在行政公益訴訟中，由于涉及人數(shù)多，案情復(fù)雜，再者由于環(huán)境污染、食品藥品安全等案件專業(yè)性較強，檢察機關(guān)取證較難，因此檢察機關(guān)需要擁有較大權(quán)限的調(diào)查權(quán)。第四，訴訟的程序構(gòu)成不同。訴前程序在主觀訴訟的作用較小，但在公益訴訟中卻占有重要地位。由于后續(xù)行政訴訟的威懾性，“絕大多數(shù)行政公益訴訟案件都在訴前程序就宣告終結(jié)”，由此，“訴前程序發(fā)揮終結(jié)辦理絕大多數(shù)行政公益訴訟案件的實質(zhì)作用，成為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度的核心程序”[14]。第五，審查的內(nèi)容不同。主觀訴訟主要審查被訴行政行為的合法性，行政公益訴訟主要審查有關(guān)的公共利益[15]。

由于主、客觀訴訟所保護的權(quán)益不同，因此功能定位也就不同，具體制度設(shè)計上自然存在較大差異。而目前《行政訴訟法》中所存在的主、客觀訴訟不分的現(xiàn)象，將導(dǎo)致“行政訴訟在制度設(shè)計上缺乏一以貫之的標準，規(guī)則設(shè)計難以實現(xiàn)預(yù)設(shè)的訴訟目標，不僅無法對相對人權(quán)利進行有效救濟，而且也不能充分保障客觀的公法秩序”[4]。學(xué)者們之所以積極呼吁行政訴訟類型化，原因之一就是迫切希望借此解決《行政訴訟法》中存在的主客觀訴訟混淆的問題。行政判決類型化的重心在于完善行政判決類型以回應(yīng)當事人的訴訟請求。一方面，行政判決類型化缺乏足夠的動力去發(fā)展出諸如訴前程序、檢察機關(guān)的“行政公訴人”地位、檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)等一系列精細化的訴訟程序。即使沒有完善的訴訟程序，法官依然能夠基于自由心證而作出判決，區(qū)別只在于判決結(jié)果的科學(xué)性與效率性罷了。另一方面，行政判決類型化的演化邏輯也存在一定的問題，即使構(gòu)造出一條完整的審判路徑，也存在難以完全回應(yīng)原告訴訟請求的缺點?？偠灾姓嬖V訟的出現(xiàn)，加強了對行政訴訟程序科學(xué)化、精細化的需求，從而更加凸顯了行政判決類型化的不足。

3． 行政訴訟類型化能夠?qū)崿F(xiàn)立法目標

《行政訴訟法》的立法目標就是保護公民、法人以及其他組織的合法權(quán)益和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)⑨。事實上，行政判決類型化的缺點表明其無法完成《行政訴訟法》的立法目標。本次修法之所以沒有選擇行政訴訟類型化的路徑，除了考慮到該修法路徑影響較大以外，還顧慮行政訴訟類型化“可能不利于保護原告的合法權(quán)益”和“與我國行政訴訟監(jiān)督功能不太吻合”的弊端[7]。但通過相應(yīng)的完善措施，行政訴訟類型化完全可以解決這些問題，從而更好地實現(xiàn)立法目標。

(1) 行政訴訟類型化有助于保護相對人權(quán)益。行政訴訟類型化導(dǎo)致原告起訴困難的情形是確實存在的，行政訴訟類型化必然會導(dǎo)致行政訴訟復(fù)雜化。原告并非法學(xué)專家，不可能通曉不同訴訟類型之間的區(qū)別，難以在起訴時選擇正確的訴訟類型。若是選擇錯誤的訴訟類型，則可能面臨敗訴的風(fēng)險，這有違保護公民權(quán)益的立法初衷。但解決該問題并不難，一方面，我們應(yīng)當選擇具有科學(xué)性、合理性的訴訟類型分類標準，以構(gòu)建簡潔、合理的行政訴訟類型，從而簡化行政訴訟類型。另一方面，原告起訴由法院統(tǒng)一受理，人民法院負有闡明訴訟類型的義務(wù)⑩。若人民法院在立案時發(fā)現(xiàn)原告選擇訴訟類型不當，應(yīng)當告知原告正確的訴訟類型，并指導(dǎo)原告變更訴訟類型。此時，原告有選擇的權(quán)利，若原告拒絕變更，法院仍需受理，但需告知原告潛在的敗訴風(fēng)險。若法院未履行告知原告正確訴訟類型與潛在敗訴風(fēng)險的義務(wù)，則視為法院存在重大程序違法，原告有權(quán)請求上級人民法院撤銷該案判決，并發(fā)回重審?？朔姓V訟類型化的弊端之后，行政訴訟類型化的優(yōu)點將更加明顯。

行政訴訟類型化立足于行政訴訟整體，從受案范圍至具體的訴訟程序環(huán)節(jié)再到最后的判決類型，程序制度設(shè)計的思考貫穿行政訴訟的始終。行政訴訟類型化的出現(xiàn)是基于行政訴訟的自然演進，隨著政府需要提供的公共服務(wù)類型越來越多，隨即產(chǎn)生了形態(tài)各異的行政糾紛類型，不同類型的行政糾紛的性質(zhì)存在很大差異。為了實現(xiàn)權(quán)利保障的目的，行政訴訟必須緊緊圍繞原告訴求這一出發(fā)點進行，從而使訴訟程序不斷豐富、嚴密，判決類型不斷增加，最終形成一套能夠涵蓋原告不同訴訟請求且具有科學(xué)性的訴訟體系。如此形成的訴訟類型體系，縱使存在一定的瑕疵，但是必然符合事物發(fā)展的自然規(guī)律，從而使行政訴訟類型化能夠直接回應(yīng)相對人的訴求，保證行政訴訟能夠?qū)嵸|(zhì)性地解決原告的訴求。因為相關(guān)的訴訟類型演進不是盲目的，其目的是為了能夠真正地實現(xiàn)定紛止爭，解決行政糾紛，若違反此目的，該訴訟類型會因相對人的強烈抵制而消亡。

依此規(guī)律演化的行政訴訟類型體系能夠保證法官的審查重點放置于案件的關(guān)鍵之處。欲要滿足定紛止爭、保護相對人權(quán)益的目標，法官必須不?？偨Y(jié)經(jīng)驗，提煉案件審查的關(guān)鍵，以滿足審查需求，從而促使法官總結(jié)出原告不同訴求下不同審查重點的寶貴經(jīng)驗，進而提高審查的效率。審查效率的提高有兩大益處：一是節(jié)省原告的時間成本，行政相對人不愿意提起行政訴訟的一大原因在于行政訴訟會耗費大量時間、精力，影響其正常生產(chǎn)、生活，從而事實上阻礙了相對人選擇該救濟途徑，不利于保護相對人的合法權(quán)益，有違立法初衷；二是節(jié)約個案中的司法資源，司法資源是有限的，若法院在個案中投入較多的資源，則必然意味著審理的總案件數(shù)會減少。司法資源不足的問題反應(yīng)在現(xiàn)實中，則表現(xiàn)為當事人漫長的等待、法官為了保證審查速度而降低審查質(zhì)量等。節(jié)約個案中的司法資源，就能夠讓更多相對人利用行政訴訟去維護其合法權(quán)益。同時，法官也能夠保證更高的審查質(zhì)量，讓公眾享受高質(zhì)量的司法服務(wù)。綜上所述，行政訴訟類型化能夠有力地促進《行政訴訟法》實現(xiàn)其“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的立法目標。

(2) 行政訴訟類型化促進行政公益訴訟。與立法者所擔(dān)憂的行政訴訟類型化“與我國行政訴訟監(jiān)督功能不太吻合”相反，行政訴訟類型化能夠促進行政公益訴訟的發(fā)展與實現(xiàn)，從而有力地監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。在已施行行政訴訟類型化的國家或地區(qū)中，或多或少都對行政公益訴訟進行了專門的規(guī)定，如法國的越權(quán)之訴，日本的民眾訴訟等。這是因為公益訴訟與一般的主觀訴訟存在較大的差異，需要構(gòu)建特殊的訴訟程序，方可與之相適應(yīng)。“按照以訴訟請求為中心重構(gòu)行政訴訟程序，會弱化行政訴訟的監(jiān)督功能”[14]，這一觀點的前提是原告的訴訟請求都是以維護個人私益為目的。若行政訴訟類型以這個前提為中心重構(gòu)，必然導(dǎo)致輕視行政訴訟的監(jiān)督功能。但是該前提成立嗎？難道檢察機關(guān)在行政公益訴訟中所提起的訴訟請求也是為了維護個人私益？顯然，該前提是錯誤的。依據(jù)法律規(guī)定，檢察機關(guān)的訴求必然是以維護公共利益為目的。即使是普通公眾、團體，亦有以維護公益為目的而起訴的情形，只不過由于法律的限制，普通公民無此訴權(quán)罷了。既然原告的訴訟請求存在私、公之分，那么專門針對這一現(xiàn)實而構(gòu)建的主、客觀訴訟類型，怎會“弱化行政訴訟的監(jiān)督功能”？公益訴訟與一般的主觀訴訟相比，訴訟程序存在巨大的差異，比如公益訴訟中原告檢察機關(guān)與被告行政機關(guān)事實上處于平等地位，較之普通原告，需要承擔(dān)更多的訴訟義務(wù)。在審判模式方面，需要擴大法院的職權(quán)，發(fā)揮其能動性。由于訴前程序在公益訴訟中起核心作用，因而需要給予和后續(xù)訴訟程序同等程度的重視，并完善銜接措施等[14]。設(shè)置獨立的客觀訴訟類型，可以針對公益訴訟的特點設(shè)計科學(xué)的行政訴訟程序，為保障公益訴訟的實效提供堅實的支持，從而實現(xiàn)《行政訴訟法》“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”的訴訟目標。

四、 結(jié) 語

行文至此，我們對于行政判決類型化修法路徑利弊的認識已經(jīng)清晰。行政判決類型化的優(yōu)點在于其簡單地構(gòu)建起了行政訴訟類型體系，覆蓋了主流的撤銷訴訟、給付訴訟、課予義務(wù)訴訟、確認訴訟等，一定程度上有助于保護行政相對人的權(quán)益。同時，行政判決類型化存在諸多不足，這種逆推的立法思路不但違背行政訴訟程序正常的演化規(guī)律，也因為其完善難度過大、容易“掛一漏萬”的特點無法實現(xiàn)如行政訴訟類型化精細的訴訟程序構(gòu)造，難以實現(xiàn)《行政訴訟法》的立法目標。因此，我們應(yīng)當意識到當前的行政判決類型化只是本次修法的一個暫時“應(yīng)急措施”而已。相反，行政訴訟類型化的優(yōu)越性能夠保證其實現(xiàn)立法目標，得益于行政判決類型化為行政訴訟類型化提供了良好的發(fā)展條件，我們應(yīng)當積極促成行政判決類型化向行政訴訟類型化進化。

一方面，行政判決類型化是行政訴訟類型化的萌芽，構(gòu)建了基礎(chǔ)訴訟類型，為行政訴訟類型化確定了大概的框架。雖然該框架較為簡單粗糙，但至少已經(jīng)存在一個基礎(chǔ)。所謂“萬事開頭難”，在已存在一個基礎(chǔ)的前提下，至少不必再爭論行政訴訟類型化的必要性，學(xué)界與實務(wù)界可以把精力集中到完善行政訴訟類型上去。另一方面，行政判決類型化為法官熟悉多種訴訟類型、積累司法經(jīng)驗提供了制度支撐。在行政訴訟類型化的萌芽階段，法官逐漸了解、適應(yīng)、掌握不同訴訟類型之間的區(qū)別，并在審判活動中摸索出適合不同訴訟類型的審查技術(shù)，積累訴訟類型化的司法經(jīng)驗。這種進步反過來又可以為后續(xù)行政訴訟類型化轉(zhuǎn)型提供人才保障。為了實現(xiàn)行政判決類型化向行政訴訟類型化的轉(zhuǎn)變，我們應(yīng)當抓住它們之間的本質(zhì)區(qū)別，即行政訴訟類型化以原告訴求為起點，同時統(tǒng)籌訴訟全過程。以此為指導(dǎo)思想，構(gòu)建起精細的行政訴訟類型化。否則僅僅小修小補，對于行政訴訟類型化的發(fā)展并無多大意義。比如將當事人訴訟請求予以類型化，雖然具有明顯的行政訴訟類型化特征，但這并無意義，反而陷入“訴訟請求類型化”的陷阱之中。

未來的行政訴訟類型化應(yīng)當致力于完善行政訴訟的全過程，以保護公民權(quán)利為最終目的。根據(jù)不同訴訟類型的特點構(gòu)造科學(xué)的訴訟程序，保證各種必要的訴訟程序不會缺失，輔以便利公民行使訴權(quán)的程序，使之更為科學(xué)、流暢。行政訴訟類型化的關(guān)鍵在于確定一個分類標準，該分類標準應(yīng)當符合“同一性”和“科學(xué)性”?！霸V訟請求的內(nèi)容”應(yīng)當是最基本的標準，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合“訴訟標的”和“行政爭議的性質(zhì)”，劃分行政訴訟的亞類型[1]。至于具體的行政訴訟類型，筆者認為不必求全責(zé)備，因為行政訴訟類型是為行政訴訟服務(wù)的，是為了保護相對人權(quán)益、提高訴訟效率的。因此，只要將常用的、主要的訴訟類型予以類型化，就能夠基本上達到訴訟類型化的預(yù)期目標。對于一些較為少見的訴訟，不必為了類型化而類型化，只需適用一般行政訴訟程序即可，待其時機成熟之后，再予以類型化。在結(jié)合域外司法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我們可以將基本訴訟類型確定為形成之訴、給付之訴和確認之訴，這三種基本訴訟類型涵蓋了絕大多數(shù)行政訴訟類型，能夠滿足未來行政訴訟的需求。并根據(jù)現(xiàn)有的訴訟類型萌芽，將主要的訴訟類型培育完全，包括撤銷之訴、確認之訴、變更之訴、一般給付之訴、課予義務(wù)之訴，未來隨著社會的發(fā)展會不斷豐富訴訟類型。

注 釋：

①參見馬懷德.行政訴訟法存在的問題及修改建議.法學(xué)論壇,2010(5)：29-36；參考文獻[4]；何海波.理想的行政訴訟法：中華人民共和國行政訴訟法學(xué)者建議稿；行政法學(xué)研究，2014(2)。

②《行政訴訟法》第七十條：行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。

③在主觀訴訟中，訴判關(guān)系是一致的，不再贅述?？陀^訴訟中，雖然訴判關(guān)系并非一致，但是這并非常態(tài)，并且即使存在訴判不一致情形時，法院的判決也并非完全忽視原告的訴求，而是部分或間接地回應(yīng)了原告的訴求。參見鄧剛宏.我國行政訴訟訴判關(guān)系的新認識.中國法學(xué)，2012(5):61-72。

④《行政訴訟法》第三十四條：被告對作出的行政行為負有舉證責(zé)任，應(yīng)當提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。

⑤《行政訴訟法》第三十八條：在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當提供其向被告提出申請的證據(jù)。但有下列情形之一的除外：(一)被告應(yīng)當依職權(quán)主動履行法定職責(zé)的；(二)原告因正當理由不能提供證據(jù)的。

⑥《日本行政案件訴訟法》第三條第二款：本法所稱的“撤銷處分之訴”,是指請求撤銷行政機關(guān)的處分及其他行使公權(quán)力的行為(次款中規(guī)定的裁決、決定等其他行為除外。以下稱為“處分”)的訴訟。

⑦《行政訴訟法》第五十七條：人民法院對起訴行政機關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障金和工傷、醫(yī)療社會保險金的案件，權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、不先予執(zhí)行將嚴重影響原告生活的，可以根據(jù)原告的申請，裁定先予執(zhí)行。

⑧《行政訴訟法》第二十五條第四款：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

⑨《行政訴訟法》第一條：為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。

⑩《行政訴訟法》第五十一條第三款：起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤的，應(yīng)當給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當事人需要補正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二條第二款：當事人未能正確表達訴訟請求的，人民法院應(yīng)當予以釋明。